III OSK 6988/21

III OSK 6988/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 869/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-08-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 274 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2502
§ 5 ust. 1 pkt 27a, pkt 40
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 869/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 869/21, którym uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej oraz zasądzono od organu na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji w C. zwrot kosztów postępowania sądowego.+
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawnym:
Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ"), decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310, dalej: "ustawa - Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), określił Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji w C. (dalej: "Skarżący", "Przedsiębiorstwo") za okres IV kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 16.244,00 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych: S-1, S-2, S-3, S-4, S-5, S-6 i S-7.
W dniu 16 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. w formie informacji kwartalnej ustalił skarżącemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Wodnej i Kanalizacji w likwidacji w C. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ze studni wierconych za IV kwartał 2020 r. ustalając ją w wysokości 16244 zł. W uzasadnieniu podano, że podstawę prawną obliczenia powyższej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej jako rozporządzenie).
W złożonej z zachowaniem ustawowego terminu reklamacji Przedsiębiorstwo nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ze studni wierconych i podniosło, iż opłata zmienna winna być ustalona w oparciu o wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a nie o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia. Zdaniem Przedsiębiorstwa sporna opłata powinna być naliczona dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną dla spożycia przez ludzi. Woda pobierana przez Przedsiębiorstwo jest sprzedawana bowiem gminom K., D. i C. w celu realizacji przez te gminy zadania własnego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę pitną mieszkańców tych gmin. To uzasadnia zastosowanie stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 powołanego wyżej rozporządzenia.
Organ nie uwzględnił reklamacji i decyzją z dnia [...] marca 2021 r. powołując się na art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne określił opłatę zmienną za pobór wód podziemnych ze studni wierconych za IV kwartał 2002 r. na kwotę 16.244 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zastosowanie art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne, który określa górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w preferencyjnej wysokości, jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo nie posiada aktualnych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie jest zatem przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.). Dokonuje ono hurtowej sprzedaży wód do gmin. Tego typu sprzedaży wody do gminy nie można uznać za mieszczącą się w poborze do celów realizacji zadań własnych gminy. Sposób wykorzystania wody przez jej nabywcę (np. gminę) jest nieistotny z punktu widzenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wody. Powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym z usługi wodnej, a nie z końcowym odbiorcą zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych. Zatem opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (0,5) i ilości pobranych wód podziemnych (282500 m3).
Na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji w C. złożyło skargę, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie;
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- przepisów ustawy - Prawo wodne w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia przez przyjęcie § 8 rozporządzenia jako podstawy ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, podczas gdy cytowany przepis odnosi się do opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych,
- § 5 ust. 1 pkt. 40 rozporządzenia w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne przez jego niezastosowanie i tym samym nie dokonanie obliczenia opłaty na podstawie celu określonego w tym przepisie oraz obliczenie opłaty z pominięciem oświadczenia podmiotu złożonego ze wskazaniem celu pkt 40.
2. przepisów postępowania administracyjnego, tj:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego w zakresie faktycznej działalności Przedsiębiorstwa z uwzględnieniem celów oraz struktury organizacyjnej i zrównywanie skarżącego ze spółkami gminnymi co skutkowało błędną kwalifikacją przy naliczaniu opłaty.
- art. 7a § 1 i art. 81 a § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów, jak i stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego, a to w sytuacji, w której brak było przesłanek opisanych w § 2 ww. przepisów,
- art. 8 § 2 k.p.a., przez zastosowanie odmiennej od stosowanej dotychczas praktyki rozpoznawania podobnych spraw, polegające na zmianie zasad ustalania opłat w przypadku podmiotów wykonujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
- art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez pominięcie stanowiska wyrażonego w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1273/20 i sygn. akt II SA/Rz 1272/20, które zapadły pomiędzy stronami dla opłat zmiennych za okres I i II kwartału 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzje oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że poza sporem pozostaje, że Przedsiębiorstwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez organ decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Jest więc obowiązane ponosić opłaty za usługi wodne. Przedsiębiorstwo w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazało, że w IV kwartale 2020 r. pobrało 282 500 m3 do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40). Organ informacją z dnia [...] lutego 2021 r. ustalił opłatę zmienną w kwocie 16.244 zł. W informacji wskazano, że opłata obliczona została zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, przy zastosowaniu wysokości jednostkowej stawki opłaty zmiennej określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia oraz współczynnika różnicującego (§ 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia). W reklamacji Przedsiębiorstwo podniosło, że opłata winna być naliczona zgodnie z celem podanym w oświadczeniu, tj. w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Wskazało też, że stanowisko takie zajął WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1272/20. Reklamacja nie została uwzględniona i organ, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ustalił opłatę zmienną za IV kwartał 2020 r. w kwocie 16.244 zł. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/20, WSA w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w R. (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej za okres II kwartału 2019 r. - uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzją. Również wyrokiem z tej samej daty, sygn. akt II SA/Rz 1273/20, uchylił decyzje tych organów w przedmiocie ustalenia Przedsiębiorstwu opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej za okres I kwartału 2019 r. Wyroki te są prawomocne. Następnie Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyr. (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt OSK 2714/18, z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1935/18).
Mając powyższe na uwadze oraz treść prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1272/20 oraz II SA/Rz 1273/20 Sąd I instancji stwierdził, że przesądzone zostały i ponownie nie mogą być badane następujące kwestie:
- po pierwsze, strona skarżąca nie ma statusu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedsiębiorstwo dysponuje jednak odpowiednim pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych "dla potrzeb wodociągu gminnego" (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] lutego 2019 r.);
- po drugie, z faktu braku zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków organ wysunął nieuprawniony wniosek, że skoro gminom (C., K., D.) woda nie jest dostarczana przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, to tym samym zakupiona przez ww. gminy, na podstawie umów sprzedaży hurtowej woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, nie jest dostarczana ostatecznie przez gminy w ramach zadania publicznego zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
- po trzecie, przesądzone zostało, że wody pobierane i sprzedawane jednostkom organizacyjnym (spółkom) gmin C., D. i K. do celów realizacji zadań własnych tych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w pełni odpowiadają definicji z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne i w związku z tym w tym zakresie zastosowanie ma jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
Przesądzenie tych kluczowych zagadnień oznacza w ocenie Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało jedynie zakres ilościowy wód pobieranych przez stronę skarżącą na cele realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w okresie IV kwartału 2020 r.
Końcowo Sąd I instancji wskazując na treść art. 552 i art. 552a ustawy - Prawo wodne stwierdził, że organy orzekające w sprawie mają obowiązek ustalenia ilości w m3 pobranych wód podziemnych z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca pobiera wody podziemne do różnych celów lub potrzeb, organy te muszą ustalić jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Oczywiste jest bowiem, że korzystna (obniżona) stawka jednostkowej opłaty może mieć zastosowanie tylko do ilości wód podziemnych pobranych i przekazanych gminom na powyższe cele. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między stroną skarżącą a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin C., K. i D.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając go w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 272 ust.1 ustawy - Prawo wodne oraz przepisów § 5 ust. 1 pkt 27a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez błędne przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. ustalając decyzją opłatę zmienną dla zakładu winien zastosować § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia, podczas gdy zakład nie posiada statusu pozwalającego zaliczyć go do podmiotów realizujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczą do spożycia przez ludzi,
-b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że zakład pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy zbywa hurtowe ilości wody podmiotom gminnym, które to dopiero zaopatrują w nią ludność (w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne),
-c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 552 ust. 2a ustawy - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. ustalając decyzją opłatę zmienną dla zakładu winien był zastosować ww. przepis jak to wskazał WSA, podczas gdy zakład nie posiada różnych celów i potrzeb, sprzedaje bowiem wodę hurtowo podmiotom gminnym, które to dopiero dystrybuują ją do konkretnej kategorii odbiorców;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. wobec wadliwego przyjęcia, że WSA w Rzeszowie naruszyłby ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej podejmując się analizy przedmiotowej sprawy pod kątem ustalenia statusu przedsiębiorstwa, faktu braku zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez zakład i wreszcie zakwalifikowania poboru zakładu jako spełniającego definicję z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne i wobec tego zastosowaniu stawki opłaty zmiennej z § 5 ust. 1 pkt 40.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Przed dokonaniem oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać na wstępie należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (Dz. U. z 2020 r. poz. 624 z późn. zm., zwanej dalej ustawa Prawo wodne). Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyr. z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Należy również mieć na uwadze charakter opłat za usługi wodne, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 389/18, wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 364/18, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Nie bez przyczyny zatem w art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazano, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom.
Mając powyższe zasady na uwadze dokonując wykładni przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a w szczególności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 27 a rozporządzenia przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak posiadania przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji w C. statusu pozwalającego go zaliczyć do podmiotów realizujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, nie może co do zasady przemawiać za odmową zastosowania jednostkowej stawki opłaty zmiennej wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 40 wyżej powołanego rozporządzenia, tj. stawki określonej za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych lub pozwoleń zintegrowanych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zarówno z treści art. 272 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 274 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, jak i przepisów wydanego w oparciu o delegację ustawowa zawartą w art. 277 tejże ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie opłat jednostkowych za usługi wodne, a w szczególności § 5 pkt 27 oraz § 5 pkt 40 i 41 nie wynika, że zastosowanie wskazanych w nim stawek jest uzależnione w jakikolwiek sposób od posiadania przez przedsiębiorstwo zobowiązane do uiszczenia opłaty zmiennej statusu przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne ustala wysokość należnej opłaty zmiennej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2). Metoda ustalenia opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z ww. rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Przepisy te różnicują wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej jedynie od celów na jaki wody podziemne lub powierzchniowe są pobierane. Tym samym okoliczność, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji w C. nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, albo gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Definicja legalnego zbiorowego zapatrzenia w wodę znajduje się w art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji w C. nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Przedsiębiorstwo to dysponuje jednak odpowiednim pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych "dla potrzeb wodociągu gminnego", co wynika z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że woda pobierana przez to przedsiębiorstwo jest sprzedawana w formie hurtowej trzem gminom, w celu realizacji przez te gminy zadania własnego polegającego na zbiorowym zapatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. Brak zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie uzasadnia jeszcze stanowiska organu, że przedsiębiorstwo to jako podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, co najmniej co do części pobranych wód, nie jest uprawnione do skorzystania ze sposobu obliczenia tej opłaty na podstawie art. 272 ust. 2 ustawy - Prawo wodne przy uwzględnieniu stawki jednostkowej przewidzianej w § 5 pkt 40 ww. rozporządzenia, czyli przewidzianej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, która to stawka jest niższa od stawki jaką zastosował organ w oparciu o § 5 pkt 27 lit. a rozporządzenia w związku z przyjęciem obliczenia opłaty zmiennej w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi natomiast, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, którą jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm., dalej jako u.g.k.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, i może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepis art. 3 ust. 1 u.g.k. stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustaw w nim wymienionych, stwierdzając jednocześnie w ust. 2 jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Takie powierzenie przez gminę realizacji określonego fragmentu zadania własnego w zakresie szeroko rozumianego zaopatrzenia jej mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia nie ma znaczenia dla ostatecznej kwalifikacji rzeczywistego celu poboru wód podziemnych. Powierzenie wykonania takiego zadania innemu podmiotowi nie zmienia faktu, że woda podziemna jest pobierana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zapatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Z akt sprawy wynika, że woda podziemna pobierana przez przedsiębiorstwo komunalnie i sprzedawana trzem gminom w celu realizacji przez te gminy zadania własnego polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu mieszkańców gmin w wodę pitną (zdatna do picia). Zakupiona hurtowo woda spełnia przy tym definicję "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi" zawartej w art. 16 pkt 70 lit. a ustawy - Prawo wodne, tj. woda w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczona do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach.
Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.ps.a. w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że zakład pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy zbywa hurtowe ilości wody gminom, które to dopiero zaopatrują w nią ludność. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie może budzić wątpliwości, że pojęcie zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest pojęciem szerszym od pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jest tylko szczególnym przypadkiem zbiorowego zaopatrzenia w wodę (zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę podlegają także np. zakłady przemysłowe, zakłady usługowe lub instytucje publiczne). Pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest pojęciem szerszym od pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ta ostania usługa jest niewątpliwie jedną z form realizacji zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Najistotniejsze jest jednak to, że zgodnie z art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, a zatem działalność ta nie musi obejmować samego poboru wody przeznaczonej do spożycia, natomiast powinna obejmować jej "ujęcie" w określony system wodociągowy, uzdatnienie (jeżeli wcześniej woda nie została wystarczająco uzdatniona) oraz dostarczenie finalnym odbiorcom. Nie jest zatem wykluczone, że sam pobór lub także uzdatnienie (przynajmniej częściowe) wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi będą miały miejsce poza samym przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, które następnie dostarcza taka wodę odbiorcy.
W związku tym należy przyjąć, że argumentem rozstrzygającym o celu, w jakim w niniejszej sprawie przedsiębiorstwo pobierało wodę, decyduje jej ostateczny cel w jakim woda to jest dostarczana ostatecznemu odbiorcy, nawet jeśli usługa ta polegająca na poborze, uzdatnieniu i dostarczeniu wód podziemnych do odpowiednich jednostek organizacyjnych gmin jest jedynie koniecznym ogniwem złożonego procesu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie jest kwestionowane, że będące stroną w niniejszej sprawie przedsiębiorstwo komunalne przekazuje pobraną i uzdatnioną wodę podziemną właściwym przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym w trzech gminach, w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi -mieszkańców gmin. Okoliczność ta przesądza ostatecznie, że przedsiębiorstwo to pobiera wodę podziemną do celów realizacji zadań własnych tych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o którym mowa w art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy - Prawo wodne, co w konsekwencji powoduje, że zastosowanie ma jednostkowa stawka opłaty zmiennej przewidziana w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
Powyższe rozważania prowadzą również do stwierdzenia, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 552 ust. 2a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 552 ust. 2 ustawy - Prawo wodne ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
Natomiast w myśl z art. 552 ust. 2a ustawy - Prawo wodne, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W przypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 1 i 2 tej ustawy, organy orzekające w sprawie mają obowiązek ustalenia ilości w m3 pobranych wód podziemnych z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca pobiera wody podziemne do różnych celów lub potrzeb, organy te muszą ustalić, jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Oczywiste jest bowiem, że korzystna (obniżona) stawka jednostkowej opłaty może mieć zastosowanie tylko do ilości wód podziemnych pobranych i przekazanych gminom na powyższy cel. Z akt sprawy nie wynika, aby dostarczana przez stronę woda została wyłącznie przeznaczona na realizację ww. celu. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między stroną skarżącą a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin oraz inne dowody przedłożone czy to przez stronę, czy to przez gminy pozwalające ustalić jaka ilość wody na realizację jakiego celu została spożytkowana.
Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Zakres związania określony w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym wyroku. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1272/20 rozstrzygnięto wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r., a w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1273/20 za okres I kwartału 2019 r. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. Tym samym przedmiot rozpoznania w tych sprawach z uwagi na odmienne stany faktyczne co do okresu są inne. W niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia wysokość opłaty zmiennej za okresy objęte wyrokami wydanymi w sprawach II SA/Rz 1272/20 i II SA/Rz 1273/20. Zasadność powyższego zarzutu nie wpływa jednak na treść rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w wyroku.