III OSK 6935/21

III OSK 6935/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Gd 138/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-07-22
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 39 ust. 8
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 p.p.s.a., art. 193 w zw. z art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 138/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta U. na opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto U. oraz określenia granic ich obwodów od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. I. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 138/21 w ten sposób, że w jego komparycji, w miejsce oznaczenia numeru zaskarżonej opinii: "nr [...]" wpisuje oznaczenie: "nr [...]"; II. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Pomorskiego Kuratora Oświaty na rzecz Gminy Miasta U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. III SA/Gd 138/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta U. (dalej: "Gmina") na opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator Oświaty") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto U. oraz określenia granic ich obwodów od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. – uchylił zaskarżoną opinię (pkt I wyroku); zasądził od Kuratora Oświaty na rzecz Gminy kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Opinią z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Kurator Oświaty, działając na postawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.), negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Miasta U. (dalej: "Rada Miasta"), dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu opinii Kurator Oświaty wskazał, że w porównaniu do aktualnie obowiązującego planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz granic obwodów tych szkół od dnia 1 września 2019 r. ustalonego w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r., w projekcie przedmiotowej uchwały w granicach obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. ujęto nowopowstałą ulicę M., a ulice: P. i W., zostały przeniesione z dotychczasowej granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U. i dodane do granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w U.
Kurator Oświaty stwierdził, że w przesłanym do zaopiniowania projekcie uchwały określono zmiany obwodów szkół w sposób identyczny jak w negatywnie zaopiniowanym projekcie uchwały Rady Miasta w sprawie zgodności projektu uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. z warunkami określonymi w Prawie oświatowym. Opinia ta w następstwie skargi wniesionej przez Gminę, została uchylona przez WSA wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20. Kurator Oświaty wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, która nie została dotąd rozpoznana.
W ocenie Kuratora Oświaty zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] poprzez wyłączenie z jej obwodu P. i ul. W. rodzi poważne zagrożenie dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego począwszy już od roku szkolnego 2021/2022. Zmniejszenie granic obwodu szkoły może być główną przyczyną prowadzącą do ograniczenia jej pełnej struktury organizacyjnej, co stoi w sprzeczności powołanym wyżej przepisem, a w dalszej konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły. Ponadto projektu uchwały nie można rozpatrywać w oderwaniu od projektów uchwał w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] oraz uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...], które to projekty Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie.
Kurator Oświaty stwierdził, że nie znajduje merytorycznych przesłanek świadczących o konieczności zmian obwodów publicznych szkół podstawowych w U. W jego opinii uchwała w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych nie może być podstawą, ani przesłanką do przeprowadzenia likwidacji, czy też przekształceń szkół, w tym pretekstem do nieumotywowanej zmiany ich obwodów.
W skardze do WSA na powyższą opinię Gmina zarzuciła naruszenie:
1) art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, poprzez wydanie negatywnej opinii w oparciu o inne przesłanki niż określone w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, a w szczególności z uwagi na brak rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej przez Kuratora Oświaty od wyroku WSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20, dotyczącej poprzedniej negatywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2020 r., a także z uwagi na możliwość ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3, a w konsekwencji możliwość jej likwidacji, co stanowi przekroczenie ustawowego zakresu opinii Kuratora Oświaty,
2) art. 39 ust. 8 w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 2, ust. 5a - 7a Prawa oświatowego, co nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonej opinii bez zbadania ustawowych przesłanek, tj. w szczególności w zakresie zapewnienia możliwości wszystkim dzieciom spełniania obowiązku szkolnego przy jednoczesnym zachowaniu 3 km i 4 km odległości z domu do szkoły, wskazania adresów siedzib szkół oraz adresów innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych, funkcjonowania szkół w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji,
3) art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że zmniejszenie granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje ograniczenie pełnej struktury organizacyjnej tej placówki, a w konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły, podczas gdy z treści zaskarżonej opinii w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób zmniejszenie granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje ograniczenie pełnej struktury organizacyjnej placówki, a ponadto taka sytuacja nie zaistnieje w okolicznościach niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że wydanie negatywnej opinii skutkować może koniecznością utworzenia dwóch oddziałów klas pierwszych w ilości odpowiednio 15 i 16 uczniów, co stwarza konieczność generowania dodatkowych kosztów na utrzymanie drugiego oddziału w wysokości ok. 1.152.000 zł w skali 8 lat nauki uczniów w szkole, co również jest przejawem niedozwolonej ingerencji Kuratora Oświaty w samodzielność samorządu w tym zakresie, zwłaszcza w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Projektowanie oddziałów o tak małej liczebności nie spełnia przyjętych przez samorząd standardów planowania ilości dzieci w oddziałach, które powinny być transparentne i równe dla wszystkich placówek oświatowych.
W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej opinii. Zdaniem Kuratora Oświaty projektowane zmiany przyczynią się do zmniejszenia liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr [...], co może uniemożliwić skompletowanie oddziałów klasowych z odpowiednią liczbą uczniów, co w konsekwencji zagrozi funkcjonowaniu szkoły w pełnej strukturze organizacyjnej, być może w niewielkim zakresie w następnym roku szkolnym, ale w kolejnych latach, z pewnością tak.
Kurator Oświaty stwierdził, że przy wydawaniu opinii zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego, ale również wszystkich aspektów związanych ze zmianą obwodu szkół, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co ściśle związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżoną opinię, a także zasądził od Kuratora Oświaty na rzecz Gminy kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że z przepisu art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego może nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu ze ściśle określonymi warunkami wskazanymi w ust. 1, 2 i 5a-7a tego przepisu. Ustawodawca ograniczył więc zakres kompetencji kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z enumeratywnie określonymi regulacjami ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami Prawa oświatowego, nadałby art. 39 ust. 8 ustawy inną treść. Przyjęcie odmiennego zakresu tej opinii byłoby sprzeczne z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zarzut skargi, że zakres opinii Kuratora Oświaty powinien dotyczyć jedynie materii określonej w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy jest zdaniem WSA uzasadniony. Podstawy wydania opinii negatywnej nie mogły stanowić inne przesłanki dotyczące kwestii objętych zakresem Prawa oświatowego.
WSA wskazał, że Kurator Oświaty w zaskarżonej opinii nie wykazał, aby zmiana granic obwodów szkół podstawowych uniemożliwiła zorganizowanie Szkoły Podstawowej nr [...] w pełnej strukturze wszystkich klas l-VIII, a tylko w takim przypadku projekt planu sieci szkół należałoby uznać za niezgodny z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Ewentualne przyszłe i niepewne zdarzenia związane z prognozowanym przez organ naruszeniem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowi, wynikającego z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych.
Dodatkowo WSA wskazał, że użyte w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego sformułowanie "dąży" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi.
WSA wyjaśnił również, że kwestia podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, jest zagadnieniem odrębnym w stosunku do zagadnienia likwidacji konkretnej szkoły podstawowej. Tryb likwidacji szkoły określa art. 89 Prawa oświatowego, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w zaskarżonej opinii wszelkie kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały w postaci likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...], czy też z podejmowanymi przez Gminę działaniami zmierzającymi do likwidacji ww. szkoły, nie uprawniały Kuratora Oświaty do wyciągania jakichkolwiek wniosków dających podstawę do negatywnej oceny projektu uchwały.
WSA stwierdził, że przyczyny wydania opinii negatywnej nie mogła stanowić wskazywana przez organ okoliczność, że NSA nie rozpoznał skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego poprzednio wydaną przez organ negatywną opinię do projektu uchwały Rady Miasta, dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Wydanie wyroku przez NSA niewątpliwie ułatwiłoby organowi zajęcie stanowiska w analogicznej sprawie dotyczącej kolejnej opinii, jednak brak rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej nie może być traktowany jako uzasadnienie negatywnego zaopiniowania projektu kolejnej uchwały, skoro poprzednia opinia w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej została przez Sąd I instancji uchylona jako sprzeczna z prawem.
Na koniec WSA wskazał, że zaskarżona opinia jest wadliwa także z tego powodu, że nie zawiera oceny zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego. Obowiązkiem Kuratora Oświaty była ocena, czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego i w zależności od wyników tej oceny, winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając.
Kurator Oświaty wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego, poprzez błędną zawężającą interpretację treści tych przepisów i przyjęcie, że opiniowaniu podlega projekt uchwały tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego, w oderwaniu od innych przepisów określonych w tej ustawie oraz aktów prawa miejscowego w postaci innych uchwał podejmowanych przez Radę Miasta, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania powyższych przepisów.
W związku z powyższym Kurator Oświaty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kurator Oświaty powtórzył dotychczasową argumentację w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy odnotować, że wyrokiem z 5 października 2021 r., sygn. III OSK 3950/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Pomorskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta U. na opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta U. oraz określenia granic ich obwodów od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Przedmiotowa sprawa miała analogiczne skonfigurowanie faktyczne i prawne; również dotyczyła opinii wydanej przez Pomorskiego Kuratora Oświaty, na podstawie art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego, w sprawie ustalenia planu sieci szkół, tyle że za okres wcześniejszy.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku z 5 października 2021 r., sygn. III OSK 3950/21, dotyczącą kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego poprzez błędnie przyjęcie, że projekt uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci szkół podlega opiniowaniu tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 tej ustawy, w oderwaniu od innych jej przepisów oraz aktów prawa miejscowego w postaci innych uchwał podejmowanych przez Gminę.
Adekwatnie do postanowień art. 39 ust. 5 Prawa Oświatowego: "Rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym."
Ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w art. 39 ust. 5 i ust. 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a - 7a (art. 39 ust. 8 p.o.).
Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 wymienionej ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2.
W myśl art. 39 ust. 2 p.o. droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:
1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;
2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.
Zgodnie z treścią art. 39 ust. 6 Prawa Oświatowego rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.
Z powołanych przepisów wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa Oświatowego, może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a - 7a. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 8 ustawy. Powołany przepis ogranicza więc zakres opinii kuratora wyłącznie do weryfikacji zgodności planowanej sieci szkół z wymogami określonymi w ustępach 1, 2 i 5a - 7a art. 39 Prawa Oświatowego. Z powyższego wynika, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami Prawa Oświatowego. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby objęcie opinią kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 ustawy, również oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami Prawa Oświatowego, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. Przy takim założeniu ustawodawca w treści art. 39 ust. 8 ustawy nie odsyłałby wprost wyłącznie do postanowień ust. 1, 2 i 5a - 7a, lecz wskazałby, że opinia dotyczy "w szczególności oceny zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a - 7a". Przepis art. 39 ust. 8 nie zawiera jednak takich sformułowań, co prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty dotyczy jedynie zakresu określonego w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a - 7a. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego.
Przyjmując przedstawiony sposób rozumienia art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego należy podzielić stanowisko WSA, że zaskarżona opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego. Nie zawiera oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a, a konkretnie nie rozstrzyga czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a). Sprowadza się do kwestii wykraczających poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego. Stanowisko Kuratora upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] zagrożenia dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr [...] nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa Oświatowego.
Uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera zastrzeżenia związane przede wszystkim z wprowadzeniem w projekcie uchwały zmiany granic obwodów Szkół Podstawowych nr [...] i [...] w U. Zmiana kwestionowana przez Kuratora dotyczyła wyłączenia z granic obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] ulicy W. oraz P. w U. oraz włączenia ich do granic obwodu Szkoły Podstawowej nr [...]. Zdaniem Kuratora może to prowadzić do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr [...] w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji.
Z powyższego wynika, że zaskarżona opinia nie zawiera ocen w zakresie zgodności opiniowanej uchwały z art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego, lecz sprowadza się jedynie do kwestii wykraczającej poza jej zakres określony tym przepisem. Kurator bowiem wyraził przypuszczenia, że podjęta uchwała może stanowić zagrożenie dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr [...], opierając się nie na treści ww. projektu uchwały, lecz na projektach innych uchwał dotyczących zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] i zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...]. Nie zakwestionował w żaden sposób spełnienia warunku z art. 38 ust. 6 Prawa Oświatowego. Ewentualne przyszłe i niepewne zdarzenia związane z prognozowanym zachwianiem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowią, jak to trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, kryterium opiniowania projektu uchwały na podstawie art. 39 ust. 8. Nie zostało też w ww. opinii wykazane, że projekt ww. uchwały spowoduje wydłużenie drogi dzieci z domu do szkoły ponad odległości wynikające z art. 39 ust. 2 Prawa Oświatowego. Brak było podstaw prawnych do opiniowania przez Kuratora okoliczności związanych z ewentualnym skutkiem planowanej uchwały polegającym na zmniejszeniu liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr [...], a w konsekwencji likwidacji tej szkoły. Tryb likwidacji szkoły określa bowiem art. 89 Prawa Oświatowego, który nie może stanowić podstawy opinii wydawanej w trybie art. 39 ust. 8 ustawy.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w Konstytucji zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podejmowana na podstawie art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego opinia kuratora oświaty w przedmiocie ustalenia przez radę gminy planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, o jakiej mowa w art. 39 ust. 5, jest wprawdzie opinią wydawaną w ramach uznania administracyjnego, lecz granice tego uznania zakreśla art. 39 ust. 1, 2 i 5a - 7a, co wprost wynika z art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego.
Kwestia wkraczania administracji rządowej w zakres samodzielności samorządu terytorialnego była przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 8 maja 2002 r. w spr. K 29/00 Trybunał podkreślił, że "zarówno podstawy działalności samorządu terytorialnego, jak i ograniczenia tej działalności, mogą być wprowadzone w formie ustaw. (...) W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Ramy prawne działalności samorządu terytorialnego są więc - zdaniem Trybunału - prawnie zdeterminowane przez ustawy, ale jednocześnie tylko przez ustawy".
W innych orzeczeniach Trybunał zaznaczył, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. (por. wyroki: z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996 r., K 1/96, OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997 r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69).
Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego przewidziano ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniając ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym ograniczenie to zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w art. 39 ust. 8. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 ustawy.
W niniejszej sprawie Pomorski Kurator Oświaty wydał negatywną opinię z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego, a jednocześnie nie wyjaśnił, z jakich przyczyn twierdzi, że projekt uchwały Rady Miasta U. nie spełnia warunku określonego w art. 38 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy. Swojego stanowiska organ nadzoru nie poparł analizami, pozwalającymi prognozować jakiekolwiek przeszkody w istnieniu pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr [...] w U.
Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem Pomorskiego Kuratora Oświaty była ocena czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa Oświatowego. W zależności od wyników tej oceny powinien był wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w sposób przekonujący zasadności swych twierdzeń, czym naruszył przepis art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższego należało uznać, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 Prawa Oświatowego i właściwie go zastosował w sprawie, w związku z czym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu prawa uznać należało za nieusprawiedliwiony. Innych zarzutów naruszenia prawa w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Ponieważ w zaskarżonym wyroku błędnie podano numer kwestionowanej skargą opinii Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., sprostował w tym zakresie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 138/21.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.