III OSK 695/23

III OSK 695/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 332/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.58 par.1 pkt 3, art.49 par.1 i 2, art.47 par.1, art.133 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od punktu 1 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 332/22 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddalono skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do rozpoznania wniosku M. K. z dnia 17 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 11 lutego 2022 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: "Rzecznik", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których Rzecznik skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1710 z późn., zwana dalej: "u.p.z.p."). Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji w powyższym zakresie za okres: 1 stycznia 2021 r. - 31 stycznia 2022 r. na podany adres e-mail.
W piśmie z dnia 22 lutego 2022 r. organ wskazał, że informacja objęta ww. wnioskiem ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), bowiem w celu jej udostępnienia konieczne jest dokonanie selekcji, analizy, przygotowania i zanonimizowania żądanej informacji. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.
W dniu 28 lutego 2022 r. wnioskodawca zmodyfikował zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ten sposób, że wniósł o przesłanie informacji o ilości postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 u.p.z.p. wraz ze wskazaniem sygnatur postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika. Zaznaczył przy tym, że wniosek dotyczy wystąpień Rzecznika podejmowanych na przestrzeni ostatnich 14 miesięcy. Jednocześnie stwierdził, że mając na względzie zmodyfikowany zakres wniosku oraz jego ramy czasowe nie sposób przyjąć, aby wnioskowana informacja miała charakter informacji przetworzonej.
W piśmie z dnia 10 marca 2022 r. organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego wniosku, częściowo zmodyfikowanego pismem z dnia 22 lutego 2022 r., poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdził, że działanie wnioskodawcy wynika z pobudek subiektywnych, wobec czego żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem żądanie to nosi znamiona nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej.
Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4340/21 (publ. CBOSA), w którym wskazano m.in., że "Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów (...)".
Organ zaznaczył przy tym, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy określonych osób lub podmiotów. Pisma składane w indywidualnych sprawach nie posiadają cech informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że wobec braku obiektywnych cech informacji publicznej w odniesieniu do żądanych w przedmiotowym wniosku informacji oraz wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braku formalnego w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, informacje te nie są informacjami publicznymi oraz nie podlegają udostępnieniu.
Pismem z dnia 17 marca 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do Rzecznika o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania:
- czy od wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, tj. w przeciągu ostatnich 14 miesięcy, organ skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 tej ustawy,
- jeżeli tak, to jaka jest liczba postępowań, w których organ skorzystał z rzeczonej kompetencji oraz w jakich terminach (tj. miesiąc, rok) organ skorzystał z przyznanych mu kompetencji.
Jednocześnie, w sytuacji, w której organ skorzystał z uprawnień przyznanych mu treścią art. 505 ust. 2 u.p.z.p., wnioskodawca zwrócił się o wskazanie sygnatur postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika.
Zaznaczył przy tym, że zakres wniosku nie uprawnia do przyjęcia tezy, że kwalifikuje się on jako żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 22 lutego 2022 r. oraz z dnia 10 marca 2022 r.
Pismem z dnia 5 maja 2022 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o: odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w odpowiedzi na skargę dowodów, w postaci akt sprawy oraz dowodów uzupełniających, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie w postępowaniu uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie adresat wniosku - Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawie nie było kwestionowane to, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej będący przedmiotem skargi do Sądu, tj. wniosku z dnia 17 marca 2022 r., dotyczy informacji publicznej. Informacje o tym, czy od wejścia w życie ustawy Prawo zamówień publicznych Rzecznik skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 u.p.z.p., jaka jest liczba postępowań, w których Rzecznik skorzystał z ww. kompetencji oraz w jakich terminach (tj. miesiąc, rok), a także informacja o sygnaturach postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika w trybie art. 505 ust. 2 u.p.z.p. - odnoszą się do działalności podejmowanej przez Rzecznika w ramach ustawowych kompetencji, zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Spełniony został zatem zakres przedmiotowy omawianej ustawy.
Zdaniem WSA w Warszawie stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2022 r. nie został rozpatrzony przez Rzecznika w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Przede wszystkim nie sposób potraktować ww. wniosku jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 u.d.i.p., bowiem w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie przewidziane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Pisma Rzecznika z dnia 22 lutego 2022 r. oraz 10 marca 2022 r. nie stanowią rozstrzygnięć (o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania), o których mowa w ww. przepisie. Pisma te mają charakter wyłącznie informacyjny. W pierwszym z nich organ wyjaśnił, że żądana we wniosku z dnia 11 lutego 2022 r. informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie "szczególnego interesu publicznego". W drugim z nich organ poinformował, że wobec nieuzupełnienia ww. braku formalnego wniosku należy uznać, że informacje (objęte wnioskiem z dnia 11 lutego 2022 r. oraz pismem modyfikującym wniosek z dnia 28 lutego 2022 r.) nie są informacjami publicznymi, a w konsekwencji, że żądanie wniosku stanowi nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji jakkolwiek pisma z dnia 11 lutego 2022 r. oraz 28 lutego 2022 r. nie są przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak nie sposób nie zauważyć, że stanowisko organu, zgodnie z którym niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) skutkuje uznaniem, że dana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, a żądanie wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wniosek z dnia 17 marca 2022 r. powinien być potraktowany przez organ jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca bowiem nie stwierdził, że jest to modyfikacja zakresu poprzedniego wniosku (jak to uczynił w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r.), ponadto przedmiot ww. wniosku różni się od wniosku z dnia 11 lutego 2022 r. zmodyfikowanego w dniu 22 lutego 2022 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie miał podstaw do tego aby uznać, że wniosek z dnia 17 marca 2022 r. stanowi niejako "kontynuację" sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 lutego 2022 r., a tym bardziej, aby rozpoznać ten wniosek poprzez poinformowanie skarżącego pismem z dnia 28 marca 2022 r., że "podtrzymuje stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie w pismach z dnia 22 lutego 2022 r. oraz z dnia 10 marca 2022 r.". Takiego sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przewidują bowiem przepisy u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie podjął w ustawowym terminie przewidzianych prawem czynności względem wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2022 r., zatem w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę okoliczność, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego, aczkolwiek uczynił to z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy oraz dowodów uzupełniających w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., nie stwierdził bowiem, aby wystąpiły przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, warunkujące skorzystanie z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na postawie akt sprawy, które nie mogą być przedmiotem wniosku dowodowego złożonego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktów 1 i 4 oraz zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 i 2, art. 47 § 1 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a., skutkujące możliwą nieważnością przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez pozbawienie skarżącego kasacyjnie (organu) możliwości obrony swoich praw, przejawiające się w odebraniu skarżącemu kasacyjnie prawa do sądu, rozumianego również jako prawo do właściwej procedury przed sądem - przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wezwania strony przeciwnej do usunięcia braku formalnego skargi z dnia 5 maja 2022 r. w postaci braku jej odpisu i w konsekwencji niezastosowaniu w okolicznościach spawy skutków przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;
z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącego kasacyjnie wyrażonego powyżej, zaskarżonemu wyrokowi - w dalszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił,
2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., przejawiającym się w błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy przez:
a) przyjęcie, że pismo skarżącego kasacyjnie skierowane do strony przeciwnej z dnia 10 marca 2022 r. nie było decyzją (nie posiadało cech decyzji), podczas gdy z prawidłowo ustalonych okoliczności spawy powinno wynikać, iż pismo to zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p.,
b) przyjęcie, że pismo strony przeciwnej z dnia 17 marca 2022 r. było nowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skierowanym do skarżącego kasacyjnie, podczas gdy z prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy powinno wynikać, iż pismo to jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez stronę przeciwną do skarżącego kasacyjnie zgodnie z uprawnieniem zawartym w art. 17 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, z zastrzeżeniem następstw procesowych ewentualnego uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, a przewidzianych w art. 186 p.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej zostały wymienione przepisy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 i 2, art. 47 § 1 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego kasacyjnie organu możliwości obrony swoich praw, przejawiające się w odebraniu skarżącemu kasacyjnie prawa do sądu, przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wezwania skarżącego (nazwanego w skardze kasacyjnej stroną przeciwną) do usunięcia braku formalnego skargi w postaci braku jej odpisu i w konsekwencji niezastosowania skutków przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższy zarzut jest bezzasadny. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Użyty w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw", dotyczy różnych stanów faktycznych. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu maja 2022 r. za pośrednictwem organu – Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, a organ złożył odpowiedź na skargę w dniu 24 maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi. Wobec powyższego nie zachodziła sytuacja, w której organ nie mógłby brać udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części, niezależnie od oceny sytuacji, w której strona skarżąca nie przedłożyła odpisu skargi. Na marginesie rozważań należy podnieść, że kwestia wagi braku formalnego skargi w postaci nieprzedłożenia jej odpisu nie była jednolicie postrzegana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojawił się również pogląd, że "nie jest tak, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania, bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, to znaczy taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu" (tak NSA np. w postanowieniu z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OZ 515/10). Co prawda kwestia ta została przesądzona w uchwale NSA (7) z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 13/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Niedołączenie przez stronę skarżącą wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd", jednakże wskazany brak formalny musi być oceniany w konkretnym stanie faktycznym, w odniesieniu do przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., której – jak już była mowa wcześniej – nie można uznać za zrealizowaną.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w kontekście błędnego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał w niniejszej sprawie samodzielnie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, gdyż nie prowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.