III OSK 697/23

III OSK 697/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 176/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-12-20
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1, art. 149 § 1 a, art. 183
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i 2 , art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Komisariatu II Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 176/22 w sprawie ze skargi P.D. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji II w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Rz 176/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi P.D. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."):
1. zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji II w Rzeszowie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem;
2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od Skarbu Państwa - Komendanta Komisariatu Policji II w Rzeszowie na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z [...] lipca 2022 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta N.K., tj.:
1) skanu życiorysu,
2) skanu dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej,
3) informacji o przebiegu drogi zawodowej,
4) kopii mianowania na policjanta,
5) kopii oświadczenia majątkowego,
6) kopii aktualnych badań psychiatrycznych,
7) kopii aktualnych badań psychologicznych.
Pismem z [...] lipca 2022 r., nr [...], Komendant Komisariatu Policji II w Rzeszowie poinformował skarżącego, że dokumenty w postaci życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii aktualnych badań psychiatrycznych, zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej, oraz nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "u.d.i.p."). Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariusza Policji, stosownie do art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych z klauzulą tajności "zastrzeżone", chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7. Podkreślone zostało, że wyłącznie informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej.
Pismem z 5 sierpnia 2022 r. złożono skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji II w Rzeszowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zaznaczono, że organ pismem z [...] lipca 2022 r. odpowiedział na wniosek, ale nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. W ocenie skarżącego dane, o które wnioskował, należą do kategorii informacji publicznej, a ewentualna konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Skarżący podkreślił, iż N.K. jest pracownikiem i funkcjonariuszem Policji wykonującym funkcje publiczne, więc organ miał obowiązek udzielić żądanych informacji, a jeżeli tego nie zrobił, to odmowa powinna nastąpić w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaznaczył, że sprawa dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznych wynikających z dokumentów wytworzonych w zakresie działalności kadrowej organów lub jednostek Policji lub stanowiących część akt osobowych indywidualnie wskazanego funkcjonariusza Komisariatu II Komendy Miejskiej Policji. Warunki podmiotowe i przedmiotowe zakresu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Adresatem wniosku jest organ władzy publicznej zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Żądane informacje zaś jako dotyczące funkcjonariusza Policji, wykonującego w jej strukturze określone zadania publiczne i korzystającego z władztwa przysługującego tej formacji, co do zasady są informacjami publicznymi. Wyłączenie lub ograniczenie ich udostępnienia może odbyć się jedynie na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji, a nie rodzaj lub status dokumentu lub innego nośnika informacji. Nie ma podstaw prawnych pogląd, że wyłączeniu z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegałyby informacje wynikające z dokumentów nieurzędowych (prywatnych), jeżeli są one związane z realizacją zadań publicznych lub mają znaczenie z punktu widzenia działalności zewnętrznej danego podmiotu publicznego. Odrębnym zagadnieniem jest istnienie podstaw do wyłączenia lub ograniczenia dostępu do informacji wynikających z takiego dokumentu, np. w związku z ochroną prywatności funkcjonariusza publicznego lub osoby pełniącej funkcję publiczną ze względu na brak związku danej informacji z pełnioną funkcją publiczną. Podkreślone zostało, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy, lecz także z innych dokumentów (w tym dokumentów prywatnych), którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. Informacje publiczne mogą wynikać także z dokumentów wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. funkcjonariusza Policji), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że dokumenty określone w punktach 1-4 oraz 6-7 wniosku skarżącego stanowią albo dokumenty urzędowe, albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych. Podkreślono przy tym, że nie podlegają udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 7 ustawy o Policji. Informacje te stanowią bowiem tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W konsekwencji, w zakresie tego żądania, organ policyjny był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w zasadniczej części żądane dane wyczerpują cechy informacji publicznych, jednak rozważenia wymaga zakres dopuszczalnego udostępnienia tych informacji. Zaznaczono, iż skarżący nie może żądać skanu lub kopii samych dokumentów objętych aktami osobowymi funkcjonariusza Policji, może natomiast żądać określonych informacji z nich wynikających w takim zakresie, w jakim mają one związek z pełnieniem funkcji publicznej (w tym wymaganiami ustawowymi wykonywania obowiązków służbowych lub przyjęcia do służby). W pozostałym zakresie informacje wynikające z ww. dokumentów mogą nie wyczerpywać znamion informacji publicznej, o czym należy poinformować skarżącego w odrębnym piśmie. Podkreślono przy tym, że ostatecznej oceny w tym zakresie dokona zobowiązany organ. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o Policji, a także przepisów wewnętrznych Policji. Wskazano, że organ jest zobowiązany do wnikliwej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych, szczególnie w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności.
Z wyrokiem tym nie zgodził się organ, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 grudnia 2022 r. w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
1. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji winno nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne nie podlegają one udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii, po uprzedniej anonimizacji, drogą elektroniczną na adres email;
2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, a o przesłanie kopii dokumentów, po uprzedniej anonimizacji, na adres email.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, którą skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności udostępnienia wnioskowanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy – w ocenie organu – dokumenty te nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalność lub zakres udostępnienia żądanych informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy, zdaniem organu, wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny, czy dokumenty, o które wnioskował skarżący, są dokumentami urzędowymi, czy też prywatnymi, lecz uznał, że informacje żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym podnieść, że w świetle art. 6 ust. 1 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14).
Zauważyć należy, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało tak sformułowane, że można mieć wątpliwości, czy dotyczyło ono faktycznie udostępnienia dokumentów, czy tylko informacji w dokumentach tych zawartych. Nawet jednak gdyby przyjąć, że wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta posiadają walor dokumentu urzędowego. Niewątpliwie bowiem zawierają one utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom, jak życiorys, wynik badań psychiatrycznych, czy oświadczenie majątkowe, które zresztą nie podlega udostępnieniu z mocy art. 62 ust. 5 ustawy o Policji.
Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, podnieść należy, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy te mają zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu, a w związku z tym przepisy te nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, zaś w uzasadnieniu wyroku WSA przywołał ich treść jedynie informacyjnie. Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia przez Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.