III OSK 6997/21

III OSK 6997/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 680/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-01
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189f § 1 - § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 680/21 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Głównego Inspektora ochrony Środowiska z dnia 19 lutego 2021 r., nr DI-420/27/2020/ea w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 680/21, którym oddalono skargę w/w na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 lutego 2021 r., nr DI-420/27/2020/ea w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej
Powyższy wyrok został wydany w oparciu następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Starosta K. decyzją z 30 sierpnia 2011 r., nr OŚ.6341.83.2011 udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. W pkt 1.1. decyzji określił warunki korzystania z zasobów wodnych poprzez ustalenie dopuszczalnych ilości pobieranej wody, zaś w pkt IV. 1. zobowiązał stronę do prowadzenia rejestru poboru wody odczytując raz na miesiąc o jednakowej porze stan wodomierza.
W dniach od 28 czerwca 2019 r. do 20 listopada 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę zakładu skarżącego, której ustalenia udokumentowano Adnotacją z kontroli dokumentacyjnej NR KAL D175/2019. Z protokołu wynika, że skarżący nie przedłożył WIOŚ prezentacji wyników pomiarów zawierających dane o ilości wody pobranej w latach 2011- 2018, a zatem nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z ww. art. 149 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). Na wezwanie organu do przekazania zaległych pomiarów, kontrolowany przedstawił sprawozdania dotyczące poboru wód podziemnych w tym okresie. Ze sprawozdań wynika, że w roku 2014 skarżący dokonywał pomiarów ilości pobieranej wody z częstotliwością raz na rok, zaś do pomiarów używał urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej.
Działając na podstawie art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn.zm.), art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 307 ust. 1, 2 i 4, art. 309 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217, ze zm.), tabela F załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. poz. 729), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 171 860 zł za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Kaliskiego z 30 sierpnia 2011 r. nr OŚ.6341.83.2011
GIOŚ decyzją z 19 lutego 2021 r., nr DI-420/27/2020/ea uchylił decyzję organu I instancji i wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 98 316,00 zł za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym powołaną decyzją Starosty Kaliskiego.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. za przekroczenie określonej w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i pozwoleniach na pobór wód, ilości pobieranej wody, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 307 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., karę za przekroczenie ilości pobranej wody wymierza się na podstawie prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska pomiarów ilości pobranej wody, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologiczne w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach, zaś przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy. Jeżeli jednak podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1, to zgodnie z art. 307 ust. 4 p.o.ś. do ustalenia przekroczenia przyjmuje się maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Zdaniem organu odwoławczego zostały spełnione w niniejszej sprawie przesłanki do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej i w tym zakresie organ ten podzielił stanowisko organu I instancji. Jednakże w ocenie GIOŚ obliczając wysokość kary za rok 2014 organ I instancji nie uwzględnił układu hydroforowego, który funkcjonuje w zakładzie skarżącego. W związku z tym, że funkcjonowanie tego układu ma wpływ na maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji, podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący nieuwzględnienia ciśnienia wody, które występuje na króćcu tłocznym pompy GIOŚ uznał za zasadny. Uwzględniając ten czynnik organ II Instancji przyjął, że wydajność zainstalowanej pompy wynosi 8,70 m3/h. Szacunkowy czas wykorzystywania urządzeń do poboru wody wynosił 16 godzin na dobę, przy czym były one używane w czasie chowu drobiu, który trwa 48 tygodni (336 dni) w ciągu roku, co oznacza, że łączny szacunkowy czas pracy tych urządzeń w ciągu roku wyniósł 5376 h. Zestawiając dane o ilości wody pobranej ogółem w ciągu roku, a ilości dopuszczalnej GIOŚ przyjął, że w 2014 r. pobrano z przekroczeniem 43 121,2 m3 wody. Z uwzględnieniem współczynników różnicujących określonych w § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska i obowiązujących stawek, skarżącemu wymierzono administracyjną karę pieniężną w kwocie 98 316 zł. Nadto organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na żądanie wnioskodawcy, który jest zobowiązany przedłożyć operat wodnoprawny, a zatem organ I instancji słusznie oparł szacowanie czasu pracy urządzeń do poboru wody właśnie o dane określone w operacie wodnoprawnym. Ponadto, GIOŚ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z 19 lutego 2021 r., nr DI-420/27/2020/ea wywiódł P.W. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 147 ust. 1, oraz art. 149 ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że skarżący dokonywał pomiarów wód podziemnych z częstotliwością raz na rok - pomimo, że skarżący przedstawił rejestr poboru wody w układzie miesięcznym;
II. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U nr 215 poz. 1366) - załącznika nr 3 do tegoż rozporządzenia - poprzez oczekiwanie na dane określone w załączniku - pomimo, że niniejsze rozporządzenie uchyliło treść załącznika nr 3;
III. naruszenie prawa materialnego, w tym art. 307 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że skarżący korzystał z urządzeń do poboru wody przez okres 336 dni w roku kalendarzowym, przez 16 godzin na dobę pomimo, że skarżący wykazał, że z pełnej wydajności urządzeń korzystał przez okres 225 dni w roku 2014, a czas wykorzystywania urządzeń na dobę wynosił 14 godzinna dobę;
IV. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 189f § 1 poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma albowiem skarżący przekraczając ilość pobieranej wody podziemnej naruszył środowisko naturalne "jako dobra wspólnego" - pomimo, że organ I i II instancji nie wykazał faktu naruszenia środowiska naturalnego - "dobra wspólnego", a ustalona przez organy ilość wody pobranej przez skarżącego wynika tylko z metodologii naliczania administracyjnej kary pieniężnej.
Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. Stosownie do ówczesnego brzmienia treści art. 298 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonej w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane) i pozwoleniach na pobór wód, ilości pobranej wody. Zgodnie z art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 poz. 624), w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie powoływanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.
Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty K. z 30 sierpnia 2011 r., nr OŚ.6341.83.2011, zobowiązywało skarżącego do prowadzenia rejestru pobieranej wody, odczytywania raz na miesiąc o jednakowej porze stanu wodomierza. Podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący wykorzystywał do pomiaru ilości pobranej wody urządzeń nie posiadających dowodów wymaganej prawnej kontroli metrologicznej. W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę zasługuje stanowisko GIOŚ, że wystarczającą podstawą naruszenia warunków korzystania ze środowiska było prowadzenie pomiarów ilości pobranej wody za pomocą urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 77, poz. 730), a także zastępującym je rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29, ze zm.) okres ważności cechy legalizacji wynosi 5 lat, które liczy się od pierwszego stycznia następnego roku po wykonanej legalizacji. Wodomierz, którym skarżący prowadził pomiary w 2014 r. został zakupiony i zamontowany 3 września 2005 r. W tym stanie rzeczy organy zasadnie przyjęły, że ważność legalizacji urządzenia pomiarowego wygasła 1 stycznia 2011 r. Skarżący nie kwestionuje zresztą okoliczności, że brak legalizacji wodomierza jest naruszeniem prawa. Skarżący nie uzyskiwał wskazań, których zagwarantowana prawnie dokładność stanowiłaby miarodajną i rzetelną informację o faktycznym poborze wody. W ocenie Sądu I instancji, z zestawienia treści art. 307 ust.1 i art. 307 ust. 4 p.o.ś. jednoznacznie wynika, że ustawodawca zrównał sytuację, w której podmiot korzystający ze środowiska zupełnie nie prowadzi pomiarów z wypadkiem, w którym prowadzi je za pomocą przyrządów niespełniających wymagań prawnej kontroli metrologicznej. W tym stanie rzeczy, GIOŚ prawidłowo zastosował art. 307 ust. 4. p.o.ś., zgodnie z którym do ustalenia przekroczenia przyjąć należy maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Zdaniem Sądu I instancji, GIOŚ prawidłowo określił przy tym czas wykorzystywania urządzeń do poboru wody na podstawie operatu wodnoprawnego, stanowiącego obiektywną informację dotyczącą czasu wykorzystywania instalacji w ujęciu dobowym, jak i w rocznym. Jak słusznie dostrzegł organ, pozwolenie nie reguluje warunków wydajności instalacji w podziale na czas trwania hodowli i na czas trwania przerw hodowlanych. Jak sam skarżący wskazuje, nie ma żadnego dowodu świadczącego o tym, że skarżący skorzystał z nadmiernej ilości poboru wody. Sąd I instancji zauważył, że w związku z korzystaniem przez skarżącego z wodomierza bez legalizacji, nie ma również środków, które mogłyby wykazać, że nie wykorzystywał wody niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym. Mając na względzie wskazane okoliczności, właściwym było uwzględnienie obiektywnych danych zawartych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy uwzględnił również pominięty przez organ l instancji układ hydroforowy, mający wpływ na maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji organ przyjął prawidłowe wartości, obliczając wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
Co dotyczy zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1. k.p.a. Sąd I instancji uznał, że choć skarżący zaprzestał naruszania prawa i wymienił wodomierz, to nie było możliwe określenie wagi naruszenia prawa. Wykonywanie pomiarów niezalegalizowanym urządzeniem nie jest bowiem rzetelnym źródłem informacji o ilości pobranej przez skarżącego wody. Niewątpliwą wskazówkę, co do okoliczności wagi naruszenia warunków korzystania ze środowiska, stanowi jednak okoliczność analogicznego naruszania przez skarżącego prawa w latach 2015 - 2018. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdzie również zastosowania przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2. k.p.a. Odnośnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3, na względzie mieć należy, że zastosowanie powołanego przepisu przez organ ma charakter fakultatywny. GIOŚ wyczerpująco rozważył okoliczności niniejszej sprawy w kontekście celów ustanowienia regulacji prawnej w zakresie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie poboru wody, uwzględniając jej ukierunkowanie na ochronę zasobów wodnych, prewencję generalną i indywidualną.
Wobec tych ustaleń, Sąd I Instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 98 316 zł. za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody w pozwoleniu wodnoprawnym. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że choć skarżący zaprzestał naruszania prawa i wymienił wodomierz to nie było możliwe określenie wagi naruszenia prawa a niewątpliwą wskazówką co do okoliczności wagi naruszenia warunków korzystania ze środowiska stanowi okoliczność, analogicznego naruszania prawa przez skarżącego w latach 2015-2018.
- art. 189f § 2 i 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 2i 3 k.p.a. a co za tym idzie uznanie, że GIOŚ wyczerpująco rozważył okoliczności faktyczne w tym kontekście i nie znalazł przesłanek do zastosowania regulacji z cyt. wyżej przepisu.
W ocenie skarżącego Sąd Administracyjny w Warszawie nie podjął nawet próby rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie na wstępie usprawiedliwiając swoje postępowanie tym, że sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Bezspornym jest, że skarżący korzystał z wodomierza nie posiadającego wymaganej legalizacji. I z tym faktem tj. braku legalizacji skarżący nie zamierza polemizować. Skarżący jednak nie może się pogodzić się z tak rutynowym podejściem zarówno organu pierwszej instancji jak i Sądu Administracyjnego Warszawie w niniejszej sprawie w ścisłym tego słowa znaczeniu. W ocenie skarżącego istnieją podstawy do przyjęcia, że Sąd Administracyjny w Warszawie nie zapoznał się z całym materiałem w sprawie pod kątem możliwości zastosowania przepisów art. 189f § 1 pkt. 1 i art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, po pierwsze w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Administracyjnego w Warszawie, w kwestii braku możliwości skorzystania z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - bowiem nie było możliwe określenie wagi naruszenia prawa tj. dokonanie oceny czy ewentualne naruszenie prawa przez Skarżącego było znikome. Po drugie nie jest żadną wskazówką czy uzasadnieniem braku możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ustalenie, że skarżący w latach 2015-2018r. korzystał z urządzenia - wodomierza - nie posiadającego legalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten został prawidłowo określony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ dotyczy przede wszystkim dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na materialnoprawnej podstawie z art. 298 ust. 1 pkt 3 oraz art. 307 ust. 4 p.o.ś.
Na wstępie wskazać należy, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kary pieniężne mają chronić określone dobra i zapobiec naruszającym te dobra działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kar za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. Zgodnie jednak z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f).
Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być jednak rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast rolą Sądu jest dokonanie oceny czy organ w sposób należyty ustalił wszystkie istotne fakty niezbędne do przyjęcia, iż stwierdzone uchybienie nosi cechy "znikomości" w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W rozstrzyganej sprawie niewątpliwie druga ze wskazanych przesłanek została spełniona. W odniesieniu zaś do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21 LEX nr 3347424). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu – GDOŚ, zgodnie z którym niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawą naruszenia warunków korzystania ze środowiska było prowadzenie przez skarżącego pomiarów ilości pobranej wody za pomocą urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej co stanowiło przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy taki stan istniał nie tylko w 2014 r., ale nieprzerwanie do 2018 r. Dokonywanie pomiarów ilości pobranej wody w oparciu o wskazania wymaganych urządzeń pozwala ustalić czy doszło do przekroczenia w tym zakresie warunków określonych w pozwoleniu, a jeżeli wystąpiło to określić wielkości tego przekroczenia. Przekroczenie dopuszczalności ilości pobranej wody ma bezpośredni negatywny wpływ na środowisko w postaci nadmiernego zmniejszenia zasobów wody. Skuteczna kontrola zasobów wód dokonywana między innymi poprzez kontrolę stopnia ilości pobranej wody przez podmioty legitymujące się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym umożliwia gospodarowanie zasobami wód i ich ochronę, a tym samym i ochronę środowiska jako dobra wspólnego. Naruszanie przez podmioty obowiązku związanego z koniecznością dokonywania pomiarów ilości pobranej wody uniemożliwia skuteczne realizację zadań związanych z gospodarowaniem i ochroną wód co jest szczególne istotne w obecnej dobie w związku z realną możliwością pojawienia się jej braków i to co najmniej od kilkunastu lat. Należy nadto stwierdzić, że skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą i w związku z tą działalnością nastąpiło naruszenie warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Już z tego tytułu był zobowiązany do zachowania szczególnej staranności w wywiązywaniu z nałożonych obowiązków. Nie może usprawiedliwiać w takiej sytuacji korzystania do pomiaru ilości pobranej wody z urządzenia nie posiadającego stosownego certyfikatu i to przez okres prawie 5 lat. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie prawa było znikome przy uwzględnieniu faktu, że skarżący prowadził wymagany pomiar ilości pobranej wody używając urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej i to w ramach prowadzonej działalności gospodarczej charakteryzującej się znacznym jej poborem.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje także zastosowania art. 187f § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby skarżącemu kasacyjnie za to samo zachowanie prawomocną decyzją została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miała być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji co do trafności poglądu organu w części dotyczącej braku podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącego art. 189f § 2 i 3 k.p.a. umożliwiający fakultatywne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Administracyjne kary pieniężne wymierzane w oparciu o regulacje zawarte w p.o.ś. mają realizować prewencję ogólną polegającą na oddziaływaniu na wszystkie podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których brak realizacji może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Natomiast w aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem tych przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie kary jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Mając na uwadze tak określone cele kary oraz okoliczności niniejszej sprawy za uzasadnione należy uznać stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Z uwagi na rodzaj naruszonego warunku określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, jego konsekwencji do ochrony środowiska, w tym prowadzenia racjonalnej gospodarki zasobami wód podziemnych i ich ochrony trudno uznać, że zastosowanie w stosunku do skarżącego środków określonych w powołanym przepisie pozwoliłoby na osiągnięcie celów dla których jest nakładana administracyjna kara pieniężna.
W niniejszej sprawie należy się odnieść także do treści pisma skarżącego kasacyjnie noszącego datę 17 kwietnia 2024 r. (data wpływu do Sądu 22 kwietnia 2024 r.). W piśmie tym skarżący kasacyjnie zdaje się podnosić kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 307 ust. 4 p.o.ś. a dotyczący błędnego określenia ilości pobranych wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ten zarzut nie podlega rozpoznaniu z uwagi na podniesienie go po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozszerzenie skargi kasacyjnej po tym terminie poprzez podniesienie nowych zarzutów nie jest dopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.