III OSK 7039/21

III OSK 7039/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2081/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/20 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 24 lipca 2020 r. nr 64 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. (II SA/Wa 2081/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w pkt 1 uchylił zaskarżoną przez A. L. decyzję Komendanta Głównego Policji z 24 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z 5 maja 2020 r. W pkt 2 Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Rozkazem personalnym z 27 marca 2009 r. Komendant Miejski Policji w Lublinie, powołując się na art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277, z późn. zm.; dalej "u.o.p.") w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2009 r., nr 30, poz. 201; dalej "rozporządzenie") oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r., nr 10, poz. 58) z 1 stycznia 2009 r. przyznał skarżącemu 8 grupę uposażenia zasadniczego w kwocie 2970 zł wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na 2009 r. dla funkcjonariuszy Policji. Od powyższej decyzji nie złożono odwołania.
Wnioskiem z 26 marca 2020 r. Komendant Miejski Policji w Lublinie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z 27 marca 2009 r. Decyzją z 5 maja 2020 r. Komendant Wojewódzki, opierając się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.) stwierdził nieważność ww. rozkazu personalnego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stosownie do treści art. 108 § 1 k.p.a.
Wskutek rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji złożonego przez skarżącego odwołania, decyzją z 24 lipca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. została utrzymana w mocy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o Policji w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne (art. 104 ust. 2 u.o.p.) oraz inne stanowiska (art. 104 ust. 3 u.o.p.), nie zaliczone do dwóch poprzednich grup. Od tego kryterium uzależnione jest czy danemu funkcjonariuszowi na zajmowanym stanowisku przysługuje dodatek funkcyjny czy też służbowy.
Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 104 ust. 6 u.o.p., szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w art. 104 ust. 1-4 u.o.p., uwzględniające ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego przekazane zostały ministrowi do spraw wewnętrznych w drodze rozporządzenia.
Wskazana dyspozycja zrealizowana została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które następnie zmienione zostało mocą rozporządzenia z 17 lutego 2009 r. (obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego). Załącznik nr 4 ww. aktu prawnego określał enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, co zdaniem organu było równoznacznym z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. Kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Jak podkreślił Komendant Główny, w załączniku tym nie zostało ujęte zajmowane przez skarżącego stanowisko dyżurnego, a tym samym nie uprawniało ono do otrzymania dodatku funkcyjnego, jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego.
Gdyby bowiem przyjąć, że organ w każdym indywidualnym przypadku miałby, badać czy dane stanowisko należy do grupy samodzielnych stanowisk, wówczas byłoby to nadanie organowi zbyt szerokiego zakresu uznania administracyjnego przy braku jakichkolwiek kryteriów stanowiących granice tego uznania, co prowadziłoby do zróżnicowania funkcjonariuszy w zależności od interpretacji pojęcia "stanowisko samodzielne" i powstania kategorii stanowisk na których nie przysługiwałby dodatek funkcyjny, co podważałoby treść art. 104 ust. 2 u.o.p.
Powołując się na art. 100 u.o.p. Komendant Główny wskazał, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, a wysokość podstawy uposażenia zasadniczego, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.o.p. uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oprócz tego zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W oparciu o § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia, policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego rozporządzenia, przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D".
Powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi, a więc również do policjantów zajmujących stanowisko dyżurnego. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 rozporządzenia stanowisko służbowe dyżurnego (lp. 75) zaszeregowano w 8 grupie. Stanowisku temu odpowiadał zatem, zgodnie z rozporządzeniem od 1 stycznia 2009 r. mnożnik kwoty bazowej w wysokości 1,85, a przyznanie tego mnożnika w innej wysokości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie stanowiło rażące naruszenie prawa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że zakwalifikowania danego stanowiska jako stanowiska samodzielnego bądź kierowniczego można dokonać właśnie w oparciu o treść art. 104 ust. 2 u.o.p. w powiązaniu z § 8 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego analiza przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 17 lutego 2009 r. w świetle specyfikacji formacji oraz jej hierarchicznego podporządkowania, wskazuje, że rozumienie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego jako powiązanego wyłącznie z faktem otrzymywanego dodatku służbowego stoi w oczywistej sprzeczności z występującymi powszechnie, a wynikającymi choćby z zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, czy z zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, obowiązkami wykonywanymi przez danych funkcjonariuszy i specyfikacją ich pracy.
Skarżący podnosił, iż zarządzenie nr 1173 Komendanta Głównego Policji z 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji konsekwentnie używa sformułowania "kierujący" w odniesieniu do dyżurnego, który z kolei zdefiniowany został w § 2 ust. 1 pkt 4 przywołanego aktu prawnego jako "policjant kierujący pracą na stanowisku kierowania". Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 jednym z jego zadań jest zapewnienie natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone zdarzenie, które to zadanie funkcjonariusz realizuje między innymi poprzez "bieżące kierowanie będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji" (§ 9 ust. 1 pkt 3), "podejmowanie decyzji i wydawanie poleceń w zakresie kompetencji określonych przez kierownika jednostki Policji oraz wynikających z odrębnych przepisów’’ (§ 9 ust 1 pkt 5) oraz "kierowanie siłami policyjnymi do czasu wyznaczenia policjanta odpowiedzialnego za prawidłową realizację zadań w związku z zaistniałym zdarzeniem" (§ 9 ust. 1 pkt 7). Powyższy akt wewnętrzny jednoznacznie wiąże więc wykonywanie zadań dyżurnego z funkcją kierowniczą.
Powołując się na treść § 1 ust. 4 rozporządzenia skarżący dodał, że zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadające im policyjne stopnie etatowe określa tabela stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia. O kwalifikacji danego stanowiska do mnożnika stawki wymienionej w kolumnie oznaczonej literą "B" załącznika nr 1 rozporządzenia, musi ono być zaszeregowane w grupach od 8 do 14a, zaś skarżący zajmując stanowisko dyżurnego w stopniu nadinspektora przypisany został właśnie do grupy 8 uposażenia, zgodnie z rozporządzeniem. W konsekwencji, powołując się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, iż brak było możliwości stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z 27 marca 2009 r.
Odpowiadając na skargę Komendant Główny podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Przywołując normę art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że przedmiotem oceny sprawy nie jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wyłącznie z jednego punktu widzenia, tj. czy decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w powołanym przepisie. Sprawa ta zatem nie toczy się w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy to wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wskazanych przyczyn możliwe jest uznanie takiej decyzji za obarczoną ciężką wadą, tak że zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przyznanie skarżącemu mnożnika w innej wysokości aniżeli wynikało to z przepisów rozporządzenia stanowiło naruszenie prawa, ale nie było to rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych, którego nie należy interpretować rozszerzająco, co wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego.
To, że w przedmiotowej sprawie skutki naruszenia prawa nie zostały wyeliminowane do dnia dzisiejszego przez organ w trybie zwykłym, poprzez wydanie rozkazu personalnego kształtującego wynagrodzenie skarżącego w oparciu o przepisy i ich wykładnię wskazaną przez organ nie może stanowić przesłanki pozytywnej do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności takiego rozkazu spowodowałoby cofnięcie się do daty wydania spornego rozkazu, tj. 27 marca 2009 r., wywołując skutki ex tunc.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobligował Komendanta Wojewódzkiego Policji do wzięcia pod uwagę zaprezentowanych w uzasadnieniu rozważań na temat art. 156 k.p.a. Oprócz tego organ został zobowiązany do sporządzenia uzasadnienia zgodnego z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uwzględniając, że ochrona interesu publicznego nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności rozkazu dotyczącego ustalenia wysokości uposażenia policjanta.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżając wydany wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z 24 lipca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z 5 maja 2020 r., stwierdzająca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z 27 marca 2009 r., zostały wydane w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, iż prawidłowa ocena art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1a rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż Komendant Miejski Policji w Lublinie wydał rozkaz personalny z 27 marca 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, tj. uchylenie się od wyjaśnienia z jakich przyczyn uznał, iż istniały trudności interpretacyjne dotyczące wyboru zastosowanej stawki mnożnika dla stanowiska dyżurnego w sytuacji, gdy zasady określania tego mnożnika zostały jednoznacznie wskazane w § 1 ust. 1a rozporządzenia i nie wymagają szczególnej interpretacji, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku.
W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie mimo jego błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Główny problem w sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ pierwszej instancji wydając decyzję z 5 maja 2020 r. w sposób prawidłowy stosując dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z 27 marca 2009 r., jako rażąco naruszającego prawo, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z 24 lipca 2020 r.
Poszukiwanie odpowiedzi na to pytanie wymaga przeprowadzenia poszerzonej analizy, zwłaszcza w zakresie przepisów prawa materialnego, którymi posiłkował się organ wydając przedmiotową decyzję z uwzględnieniem stanu prawnego aktualnego na dzień jej wydania przez organ nadzoru. Sąd pierwszej instancji, w opozycji do organów obu instancji stanął na stanowisku, że w niniejszym przypadku wprawdzie doszło do naruszenia prawa, ale nie miało ono charakteru "rażącego". Tym samym, nie zaktualizowała się przesłanka określona przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. kwalifikowana wada umożliwiająca stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Z zaprezentowaną argumentacją Sądu pierwszej instancji nie sposób jednak się zgodzić. Rozkazem personalnym z 27 marca 2009 r. skarżący został zakwalifikowany do 8 grupy uposażenia z mnożnikiem 1,95. Według § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – w wersji z 25 lutego 2009 r., która obowiązywała w dacie wydania decyzji) stawka "B" w grupie 8 (załącznik nr 1 do rozporządzenia) odnosiła się do policjantów pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych, w jednostkach Policji tam wymienionych. Dla pozostałych stanowisk w tej grupie (8) stawka mnożnika to 1,85 (lit. D w załączniku nr 1 – zob. § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia). O tym, które stanowiska są kierownicze i samodzielne decydował natomiast art. 104 ust. 2 u.o.P., stanowiąc, że "Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny".
Dodatek funkcyjny jest więc gratyfikacją przeznaczoną wyłącznie dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych. O tym natomiast, komu przysługuje dodatek funkcyjny przesądzał § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, odsyłając do załącznika nr 4 tego rozporządzenia. Załącznik ten nie określa stanowiska dyżurnego, jako uprawnionego do otrzymania dodatku funkcyjnego, stąd też należało przyjąć, iż nie jest to stanowisko samodzielne lub kierownicze, o jakim mowa w § 1 ust. 1a pkt 2 nadmienionego rozporządzenia. Wobec tego zastosowany względem skarżącego mnożnik był nieprawidłowy.
W tym kontekście jako niezrozumiały uznać należy podniesiony przez organ w skardze kasacyjnej zarzut nr 2, wskazujący, iż w zaskarżonym wyroku nie zostały wyjaśnione podstawy rozstrzygnięcia, skoro w uzasadnieniu Sąd meriti nie powoływał się na jakiekolwiek trudności interpretacyjne dotyczące wyboru zastosowanej stawki mnożnika dla stanowiska zajmowanego przez skarżącego, tj. dyżurnego. WSA wyraźnie stwierdził, że dla tego stanowiska przypisany jest mnożnik 1,85 kwoty bazowej. Jedyne na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji to trudności interpretacyjne związane z brakiem precyzyjnego określenia "stanowiska samodzielnego" z czym jednak nie sposób się zgodzić, albowiem zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, że "Ustalenie, który policjant jest uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania, czy w tabeli, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. (...), zostało wymienione dane stanowisko. W tych warunkach niezasadnym jest akcentowanie braku definicji w ustawie z 1990 r. o Policji pojęcia "stanowiska samodzielnego" jako przyczyny nieistnienia jasnego stanu prawnego" (zob. wyrok NSA z 14.12.2010 r., I OSK 963/10; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).
W takiej bowiem sytuacji dochodzi do pomylenia wykładni prawa z rekonstrukcją normy prawnej opartej na kilku przepisach. Normę, która określałaby grupę zaszeregowania i zastosowany mnożnik da się ustalić, ponieważ w przeciwnym razie nie byłoby możliwe w ogóle ustalenie zaszeregowania funkcjonariuszy. Nie jest więc zasadne twierdzenie, że nie istnieją przepisy, które określałyby, które stanowiska można uznać za samodzielne lub kierownicze, nawet jeśli nie definiuje tego samodzielnie ustawa, tylko łącznie z przepisami wykonawczymi, wydanymi na jej podstawie.
Wydany zatem przez Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie rozkaz personalny z 27 marca 2009 r. naruszał w sposób rażący dyspozycję przepisów art. 101 ust. 1 oraz art. 104 ust. 2 u.o.P., wyczerpując jednocześnie przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Trafnie zatem organy obu instancji uznały, że zastosowany względem skarżącego mnożnik kwoty bazowej wynikający z rozkazu personalnego z 27 marca 2009 r. był nieprawidłowy, powołując się przy tym na brzmienie przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia, a to z kolei determinowało uznanie, że kwestionowany w postępowaniu nadzorczym rozkaz personalny wydany został z rażącym naruszeniem prawa.
Nie oznacza to jednak, że decyzja organu nadzorczego o stwierdzeniu nieważności przywołanego wyżej rozkazu personalnego, a następnie organu odwoławczego utrzymującego ją w mocy były prawidłowe. W tej materii odnieść się należy do art. 156 § 2 k.p.a., który w dacie wydania spornych decyzji stanowił: " Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Uregulowanie to nie obejmowało zatem dwóch sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, druga zaś sytuacji gdy wykonanie wydanej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. W obowiązującym wówczas stanie prawnym możliwe było zatem stwierdzenie nieważności decyzji nawet mimo znacznego upływu czasu i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W kręgu zainteresowania niniejszej sprawy pozostaje pierwszy z opisanych wyżej przypadków.
Wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13) orzekł o jego niezgodności z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem TK, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Jak uznał TK, w sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że rozkaz personalny szeregujący skarżącego w 8 grupie uposażenia zasadniczego z zastosowaniem mnożnika 1,95 kwoty bazowej wydany został 27 marca 2009 r., zaś jak wynika z akt sprawy skutecznie doręczony 15 kwietnia 2009 r. i od którego nie wniesiono odwołana. Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozkazu wszczęte zostało na podstawie postanowienia z 22 kwietnia 2020 r., doręczonego skarżącemu 23 kwietnia 2020 r. Sama decyzja nadzorcza wydana była przez organ 5 maja 2020 r., czyli po ponad 11 latach od daty wydania przedmiotowego rozkazu personalnego, zaś okres ten, w ocenie NSA, rozpatrywać należy w kontekście "znacznego upływu czasu" o jakim wspomina Trybunał Konstytucyjny. Istotne jest także to, że analizowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego stwierdzająca nieważność wywołuje skutki ex tunc, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, co przede wszystkim narażałoby skarżącego na niepewność, odnośnie jego sytuacji prawnej, a także potencjalną konieczność częściowego zwrotu niesłusznie pobranego z winy organu wynagrodzenia. Trudno tym samym oczekiwać, ażeby skarżący ponosił konsekwencje nieprawidłowego działania organu administracji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym od kilkunastu lat funkcjonowała wadliwa decyzja, na mocy której skarżący uzyskał określone prawo. W doktrynie podkreśla, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego, otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych, wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681).
Aktualnie natomiast przepis art. 156 § 2 k.p.a. brzmi: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Został on znowelizowany w oparciu o ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r., a zatem już po wydaniu przez organy obu instancji decyzji w sprawie, jako konsekwencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Nowelizacja analizowanego przepisu jednoznacznie przesądzała zatem o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji określonej art. 156 § 2 k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że konstytucyjność powołanego przepisu została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny już we wspomnianym wyroku z 12 maja 2015 r., czyli na długo przed wydaniem decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego oraz uchwaloną przez ustawodawcę nowelizacją.
Wieloletni brak wyeliminowania, czy też zmiany niekonstytucyjnego przepisu trwający od 12 maja 2015 r., w zasadzie aż do 16 września 2021 r. wzbudzał poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob.: K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności (vide: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).
Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wydanego przez TK wyroku, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, Naczelny Sąd Administracyjny stosując kontrolę instancyjną orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć w tej sprawie wyroku TK z 12 maja 2015 r.
Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie była oceniana również w doktrynie – podkreślano, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynikała potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob.: W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z 12 maja 2015 r., powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Powyższe rozważania potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt: II OSK 694/17), które w całości aprobuje także skład rozpoznający przedmiotową sprawę.
W konsekwencji, mimo iż na dzień wydania zaskarżonych decyzji przepis art.156 § 2 k.p.a. w swoim brzmieniu nie obejmował braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na przesłankę znacznego upływu czasu określaną na okres 10 lat od daty jej doręczenia lub ogłoszenia, to zastosowanie winien mieć przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, umożliwiający implementację kryterium czasowego do decyzji dotkniętych wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co finalnie powodowałoby brak możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji z uwagi na przedawnienie.
Niezasadnie wywodzi przy tym organ odwoławczy, że okres znacznego upływu czasu, uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powinien być inny aniżeli ten, który dotyczył sytuacji wymienionych w § 2 art. 156 k.p.a. Ustawodawca decydując się na wprowadzenie nowelizacji art. 156 k.p.a., zdeterminowanej orzeczeniem TK, nie określił bowiem innego terminu, niż ten jaki obowiązywał w dotychczasowym przepisie, co uzasadnia zastosowanie kryterium upływu 10 lat od daty jej doręczenia lub ogłoszenia, również i w przypadku sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Należy bowiem podkreślić, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane w powiązaniu z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, o czym mowa była powyżej.
Mimo zatem, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z 27 marca 2009 r. obarczony był wadą rażącego naruszenia prawa, badający sprawę po latach organ nadzoru, kierując się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. pozbawiony był możliwości stwierdzenia jego nieważności. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie winien mieć przepis art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Decyzja organu nadzoru powinna zatem zostać ograniczona do stwierdzenia wydania spornego rozkazu personalnego z naruszeniem prawa, wyjaśniając jednocześnie przyczyny braku możliwości stwierdzenia jej nieważności, co wyjaśniono powyżej.
Organ nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W konsekwencji mimo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, z racji przytoczonej argumentacji, skargę kasacyjną należało oddalić o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła także żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., rozważanych przez Sąd z urzędu.