III OSK 6973/21

III OSK 6973/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 115/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 115/21 w sprawie ze skargi W.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., II SA/Wa 115/22 oddalił skargę W. P. (dalej: "skarżąca") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z [...] lipca 2020 r., nr [... ] o przeniesieniu skarżącej do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:
Skarżąca rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2019 r., nr [...] została delegowana do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ odwoławczy") czas delegacji skarżącej przedłużono do 12 miesięcy, tj. do
3 lutego 2020 r.
Komendant Powiatowy Policji w [...] 27 stycznia 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o przeniesienie skarżącej, do dalszego pełnienia służby w Komedzie Powiatowej Policji w [...]. Wnioskodawca podał, że skarżąca w okresie delegowania pełniła służbę w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w [...] "na wysokim poziomie" oraz wykazywała duże zaangażowanie podczas wypełniania czynności służbowych. Przeniesienie skarżącej do dalszego pełnienia służby we wskazanej jednostce organizacyjnej Policji znacząco wpłynie na funkcjonowanie tej jednostki. Wskazał również na dużą liczbę wolnych wakatów.
Komendant Wojewódzki przychylił się do powyższego wniosku i rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. dalej: "ustawa o Policji"), z 25 lipca 2020 r. z urzędu przeniósł skarżącą do pełnienia dalszej służby w Komedzie Powiatowej Policji w [...]. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego ten ruch kadrowy leżał w interesie służby, gdyż przyczyniał się do poprawy funkcjonowania jednostki Policji w [...]. Odwołując się do informacji udzielonych przez Komendantów Powiatowych Policji w [...] oraz [...] (pism z 17 i 18 marca 2020 r.), organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w Komendzie Powiatowej Policji w [...] jest 11 wakatów na wykonawczych stanowiskach policyjnych, co wraz z osobami przebywającymi na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i szkleniach zawodowych powoduje, że do pełnienia służby brakuje dziennie 19 funkcjonariuszy, co przy stanie etatowym 169 policjantów, negatywnie wpływa na realizację ustawowych zadań Policji.
W Komendzie Powiatowej Policji w [...] do pełnienia służby brakuje obecnie 9 funkcjonariuszy, co przy stanie etatowym 114 funkcjonariuszy jest mniejszym zagrożeniem dla zapewnienia ciągłości służby oraz bezpieczeństwa obywateli. Komendant Wojewódzki dodał, że zasięg Komendy Powiatowej Policji w [...] obejmuje miasto i gminę [...] oraz gminę [...] oraz [...]. Komenda Powiatowa Policji w [...] obejmuje swym zasięgiem mniejszy teren, tj. miasto [...] oraz [...], gdzie łącznie zamieszkuje [...] ludzi, co w porównaniu z samym miastem [...], który liczy ponad [...] mieszkańców, stawia ją w lepszej sytuacji pod względem możliwości zapewnienia ładu i porządku publicznego.
Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności
Skarżąca odwołując się od powyższego rozkazu wskazała, że organ pierwszej instancji pominął trudną sytuację kadrową Komendy Powiatowej Policji w [...] - z tego powodu rozkazem personalnym z [...] lutego 2020 r. nr [...] powierzył jej obowiązki specjalisty w tym Wydziale Kryminalnym KPP w [...]. Powołując się na ww. rozkaz personalny skarżąca przedstawiła własne, szczegółowe wyliczenia na temat sytuacji kadrowej w Komendach Powiatowych Policji w [...] i [...].
Nadto skarżąca wskazała na trudną sytuację osobistą (opieka na [...]-letnią matką niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz niepełnosprawnym mężem), jak również konieczność pokonywania 60 km z miejsca zamieszkania do Komedy Powiatowej Policji [...].
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] października 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w z uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu wynikało, że przeniesienie skarżącej do dalszego pełnienia służby w Komedzie Powiatowej Policji w [...] było podyktowane i motywowane, koniecznością uzupełnienia składu osobowego tej jednostki, a więc leżało w interesie służby oraz w interesie społecznym i zdaniem organu odwoławczego, Komendantowi Wojewódzkiemu nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ odwoławczy powołał się na zgromadzone w sprawie dane dotyczące wolnych wakatów policyjnych w pionach kryminalnych Komend Powiatowych w [...] i [...] oraz liczbę spraw przypadających na jednego policjanta, zaznaczając przy tym, że skarżąca nie jest uprawiona do oceny zasobów kadrowych w danych jednostkach organizacyjnych Policji. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał również wnioski dowodowe skarżącej o przesłuchanie określonych funkcjonariuszy na okoliczność wykazania trudnej sytuacji kadrowej Komendy Powiatowej Policji w [...].
W ocenie organu odwoławczego również słuszny interes skarżącej, który uzasadnia odległością (60 km) nowego miejsca pełnienia służby od jej miejsca zamieszkania oraz trudną sytuacją rodzinną, nie przeważa nad interesem służby (koniecznością prawidłowej realizacji ustawowych zadań). Dojeżdżanie do miejsca
służby oddalonego od miejsca zamieszkania o 60 km nie jest rzadkością i trwa średnio krócej niż godzinę, ponadto z 19 jednostek organizacyjnych garnizonu warmińsko-mazurskiego podległych Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], to właśnie Komenda Powiatowa w [...] znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej.
Organ odwoławczy zaznaczył również, że skarżąca od momentu odwołania jej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], kwestionuje zasadność reorganizacji poszczególnych jednostek Policji, w tym reorganizacji Komendy Powiatowej Policji w Piszu przeprowadzonej w 2016 r., zarzuca Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] nieprawidłowe zarządzanie podległą jednostką i sugeruje kierowanie się wobec niej "osobistymi pobudkami", a w raporcie z
12 marca 2020 r. wniosła o rozpatrzenie przypadku nierównego traktowania oraz działania o charakterze mobbingu. Organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny
w [...] wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. II SA/OI 391/20 oddalił skargę W.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2020
r. o odwołaniu skarżącej z [...] stycznia 2020 r. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...], natomiast w sprawie zarzutu mobbingu w Komendzie Głównej Policji przeprowadzono stosowne czynności wyjaśniające, które nie potwierdziły zarzutów skarżącej.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., II SA/Wa 115/21 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego i ma na celu m. in. ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Jest ona zorganizowana w sposób hierarchiczny w oparciu o ścisłą podległość służbową, z czym wiąże się możliwość elastycznego gospodarowania zasobem osobowym Policji przez jej organy. Ta podległość służbowa w Policji jest charakterystyczną cechą stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby przez policjantów. Wyrazem tej podległości są m. in. kompetencje przełożonych służbowych policjanta do jednostronnego decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe lub przeniesieniu do innej jednostki.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Zatem decyzja personalna w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, jest podejmowana przez właściwego przełożonego (z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza), w ramach uznania administracyjnego.
WSA w Warszawie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zarówno procesu wydania decyzji jak i ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Sąd administracyjny kontroluje zatem jedynie, czy organ wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wykazał należycie, że w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy przeniesienie funkcjonariusza było dopuszczalne ze względu na ważne potrzeby służby i uwzględniało interes strony, a więc czy organ mógł, a nie czy musiał podjąć decyzję o przeniesieniu.
W ocenie WSA w Warszawie w zaskarżonym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji zasadnie uznał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przeniesienie skarżącej do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji było podyktowane potrzebami służby i motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, aktualną sytuacją kadrową oraz potrzebą wzmocnienia składu osobowego Wydziału Kryminalnego KPP w [...] a więc jednostki Policji, do której skarżąca została wcześniej delegowana.
Zdaniem WSA w Warszawie, ocena potrzeb kadrowych poszczególnych jednostek policji należy do organów kierujących tymi jednostkami, nie zaś do policjantów pełniących w nich służbę. Sąd nie znalazł podstaw, aby wyjaśnieniom i argumentom organów co do potrzeby przeniesienia skarżącej do [...] odmówić wiarygodności, podobnie jak nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyjaśnień organów Policji dotyczących liczby wolnych stanowisk w poszczególnych jednostkach.
Odnośnie wskazywanej przez skarżącą uciążliwości wywołanej dojazdem do nowego miejsca służby Sąd pierwszej instancji przypomniał, (co zresztą dostrzega sama skarżąca), że przepisy pragmatyki służbowej przewidują możliwość rekompensowania policjantom pełniącym służbę poza miejscem zamieszkania niedogodności z tym związanych, poprzez zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby. Istnieje także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, gdyż wydane decyzje odpowiadają prawu.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie:
I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, prowadzonego z pominięciem istotnych faktów i dowodów w tym: przyjęcie w zasadzie bez zgromadzenia w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego, że w Komendzie Powiatowej Policji w [...] była trudna sytuacja kadrowa uzasadniająca przeniesienie skarżącej, w sytuacji gdy materiał dowodowy sprawy wskazywał, że to nie w Komendzie Powiatowej Policji w [...] była trudna sytuacja kadrowa, lecz faktycznie taka sytuacja miała miejsce w Komendzie Powiatowej Policji w [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało bezzasadnym zaakceptowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ był uprawniony do przeniesienia skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...];
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, prowadzonego z pominięciem istotnych faktów i dowodów w tym: dokonywanych przez skarżącą wyliczeń potwierdzających, że w Komendzie Powiatowej Policji w [...] nie było braków kadrowych, uzasadniających jej przeniesienie, a takie same braki występowały w jednostce, w której skarżąca pełniła dotychczas służbę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało bezzasadnym zaakceptowaniem przez WSA w Warszawie, że organ był uprawniony do przeniesienia skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...];
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, prowadzonego z pominięciem istotnych faktów i dowodów w tym: przyjęcie w ślad za organem, że był on uprawniony do przeniesienia skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...] albowiem, Komenda obejmowała większy rejon, do realizacji zadań i czynności służbowy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do usankcjonowania przez WSA W Warszawie decyzji organu w przedmiocie przeniesienia skarżącej do innej jednostki, pomimo, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dawało podstaw do powyższego;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, w ramach, którego nie zostało zebrane żadne postępowanie dowodowe potwierdzające istnienie konfliktu na linii przełożony - podwładny, co rzekomo stało się podstawą do przeniesienia skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do usankcjonowania przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu w przedmiocie przeniesienia skarżącej do innej jednostki, pomimo, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dawało podstaw do powyższego;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, prowadzonego z pominięciem istotnych faktów i dowodów w tym: pozytywnej opinii skarżącej z maja 2020 r., w której skarżąca została oceniona na "5" w kategorii współpracy, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem doprowadziło do usankcjonowania przez WSA w Warszawie decyzji organu w przedmiocie przeniesienia skarżącej do innej jednostki, pomimo, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wskazywało odmiennie niż przyjmował organ i wskazywało, że w jednostce Policji w [...] nie było żadnych konfliktów na linii przełożony - podwładny uzasadniających jej przeniesienie do innej jednostki;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, w ramach, którego nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe skarżącej w przedmiocie przesłuchania
funkcjonariuszy policji celem ustalenia sytuacji kadrowej Komendy Powiatowej Policji w [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny usankcjonował decyzję organów, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono jak rzeczywiście wyglądała sytuacja kadrowa w objętych przedmiotowym postępowaniem jednostkach i w konsekwencji nie ustalono, czy w sprawie istniała potrzeba, aby skarżąca została przeniesiona do innej jednostki;
7. art. 151 p.p.s.a. zw. z 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie wydanych w niniejszej sprawie decyzji (rozkazów personalnych), wydanych z pominięciem podstawowych zasad wydawania decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, tj. wydanych bez wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej wydając co do niej tego typu decyzje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało usankcjonowaniem przez Sąd decyzji wydanych w sposób całkowicie dowolny, tj. z przekroczeniem zasad dopuszczalnego uznania administracyjnego i w sposób istotny naruszyło zaufanie skarżącej do organów administracji publicznej;
II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiedzionej w sprawie skargi na rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia skarżącej do innej jednostki, w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia podstawowych przepisów prawa materialnego, w myśl, których skarżąca może zostać przeniesiona do innej jednostki wyłącznie na stanowisko równorzędne w sytuacji gdy do Komendy Powiatowej Policji w [...] skarżąca przeniesiona została na stanowisko niższe, aż o trzy grupy zaszeregowania,
2. art. 151 p.p.s.a. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuconych przepisów prawa materialnego, co nastąpiło z istotnym naruszeniem podstawowej zasady, w myśl, której funkcjonariusz Policji w granicach określonego uznania administracyjnego może zostać przeniesiony tylko na inne stanowisko równorzędne.
W oparciu o powyższe zarzuty, kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy się ustosunkować do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Ostatnim elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki.
Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Istotne jest jednak, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi administracji, że nie zgromadził takiego materiału dowodowego, który wykazywałby zasadność wydanego rozstrzygnięcia.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, na co zwracał uwagę w swej argumentacji organ, że to nie do skarżącej należy ocena zasobów kadrowych w danych jednostkach organizacyjnych na terenie województwa warmińsko -mazurskiego i ich wpływu na prawidłowe funkcjonowanie tych jednostek. To Komendant Wojewódzki Policji w [...], a także poszczególni kierownicy jednostek organizacyjnych na terenie tego garnizonu, zobowiązani są do takiego rozdysponowania sił osobowych, aby sprawna realizacja ustawowych zadań Policji nie doznała uszczerbku. Jednocześnie pełny obraz obciążenia danych funkcjonariuszy liczbą i rodzajem prowadzonych przez nich spraw, czy też pełnieniem dyżurów nocnych, ma właściwy przełożony, który w zależności od wielu czynników, zobowiązany jest przydzielać zadania służbowe, tak aby dana struktura wypełniała swe ustawowe zadania. Oznacza to, że odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych poszczególnych jednostek ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f ustawy o Policji). Są oni uprawnieni do wykonywania nałożonych na nich zadań przy pomocy podległych im komend, czy jednostek niższego szczebla (art. 6g ustawy o Policji). Właściwy przełożony zobowiązany jest do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych dla Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami interes policjanta musi ustąpić przed interesem służby. Gdyby dać prymat temu pierwszemu, osiągnięcie celu jakim jest realizacja ustawowych zadań Policji mogłoby okazać się nie tylko utrudnione, ale wręcz niemożliwe.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że fluktuacja kadr pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi na terenie garnizonu uzależniona jest od bardzo wielu czynników. Liczba i rodzaj elementów uzasadniających takie zmiany jest w każdym przypadku indywidualna. Nie sposób z góry założyć, że uszczuplając kadrowo jedną komórkę organizacyjną, w celu wsparcia innej, przełożony działa na szkodę tej pierwszej, czy też ze szkodą dla interesu służby. Oceny zaś wywiązywania się przez właściwych przełożonych z tych obowiązków dokonują wyżsi przełożeni, przy czym oceny działań komendantów miejskich (powiatowych) dokonuje komendant wojewódzki Policji, zaś komendantów wojewódzkich Policji - Komendant Główny Policji.
Jak słusznie zatem przyjął organ brak jest podstaw, aby to skarżąca, czy też inni funkcjonariusze takich ocen dokonywali, podważając przy tym kompetencje swoich przełożonych. Podawane przez skarżącą dane stanowią jej własne wyliczenia, i brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów na to, aby Komendant Wojewódzki Policji w [...] podawał nieprawdziwe informacje na temat sytuacji w jednostkach organizacyjnych bezpośrednio mu podległych. W aktach sprawy znajdują się dane, uzyskane również na wniosek skarżącej, obrazujące stan kadrowy poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, i jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji nie można odmówić im wiarygodności. Dane dotyczące wielkości powiatów obsługiwanych przez poszczególne Komendy i liczby ich mieszkańców mają natomiast walor obiektywny, gdyż organ pozyskał je z informacji publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny.
Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że organ wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wykazał należycie, że przeniesienie skarżącej do innej jednostki organizacyjnej Policji było uzasadnione interesem służby, który organ zasadnie uznał za przewyższający interes skarżącej. W sprawie nie była natomiast istotne opinia skarżącej z maja 2020 r., albowiem organy nie twierdzą, że przeniesienie skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...] związane jest z jej niekompetencją w zakresie wykonywanych w Komendzie Powiatowej Policji w [...] czynności, zauważając uzyskanie przez skarżącą 18 maja 2020 r. pozytywnej opinii służbowej. Prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych zarówno w okresie delegowania do Komendy Powiatowej Policji w [...], jak i w czasie pełnienia służby w Komedzie Powiatowej Policji w [...], w ocenie organu, z którą należy się zgodzić, daje natomiast gwarancję sprawnego wykonywania przez skarżącą przydzielonych na nowym stanowisku zadań. Ze skarżonej decyzji nie wynika również aby podstawę do przeniesienia skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...] stanowił konflikt na linii przełożony - podwładny. O przeniesienie skarżącej do Komendy Powiatowej Policji w [...] wnioskował jej Komendant. Z treści wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeniesienie skarżącej do tej jednostki wynika, że w okresie delegowania funkcjonariuszka realizowała czynności służbowe w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w [...], przy czym zadania wykonywała na wysokim poziomie, wykorzystując posiadaną wiedzę i szerokie doświadczenie specjalistyczne. Delegowanie policjantki do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] utwierdziło kierownika tej jednostki organizacyjnej, a także Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przekonaniu, że skarżąca, w sytuacji przeniesienia, będzie realnym wsparciem w określonej komórce organizacyjnej tej jednostki.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił skarżącej przesłanki, którymi kierował się wydając decyzje o jej przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej Policji. Szczegółowo odniósł się do jej twierdzeń, wyjaśniając, że nie wszystkie zgłaszane przez nią wnioski dowodowe zasługiwały na uwzględnienie, wskazując jednocześnie dlaczego zostały one przez organ pominięte.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres. Polega ona na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a zatem sprowadza się do oceny czy kompetencje organu rzeczywiście miały charakter uznaniowy, czy organ wybrał dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd nie kontroluje natomiast samego "uznania" i celowości określonych działań organów administracji publicznej. W konsekwencji kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy procesu wydawania decyzji. Obejmuje ona również uzasadnienie takich decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną norma prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Kontrolowana decyzja nie została wydana z przekroczeniem zasad dopuszczalnego uznania administracyjnego. Organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy wykazujący potrzebę przeniesienia skarżącej do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i wytłumaczył skarżącej przesłanki swojego działania.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przypomnienia przy tym wymaga, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia skarżącej z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.
Przepis art. 32 ustawy o Policji określa kompetencje przełożonych do wydawania decyzji wobec funkcjonariuszy, natomiast art. 36 ww. ustawy określa zasady przenoszenia policjantów, przy czym przepisy te nie precyzują parametrów stanowiska, na które policjant może zostać przeniesiony, nie wskazują też kryteriów i przesłanek, którymi powinien kierować się organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Oznacza to, że przeniesienie na inne stanowisko zostało pozostawione uznaniu organu, który powinien kierować się kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego i optymalnego wykonywania zadań Policji. Dlatego też powoływanie się na naruszenie tych przepisów z argumentacją, że skarżąca została przeniesiona na niższe stanowisko jest chybione. Zagadnienie usytuowania stanowiska
w strukturze nowej jednostki organizacyjnej Policji i ocena jego równorzędności w stosunku do stanowiska zajmowanego poprzednio może być badane jedynie gdy kontroli sądowej zostanie poddana decyzja o mianowaniu na nowe stanowisko. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji powoduje ten skutek, że Komendant jednostki, do której funkcjonariusz został przeniesiony jest zobligowany do wydania decyzji mianującej przeniesionego policjanta na stanowisko służbowe w nowej jednostce Policji. Akt mianowania, stosownie do treści § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644), powinien określać m.in. stanowisko i miejsce służby, termin rozpoczęcia służby, uposażenie lub zasady jego ustalania.
W rozpoznawanej sprawie to Komendant Wojewódzki Policji w [...], w granicach swoich kompetencji nakreślonych brzmieniem art. 36 ustawy o Policji, był uprawniony do przeniesienia skarżącej od innej jednostki organizacyjnej Policji na obszarze województwa. Natomiast komendantem właściwym do mianowania skarżącej na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w [...] był Komendant tej jednostki organizacyjnej. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które została mianowana skarżąca odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] o mianowaniu skarżącej na stanowisko służbowe.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.