III OSK 6979/21

III OSK 6979/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1167/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 425
art. 2, art. 11, art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 33 ust. 1, art. 25 ust. 1 ust. 3, ust. 6, art. 41, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. ai b, art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1167/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie zbierania i przetwarzania odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1167/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zbierania i przetwarzania odpadów oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z [...] lipca 2020 r. znak [...] zarządził wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]:
1. Prowadzenie na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;
2. W przypadku prowadzenia transgranicznego przemieszczania odpadów postępowanie zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów;
3. Przedłożenie do właściwego organu dokumentów i materiałów niezbędnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych;
4. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów przyjętych do przetwarzania.
Dla punktów 1, 2 i 4 termin realizacji wyznaczono: z chwilą otrzymania zarządzeń pokontrolnych i dalej na bieżąco.
Dla punktu 3 termin realizacji wyznaczono na 15 października 2020 roku.
Organ wyznaczył także termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 października 2020 r.
Jako podstawę prawną zarządzenia organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995), dalej "u.i.o.ś." oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 9 października 2019 r. do 28 maja 2020 r. w [...] sp. z o.o. w [...] udokumentowanej protokołem kontroli nr [...].
W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w [...] sp. z o.o. w [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym organ zarządził w punkach 1 - 4 ich usunięcie.
Uzasadniając pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż Spółka na terenie hali znajdującej się w [...] przy ul. [...] gospodaruje odpadami nie prowadząc ewidencji odpadów zarówno kart przekazania odpadów jak i kart ewidencji odpadów. Przeprowadzone 9 października 2019 r. oględziny wykazały, że Spółka w wynajmowanej hali posiada zainstalowaną, kompletną instalację do przetwarzania tworzyw sztucznych, w tym odpadów - składającą się z urządzania do rozdrabniania tworzyw sztucznych oraz linii do wytwarzania regranulatu. W dniu oględzin w hali znajdowały się odpady tworzyw sztucznych (plastikowe elementy pralek - głównie drzwiczki), które poddane zostały rozdrobnieniu na młynku do mielenia. Ponadto stwierdzona znaczną ilość rozdrobnionych tworzyw sztucznych oraz regranulatu.
W trakcie kontroli kontrolowany podmiot podał, że uważa, iż nie gospodaruje odpadami nabywane tworzywa sztuczne traktował jako produkt, a nie odpad.
Zdałem organu powyższe ustalenia wskazują bezsprzecznie, że podmiot przyjmował odpady tworzyw sztucznych, które w części poddawał przetworzeniu, a w części zbierał. Podmiot był obowiązany do prowadzenia pełnej ewidencji odpadów - za pomocą kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2020 r., poz. 797 ze zm ), posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1, w przypadku posiadaczy odpadów, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem m.in. następujących dokumentów: karty przekazań a odpadów, karty ewidencji odpadów.
Uzasadniając pkt 2 zarządzenia organ stwierdził, że w trakcie przeprowadzonych działań uzyskano faktury, zgodnie z którymi Spółka zakupiła tworzywa sztuczne stanowiące odpady w ilości w ilości 48,827 Mg od podmiotu [...] a.s. - odpady te zgodnie z fakturami zostały przemieszczone z Czech do Polski.
W trakcie kontroli podmiot przedłożył poprawione faktury wskazując zapis, iż sprowadzone tworzywa sztuczne stanowią odpad został omyłkowo umieszczony na fakturach.
Sprowadzenie z Czech do Polski odpadów tworzyw sztucznych oznaczonych jako B3010 (stałe odpady tworzyw sztucznych) podlega pod procedurę informowania (załącznik VII). Podmiot nie przedłożył żadnych załączników nr VII ani też umowy zawartej z podmiotem ze strony Czeskiej. Przy czym odpady z zza granicy nie mogły trafić do kontrolowanego podmiotu, ponieważ nie stanowi on instalacji odzysku – brak uregulowań formalno-prawnych w tym zakresie.
Ponadto Spółka po przyjęciu tworzyw sztucznych w części je przetwarzała celem sprawdzenia, czy można je przetworzyć na użytkowanej instalacji, a następnie wysyłała przyjęte tworzywa sztuczne wraz z częścią, która została przetworzona na użytkowanej instalacji do Chin. Zgodnie z przedłożonymi przez podmiot w trakcie kontroli dokumentami do Chin zostało przekazane 246,515 Mg odpadów (dane za okres od 1 kwietnia do 31 października 2019 r.).
Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1418/2007 dotyczącym wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIA rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów (Dz.U. L 316 z 4.12.2007, s. 6) do przemieszczania odpadów tworzyw sztucznych oznaczonych jako B3010 (w tym do niechlorocoorganicznych polimerów i kopolimerów) stosuje się inne procedury kontrolne, które obowiązują w prawie krajowym (Chińskim). Podmiot nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na legalne prowadzenie transgranicznego przemieszczania odpadów do Chin. .
Uzasadniając pkt 3 zarządzenia organ stwierdził, że kontrola wykazała, iż podmiot prowadzi przetwarzanie odpadów tworzyw sztucznych w instalacji zlokalizowanej w hali pod adresem ul. [...], [...]. Jak ustalono podmiot przyjął 246,515 Mg odpadów tworzyw sztucznych, które w części przetworzył a w części bez ich przetworzenia przekazał do Chin. Powyższe ustalono na podstawie przedłożonych przez podmiot w trakcie kontroli dokumentów, wykonanej analizy oraz oględzin przeprowadzonych w trakcie kontroli. W trakcie oględzin potwierdzono prowadzenie przez podmiot rozdrabniania odpadów tworzyw sztucznych oraz obecność na terenie hali rozdrobnionych tworzyw sztucznych, jak również regranulatu. Zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Uzasadniając pkt 4 zarządzenia organ stwierdził, że w trakcie prowadzonej kontroli ujawniono prowadzenie przez podmiot zbierania i przetwarzania odpadów. Ponieważ podmiot przyjął odpady i w części je zmagazynował przed dalszym przekazaniem, a w części przetworzył, to stał się posiadaczem tych odpadów, o czym świadczą przedstawione przez podmiot w trakcie kontroli dokumenty. Zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów, zgodnie z art. 25 ust.6b-6f, 6h i 6i ustawy o odpadach oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 25 ust. 8a ustawy o odpadach.
Organ końcowo pouczył adresata zarządzenia m.in., że zarządzeniem nie nałożono na kontrolowany podmiot żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub innego przewidzianego prawem. Skierowanie do przedsiębiorcy zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez organ innych działań administracyjno-prawnych. Pouczył też o sankcjach w konsekwencji niewykonania zarządzenia, a także o dopuszczalności, terminie sposobie zaskarżenia zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
[...] sp. z o.o. w [...] wniosła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do WSA w Krakowie zaskarżając je w całości (pkt 1-4).
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1167/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła skarżąca spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, poprzez:
a. błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995) polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przy ocenie legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego wystarczającym czynnikiem jest zbadanie kompatybilności ustaleń w nim zawartych z ustaleniami protokołu kontroli, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanej regulacji ustawowej stanowi, że elementem koniecznym przy badaniu dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego jest fakt oceny wyników kontroli, czy dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia, że określony podmiot narusza prawo, co w niniejszej sprawie jest o tyle wątpliwe, że nawet późniejsze ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] zawarte
w odpowiedzi na skargę potwierdzają, że podniesione zarzuty nie znalazły oparcia w ustaleniach poczynionych podczas kontroli, jak również informacjach pozyskanych przez organ, a stanowiących, że transakcje z kontrahentem Mocodawcy nie dotyczyły odpadów,
b. niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym, w którym istnieją wątpliwości co do prawidłowości ustaleń kontrolnych poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] istniało po stronie organu uprawnienie do wydania zarządzenia pokontrolnego, co jest o tyle trudne do zaakceptowania, iż nawet w toku postępowania przed Sądem organ w złożonym stanowisku do akt potwierdza nietrafność, przedwczesność poczynionych ustaleń, co w połączeniu z pozostałymi rozbieżnościami winno skutkować przyjęciem, że zaskarżony wyrok, a tym samym wydane zarządzenie pokontrolne jest dotknięte wadą w postaci przekroczenia uprawnienia ustawowego do jego wydania wyłącznie w przypadku jednoznacznego stwierdzenia zaistnienia naruszeń obowiązków ustawowych;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez oddalenie przez Sąd administracyjny I instancji wniesionej skargi administracyjnej, a to pomimo że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku ustalenia zawarte w protokole kontroli nie mają jednoznacznego charakteru, są przedwczesne, niepełne, nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, czego dodatkowym potwierdzeniem jest fakt, iż do akt sprawy prowadzonej przed wydaniem wyroku, w odpowiedzi na skargę zostało przedłożone stanowisko organu, który odwołuje się do informacji, jakie wpłynęły do organu po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, z których wynika, że transakcje z kontrahentem Skarżącej kasacyjnie nie miały za przedmiot odpadów, co wpływa wprost na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również uprzednio wydanego zarządzenia pokontrolnego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca spółka wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 18 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1167/20 w całości, a w dalszej kolejności uchylenie zarządzenia pokontrolnego nr [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Natomiast z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a. podtrzymując pozostałe wnioski, skarżąca kasacyjnie zwróciła się o uchylenie zaskarżonego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 18 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1167/20 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd administracyjny I instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Tytułem wstępu wskazać należy, że początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.
Zakres kontroli zarządzenia pokontrolnego nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r., III OSK 1091/21, z 20 września 2022 r., III OSK 1242/21 oraz z 21 stycznia 2025 III OSK 5046/21 ).
Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest niezasadny. Kontrola przeprowadzona u skarżącej wykazała ponad wszelką wątpliwość, ze pomimo braku wymaganego zezwolenia skarżąca prowadziła obrót i przetwarzanie odpadów nie posiadając do tego wymaganego zezwolenia. Brak zezwolenia jest bezsporny a kwalifikacja przetwarzanej substancji jako odpad też nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najmniejszej wątpliwości, zostało to potwierdzone w toku oględzin prowadzonych w ramach kontroli. Organ prawidłowo uznał granulat za produkt, nie odpad, natomiast przemiał czyli mechanicznie rozdrobnione tworzywa sztuczne za odpad. Spółka nie przedstawiła kontrolującym dokumentów wskazujących na ilości przetwarzanych tworzyw sztucznych i wytworzonego regranulatu a prezes Spółki stwierdził, że nie prowadzi ewidencji, ponieważ nie gospodaruje odpadami. Wszystkie ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli zostały potwierdzone protokołem. Równie niezasadne są tłumaczenia Spółki jakoby przemiał, przetwarzanie odpadów było wynikiem prób technologicznych mających doprowadzić do ustalenia przydatności tworzyw. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o odpadach w żadnym przepisie nie dopuszcza prowadzenia prób technologicznych bez wcześniejszego uzyskania wymaganego zezwolenia. W piśmie z dnia 29 maja 2020 roku prezes zarządu Spółki przyznał, że obecnie stara się o uzyskanie wszelkich pozwoleń na składowanie odpadu.
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przeprowadzona kontrola zakończona zarządzeniem pokontrolnym spełniła wszystkie wymagania ustawowe.
Podnoszone następnie w ramach zarzutów niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym, w którym istnieją wątpliwości co do prawidłowości ustaleń kontrolnych poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] istniało po stronie organu uprawnienie do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przepis art. 2 stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", zaś art. 7 stanowi: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zacytowane przepisy to normy o charakterze ogólnym uniwersalnym. Ich uszczegółowienie następuje poprzez zapisy ustawowe i inne przepisy niższej rangi. Trudno jest doszukać się przy tak skonstruowanym zarzucie naruszenia prawa bez wskazania innych przepisów, które były naruszone albo zastosowane wadliwie co w sposób oczywisty prowadziłoby do naruszenia praw strony. Inspektorzy ochrony środowiska działali na podstawie ustawy, wykonywali swoje obowiązki kontrolne, które potwierdzili w protokole, wydali stosowne zarządzenie i pokontrolne. To, że strona nie zgadza się z jego treścią i kwestionuje je, nie świadczy o naruszeniu norm konstytucyjnych, tylko raczej o tym, że one działają dając możliwość skarżącej poddawania kontroli kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego kolejnym instancjom sądowym. Organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o wydaniu zarządzenia, a zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem.
Ostatni z zarzutów kasacji dotyczy naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez oddalenie przez Sąd administracyjny I instancji wniesionej skargi administracyjnej, a to pomimo że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku ustalenia zawarte w protokole kontroli nie mają jednoznacznego charakteru, są przedwczesne, niepełne, nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.
Nie zasługiwał na aprobatę także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że - co do zasady - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21). Jako uzasadnienie postawionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż do akt sprawy przed wydaniem wyroku, w odpowiedzi na skargę zostało przedłożone stanowisko organu, który odwołuje się do informacji, jakie wpłynęły do organu po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, z których wynika, że transakcje z kontrahentem skarżącej kasacyjnie nie miały za przedmiot odpadów, co wpływa wprost na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również uprzednio wydanego zarządzenia pokontrolnego. Informacje o których pisze skarżąca wpłynęły do organu już po wydaniu zarządzenia pokontrolnego na podstawie protokołu kontroli z 28 maja 2020 roku. Fakt ten, że skarżąca sprowadza też z zagranicy tworzywa sztuczne, które nie są odpadami nie miał wpływu na wynik. Naczelny Sąd administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że charakter zarządzenia pokontrolnego i prowadzących do niego czynności nie musi prowadzić do wyeliminowania go z obrotu prawnego, z dwóch powodów. Po pierwsze, że informacje te pozyskane zostały już po zakończeniu czynności kontrolnych, a po drugie nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości pozostałych ustaleń w sprawie.
Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do poszczególnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Zarzut naruszenia powyższego przepisu faktycznie zmierza do zakwestionowania oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z uwagi na powyższe rozważania nie mogło też dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Przywołane przepisy p.p.s.a. i u.i.o.ś. są przepisami wynikowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że mają one charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Takiego powiązania w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano skutecznie wobec niewykazania naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Również przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest jedynie przepisem określającym kompetencje wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do wydawania zarządzeń pokontrolnych w sytuacji stwierdzenia w trakcie kontroli naruszenia przepisów prawa, do czego Sąd odniósł się w rozważaniach w ramach pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.
Kontrola przeprowadzona u skarżącej wykazała ponad wszelką wątpliwość, ze pomimo braku wymaganego zezwolenia skarżąca prowadziła obrót i przetwarzanie odpadów nie posiadając do tego wymaganego zezwolenia. Brak zezwolenia jest bezsporny a kwalifikacja przetwarzanej substancji jako odpad też nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najmniejszej wątpliwości, zostało to potwierdzone w toku oględzin prowadzonych w ramach kontroli. Organ prawidłowo uznał granulat za produkt, nie odpad, natomiast przemiał czyli mechanicznie rozdrobnione tworzywa sztuczne za odpad. Spółka nie przedstawiła kontrolującym dokumentów wskazujących na ilości przetwarzanych tworzyw sztucznych i wytworzonego regranulatu a prezes Spółki stwierdził, że nie prowadzi ewidencji.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie należy uznać za kompletny, wywiedzione z niego wnioski za prawidłowe a uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. co pozwoliło na kontrolę zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, za nieusprawiedliwione należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.