III OSK 7038/21

III OSK 7038/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1812/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1992 nr 5 poz 19
art. 21 ust. 6 pkt 4
Obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1812/20 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 lipca 2020 r. nr BP-DZ.410.38.2020/2 w przedmiocie odmowy przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 20 maja 2020 r. nr OG-DZ.410.74.2020/9; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz P.P. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1812/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. (dalej: "skarżący"), na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 3 lipca 2020 r., nr BP-DZ.410.38.2020/2 w przedmiocie odmowy przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z 10 czerwca 2019 r., nr 47 powołał skarżącego do zawodowej służby wojskowej.
Dowódca [...] rozkazem personalnym z 8 listopada 2019 r., nr 52, wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe: ratownik-kierowca [...]
31 stycznia 2020 r. skarżący złożył wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby w miejscowości M.. Wraz z wnioskiem złożył oświadczenie, w którym wskazał, że będąc strażakiem w Państwowej Straży Pożarnej nie skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. 12 lutego 2020 r. skarżący poinformował, że wystąpił do Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ww. fakt. Zobowiązał się niezwłocznie dostarczyć dokument do Oddziału Agencji Mienia Wojskowego w [...]
Wobec braku ww. dokumentu, 29 kwietnia 2019 r. wystąpiono do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżący skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.). Tego samego dnia organ skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Dowódca [...] rozkazem personalnym z 25 lutego 2020 r., nr 14/P wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej Nr [...].
W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że Komendant Miejski Straży Pożarnej w [...] decyzją z 21 października 2016 r., nr MT.2240.4.2016 przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu.
W piśmie skierowanym do skarżącego 8 kwietnia 2020 r. poinformowano go o zakończeniu postępowania wyjaśniającego.
Skarżący 28 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby w miejscowości [...] oraz pismo, w którym wniósł o jego przydział pomimo skorzystania uprzednio z pomocy finansowej w Państwowej Straży Pożarnej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Dyrektor OR AMW") decyzją z 20 maja 2020 r., nr OG-DZ.410.74.2020/9, orzekł o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego.
Organ wskazał, że zarówno ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, jak i ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w podobny sposób traktuje uzyskanie pomocy finansowej, wypłatę ekwiwalentu i odprawę mieszkaniową, mianowicie jako świadczenie jednorazowe będące realizacją prawa do zakwaterowania. Również inne ustawy o służbach mundurowych powyższą kwestię regulują w sposób analogiczny do rozwiązań wskazanych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Przywołując przepisy regulujące zasady zakwaterowania żołnierzy zawodowych Dyrektor OR AMW stwierdził, że skarżący - obecnie żołnierz w służbie kontraktowej - skorzystał z prawa do zakwaterowania i już zrealizował swoje uprawnienia w tym zakresie, ponieważ jako strażak Państwowej Straży Pożarnej, na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w [...] z 21 października 2016 r., nr MT.2240.4.2016, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym nie ma on podstaw do ponownego żądania pomocy ze środków publicznych zarówno w formie finansowej, jak i rzeczowej (przydział kwatery).
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora OR AMW.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z 3 lipca 2020 r., nr BP-DZ.410.38.2020/2, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR AMW.
Dokonując wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm., dalej: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP") Prezes AMW podał, że przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Jak podał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie, przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej skarżący był funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu. Według Prezesa AMW, prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa i ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że skoro skarżący będąc funkcjonariuszem Straży Pożarnej otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu domu, to wykładnia systemowa i celowościowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonana przez organy obu instancji była uprawniona.
Konkludując Sąd Wojewódzki wskazał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych pozostaje w związku z aktualnie pełnioną służbą. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, dla osób pełniących służbę w formacjach mundurowych, jest świadczona przez Państwo zasadniczo w dwóch formach: wsparcia przy uzyskaniu własnego lokalu albo pomocy przy korzystaniu z lokalu cudzego (zapewnienie lokalu z zasobów służb bądź dopłata to kosztów najmu). Istnieje więc alternatywa i skorzystanie z jednej formy pomocy przez np. nabycie własnego lokalu zamyka możliwości uzyskania innej (z pewnymi wyjątkami wymienionymi w ustawie). Ponieważ dane reguły są analogiczne w różnych służbach mundurowych zmiana rodzaju formacji nie może mieć wpływu na możliwość skorzystania z alternatywnych form pomocy, przewidzianej dla wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych.
Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 4 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 Ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez ich błędną wykładnię skutkujące uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że:
- skoro skarżący, będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Pożarnej, otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu domu, to organ uprawniony był do dokonania wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, w kierunku wykluczającym możliwość przyznania skarżącemu w nowej służbie (tj. jako żołnierzowi) zakwaterowania, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był uznać, opisaną powyżej wykładnię za niedopuszczalną, z uwagi na fakt, iż wyniki takiej wykładni stanowią, w istocie rzeczy, wykładnię contra legem, prowadzącą do stworzenia dodatkowej - nie wynikającej z ustawy - przesłanki negatywnej, wyłączającej ustawowe prawo skarżącego, jako żołnierza, do zakwaterowania,
- uzyskanie pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby jest świadczeniem jednorazowym, niezależnie od podstaw jej udzielenia (tj. "bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po jej udzieleniu") z uwagi na fakt, że pomoc ta finansowana jest ze środków Skarbu Państwa, podczas gdy analiza przedmiotowych przepisów ustawy nie wskazuje, iżby takie ograniczenia z tychże przepisów wynikały,
- zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie z prawa do zakwaterowania osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne, podczas gdy analiza przedmiotowych przepisów ustawy nie wskazuje, iżby taki wniosek można było z tych przepisów wyprowadzić,
- przedmiotowe przepisy ustanawiają trzy formy realizacji ustawowego prawa żołnierza do zakwaterowania jako alternatywę rozłączną, co powoduje, iż skorzystanie przez żołnierza z jednej z tych trzech form pomocy w zakwaterowaniu zamyka mu możliwość uzyskania innej, zaś zdaniem Sądu pierwszej instancji podobieństwo analogicznych reguł zawartych w aktach prawnych regulujących prawo do zakwaterowania w innych służbach mundurowych (niż Siły Zbrojne) powoduje, że zmiana formacji nie może mieć wpływu na możliwość skorzystania przez daną osobę z alternatywnych form pomocy przewidzianych dla wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był przyjąć, że przepisy regulujące prawo do zakwaterowania obowiązujące w aktach normatywnych różnych służb mundurowych, w szczególności w ustawie, zawierają samodzielne podstawy prawne realizowania tego prawa w każdej ze służb, co oznacza, że przedmiotowe przepisy - nie zawierające w swojej treści żadnych odesłań do przepisów zawartych w aktach prawnych regulujących analogiczne kwestie w pozostałych służbach mundurowych - nie mogą być interpretowane łącznie z analogicznymi przepisami dotyczącymi pozostałych służb mundurowych oraz, że na podstawie takiej nieprawidłowej łącznej interpretacji nie jest dopuszczalne tworzenie wspólnych, pozaustawowych, przesłanek wyłączających uzyskanie pomocy skarżącego na podstawie ustawy;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że organ postąpił prawidłowo stwierdzając, że skarżącemu - jako żołnierzowi, który wcześniej skorzystał z pomocy finansowej otrzymanej od innej służby mundurowej (tu: Straży Pożarnej) - nie przysługuje prawo do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, bowiem prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko jeden raz, podczas gdy Sąd pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, powinien był przyjąć, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zawierają takiego ograniczenia i tym samym powinien był uznać, że organ - stosując nieistniejącą w przepisach ww. ustawy przesłankę negatywna przyznania prawa do zakwaterowania - naruszył zasadę praworządności (w sposób nieuzasadniony przekraczając swoje kompetencje, pozwalające organom administracji publicznej działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa), zaś niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji opisanych powyżej naruszeń przepisów postępowania przez organ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi skarżącego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 3 lipca 2020 r., Nr BP-DZ.410.38.2020/2 i uchylenie utrzymanej nią w mocy Decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z 20 maja 2020 r., nr OG-DZ.410.74.2020/9 oraz zobowiązanie organu ponownie rozpoznającego sprawę do wydania decyzji w określonym terminie, wskazując mu rozstrzygnięcie sprawy, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W razie wydania orzeczenia reformatoryjnego kasator wnioskował o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, za obie instancje. W skardze kasacyjnej zawarty również został wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy uznał skargę w całości oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego (ust. 2).
Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (ust. 4). Art. 21 ust. 6 ww. ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).
Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi służby kontraktowej, który będąc strażakiem w Państwowej Straży Pożarnej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu – przysługuje prawo do prawo do przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny stanowił już przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach Sąd w tym składzie w pełni podziela.
Interpretację przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy zatem uznać za nieprawidłową.
Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie.
Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W ocenie organu stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.
Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, /w:/ red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.
W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z pomocy mieszkaniowej w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów.
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.
W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który pełniąc służbę w innej formacji mundurowej, uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 4 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 Ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny.
Za uzasadniony należało również uznać zarzut sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, ale również zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg działania w ramach podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz wyroki NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyroki NSA z: 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12, 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15, 27 czerwca 2017 r., II OSK 1200/17, 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17). Z art. 7 Konstytucji RP pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej.
Stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 k.p.a. in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji naruszyły art. 6 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Interpretując powyższy przepis ograniczyły się jedynie do wykładni celowościowej, której rezultat jest sprzeczny zarówno z wykładnią literalną, jak i systemową i w rezultacie pozbawiły skarżącego prawa do kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Wymaga również wyjaśnienia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z 20 maja 2020 r.
O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.