III OSK 6962/21

III OSK 6962/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 345/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-07-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 345/21 w sprawie ze skargi Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych I. uchyla w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazuje sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Miasta C. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Gl 345/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta C. (dalej w skrócie: "skarżący") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt I wyroku), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Miasta C. (dalej: "Rada Miasta") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych zlokalizowanych na terenie Miasta C.".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność ww. uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 załącznika do uchwały (dalej: "Regulamin"), jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Wojewoda wyjaśnił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opiera swoje działania, przy czym nie może on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa, określonej w przepisach rozdziału III Konstytucji RP. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa Wojewoda uznał wszelkie, zawarte w Regulaminie przyjętym przez Radę Miasta, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W szczególności, za nierespektujące zakresu upoważnienia ustawowego Wojewoda uznał postanowienia zawarte w pkt 12 lit. d, g-j oraz pkt 13 Regulaminu:
1) zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 12 lit. g Regulaminu) - sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w art. 14 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 z późn. zm.);
2) zakaz palenia papierosów (pkt 12 lit. g Regulaminu) - sprawy związane z zakazem palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych unormowane zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2182 z późn. zm.);
3) zakaz używania otwartego ognia (pkt 12 lit. g Regulaminu) uregulowany został w art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821 z późn. zm.);
4) zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenów siłowni, m. in. poprzez rzucanie kamieni, piasku, zabawek, papierów, niedopałków, worków foliowych, opakowań szklanych i innych odpadów (pkt 12 lit. i Regulaminu) został uregulowany w art. 145 Kodeksu wykroczeń;
5) zakaz niszczenia elementów małej architektury, tj. ławek, koszy, itp. (pkt 12 lit. d Regulaminu) został uregulowany w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń;
6) zakaz niszczenia (...) roślinności, drzew, krzewów i kwiatów (pkt 12 lit. d Regulaminu) został uregulowany w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń;
7) zakaz prowadzenia działalności handlowej bez zgody zarządcy (pkt 12 lit. j Regulaminu) został uregulowany w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń;
8) zakaz (...) umieszczania reklam, ogłoszeń, napisów i tablic bez zgody zarządcy (pkt 13 Regulaminu) uregulowany został w art. 63a § 1 i art. 63b § 1 Kodeksu wykroczeń.
Wojewoda stwierdził również, że postanowienie zawarte w pkt 6 zd. 2 Regulaminu wyłącza odpowiedzialność zarówno właściciela obiektu, jak i osób trzecich, a tym samym ogranicza ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej określone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 415 i nast.), z kolei postanowienie zawarte w pkt 10 Regulaminu powiela reguły sprawowania pieczy nad małoletnimi przez rodziców (opiekunów), określone w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 95 § 1 i art. 155 § 1).
Wojewoda wskazał, że pkt 17 Regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące odpowiedzialności za naruszenie porządku publicznego zawarte bowiem zostały w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę m. in. za zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub inne wybryki zakłócające spokój i porządek publiczny, zaś unormowania dotyczące bezpieczeństwa osób i mienia zawarte zostały z kolei w Rozdziale X Kodeksu wykroczeń.
Dalej Wojewoda podkreślił, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby powielania w jej treści postanowień ustawowych. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa uznał więc wszelkie, zawarte w badanej uchwale, zdania niemające charakteru normotwórczego, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W szczególności Wojewoda wskazał na wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak: pkt 3 Regulaminu w brzmieniu: "Zarządcą siłowni jest Urząd Miasta C."; pkt 4 zd. 1 Regulaminu w brzmieniu: "Siłownie stanowią element architektury i umożliwiają aktywne spędzanie czasu"; pkt 7 Regulaminu w brzmieniu: "Stan techniczny siłowni kontroluje zarządca"; pkt 16 Regulaminu w brzmieniu: "Uwagi dotyczące funkcjonowania siłowni należy zgłaszać do zarządcy, tj. do Urzędu Miasta w C., ul. R.". W ocenie Wojewody wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają regułom stanowienia prawa. Postanowienia te nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., dlatego też nie sposób uznać je za zasady, czy też za tryb korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajdują się również postanowienia zawarte w pkt 5 Regulaminu w zakresie, w którym Rada Miasta określiła cele, którym służyć mają siłownie - tj. rekreacja i aktywny wypoczynek, podczas gdy celów tych nie sposób utożsamiać z zasadami czy też trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W skardze do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g- j, pkt 13, pkt 16 i pkt 17 Regulaminu oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16 i pkt 17 Regulaminu nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, jakimi są miejskie siłownie plenerowe;
3) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z miejskich siłowni będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do spornej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa uznać należy natomiast uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
WSA stwierdził, że regulamin korzystania z miejskich siłowni stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Uchwała bowiem dotyczy zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej; skierowana jest do osób korzystających z siłowni i jego urządzeń, niezależnie od tego czy są mieszkańcami miasta, czy też nie. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.
W ocenie WSA poszczególne postanowienia Regulaminu realizują funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin nie wprowadza też sankcji za naruszenie jego postanowień. O sprzeczności postanowienia Regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienie to w jakimkolwiek stopniu zmieniało przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje Regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy. WSA stwierdził, że zebranie wszystkich reguł korzystania z siłowni w jednym miejscu oraz udostępnienie Regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu, przypominając jednocześnie o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Powtórzenie wymienionych zakazów wydaje się dodatkowo uzasadnione celem zachowania struktury urządzeń i ich prawidłowego funkcjonowania. Poza tym korzystającymi z siłowni mogą być osoby nieznające przepisów Kodeksu wykroczeń, zatem przypomnienie o obowiązujących zakazach w Regulaminie jest konieczne.
Omawiana uchwała w ocenie WSA nie modyfikuje także wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody, ani ich nie ogranicza. Regulamin nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności. Również postanowienia dotyczące należytej pieczy nad dziećmi jedynie konkretyzują zasady bezpiecznego korzystania z obiektu i mieszczą się w delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
WSA stwierdził, że pkt 17 Regulaminu stanowiący, że naruszenie regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, nie jest regulacją w sposób istotny naruszającą prawo. Skoro w Regulaminie zebrano zakazy wynikające z przepisów Kodeksu wykroczeń, to naturalną konsekwencją takiego postąpienia było również odwołanie do przepisów o naruszeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Odnosząc się wreszcie do regulacji o charakterze nienormatywnym zawartych w Regulaminie, to w ocenie Sądu nie mogą one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, są to bowiem uchybienia nieistotne. Jeżeli jednak Regulamin, jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, dodatkowo zostanie umieszczony na stosownej tablicy przy siłowni, to każdy czytający Regulamin nie będzie miał wątpliwości co do adresata ewentualnych uwag i zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Z tymi postanowieniami Regulaminu powiązane zostają i te dotyczące określenia zarządcy siłowni, nałożenia na tego zarządcę obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu oraz wskazania komu należy zgłaszać uwagi dotyczące korzystania z obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia Regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze - ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie - czyni Regulamin aktem kompletnym.
Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 12 lit. d, g-j, pkt 13, pkt 16, pkt 17 Regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowią istotne naruszenie prawa, a to przez stwierdzenie braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tej uchwały w części,
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w zw. z § 118 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że powtórzenie w Regulaminie regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy będące "przypomnieniem" bądź "wskazówką" dla osób korzystających z miejskich siłowni plenerowych,
3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez WSA, że nienormatywne regulacje Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, tj. pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 7, pkt 16 - nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, porządkowy, dzięki którym Regulamin jest aktem kompletnym, podczas gdy w ocenie Wojewody cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność, wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim wyłącznie norm prawnych, a nie wypowiedzeń pozbawionych charakteru normatywnego.
Wobec powyższego Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W szczególności Wojewoda stwierdził, że każde wykroczenie poza delegację ustawową powoduje wyraźną sprzeczność z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, skoro przepis ustawowy nie uprawniał lokalnego prawodawcy do działalności w danym zakresie.
Ponadto ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Wojewoda podkreślił, że przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu określającym "Zasady techniki prawodawczej". W § 118 załącznika do tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz powtarzania w rozporządzeniach przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Tym samym, naruszenie takiego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co - w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. - obliguje do stwierdzenia nieważności tej części aktu prawa miejscowego, który powtarza regulację ustawową. W sytuacji, gdy niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów ustaw, za niedopuszczalne należy uznać również zawieranie w treści uchwał zapisów, które będą odgrywać jedynie rolę wskazówek przypominających o istnieniu zakazów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jest to zbędne, a co najważniejsze, z upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie wynika uprawnienie rady do zawierania w treści regulaminów zapisów informujących o istnieniu ustawowych zakazów lub uregulowanej już w ustawodawstwie odpowiedzialności za określone zachowania. Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na względny, a nie bezwzględny charakter zakazu powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, ale akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji, co jednak w niniejszym przypadku nie ma miejsca.
Wojewoda podkreślił również, że akt prawa miejscowego nie może być potraktowany jako swoistego rodzaju "instrukcja" w której umieszczane będą postanowienia nie zawierające norm prawnych, a mających jedynie charakter "wskazówek czy przypomnień", gdyż stanowiłoby to naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Podobnie, akt prawa miejscowego nie może stanowić swoistego "biuletynu informacyjnego".
W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Osią merytoryczną każdego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu jest stanowisko podważające przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę o dopuszczalności zamieszczenia w uchwalonym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulaminie postanowień o charakterze przypominającym, informacyjnym i nienormatywnym. Z tego też względu metodologicznie uzasadnione jest łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów kasacyjnych.
Zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta C. z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych zlokalizowanych na terenie Miasta C." została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego określający zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm w zakresie reguł zachowania się w obrębie terenów i urządzeń użyteczności publicznej.
Uchwalenie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegółowiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. powinna zawierać regulacje wyłącznie o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie o regulacjach zawartych w aktach ustawowych.
Zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. miejskich siłowni plenerowych) muszą być określone w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Wykluczone jest powtarzanie regulacji zawartych w innych aktach prawnych. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować materii, która została już unormowana w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, z 1 października 2008 r., II OSK 955/08, z 21 października 2021 r., II GSK 1116/21, z 2 marca 2021 r., III OSK 236/21. Przedstawione oceny prawne potwierdza treść § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Odnosząc się do prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji eksponującej, że celem regulaminu było zebranie wszystkich obowiązujących na terenie siłowni miejskich nakazów i zakazów w jednym akcie, co w założeniu miało mieć walor informacyjny, ułatwiający zapoznanie się z reżimem prawnym przez ich użytkowników Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że możliwość poinformowania podmiotów korzystających z siłowni miejskich o obowiązujących na ich terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw nie jest wykluczona. Organ stanowiący gminy nie może jednak tego uczynić w formie aktu prawa miejscowego, lecz co najwyżej w formie stosownej tablicy informacyjnej – por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2009 r., II SA/Gl 252/09, wyrok WSA w Opolu z 28 września 2021 r., II SA/Op 372/21.
Intencja informowania użytkowników siłowni miejskich o obowiązujących na ich terenie nakazach i zakazach ustawowych, prima facie wydaje się być słuszna, jednakże niesie za sobą istotne ryzyko. Stwarza bowiem niebezpieczeństwo, że w regulaminie nie zostaną "zebrane" wszystkie regulacje prawne, kształtujące sytuację prawną użytkownika siłowni. W takim skonfigurowaniu, użytkownik siłowni, działając w zaufaniu do treści regulaminu może nie uwzględniać, że obowiązują go również inne, nie ujawnione w regulaminie zakazy i nakazy. Funkcja informacyjna regulaminu może więc ulec wypaczeniu. Na gruncie analizowanej sprawy ryzyko to wydaje się być realne, jeżeli weźmie się pod uwagę ustalenia Sądu pierwszej instancji, że niektóre postanowienia regulaminu powtarzają regulacje ustawowe jedynie w części, w sposób niepełny (s. 8 i 9 uzasadnienia).
Uwzględnienie przedstawionych ocen prawnych nie pozwala na akceptację stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego może częściowo lub kompletnie powtarzać regulacje ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poszczególne postanowienia regulaminu korzystania z miejskich siłowni plenerowych nie mogą mieć charakteru jedynie informacyjnego, przypominającego. Postanowienia, które nie określają uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z miejskich siłowni plenerowych nie regulują zasad i trybu korzystania z takich obiektów, a zatem nie mają charakteru normatywnego i nie powinny być zamieszczane w akcie prawa miejscowego.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] WSA weźmie pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265.