III OSK 6915/21

III OSK 6915/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Tamara Dziełakowska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 37/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-06-01
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i D.L. wspólników spółki cywilnej [..] "M." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 37/21 w sprawie ze skargi A.L. i D.L. wspólników spółki cywilnej [..] "M." w G. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.L. i D.L. wspólników spółki cywilnej [..] "M." w G. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 37/21 oddalił skargę A.L. i D.L. wspólników spółki cywilnej [..] "M." w G. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.L. i D.L. wspólników spółki cywilnej [..] "M." w G. wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. wystąpili do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku o udzielenie informacji publicznej:
1) Czy w okresie lat 2020-2021 były, są lub planowane są jakiekolwiek rozmowy, negocjacje, rokowania, itp. ze Szpitalem [..] im. [..] w G. w zakresie zawarcia umowy/umów na udzielanie przez ten szpital świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni [..] i/lub poradni [..]? Jeżeli tak, wskazanie w jakim okresie, w jakim trybie, w jakim zakresie, a także o udostępnienie kopii zawartej umowy/umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
2. Czy w 2021 r. planowane jest przeprowadzenie postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni [..] i/lub poradni [..], a jeśli nie, to dlaczego?
W dniu 8 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku i zarzucali naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni. Wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są zainteresowani udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie poradni [..] oraz poradni [..]. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w tym udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty. Jednocześnie zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Jawne są także, w oparciu o przepis art. 147 ustawy, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniobiorców.
Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zaś organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej.
W dniu 13 kwietnia 2021 r. w piśmie nr WSOZS.425.229.2021 organ udzielił odpowiedzi na wniosek i wskazał, że Szpital [..] im. [..] w G. udziela świadczeń w zakresie [..] oraz w zakresie [..] od dnia 5 lutego 2021 r. w ramach umowy nr [..] w systemie podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń. Zgoda na udzielanie przedmiotowych świadczeń została wyrażona na wniosek Szpitala na podstawie art. 132b ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zmiana w wykazie świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Podlaskiego OW NFZ. Jawność umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest również realizowana, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Na stronie internetowej www.nfz-bialystok.pl w części "Szybkie linki" znajduje się informator o zawartych umowach, gdzie publikowane są informacje o każdej zawartej umowie. Ponieważ art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, realizuje dyspozycję dostępu do informacji publicznej, to nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że żądanie udostępnienia kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dane zawarte w umowach dostępne są wyłącznie na zasadach określonych w art. 135 ustawy o świadczeniach i dostępne są dla każdego na stronie internetowej NFZ.
Jednocześnie poinformowano, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. ogłoszono postępowania uzupełniające w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresach i obszarach, gdzie obecnie brak jest zabezpieczenia dostępności do świadczeń lub występuje zmniejszona dostępność do świadczeń. W przypadku świadczeń [..] jest to grupa powiatów: [..]. Nie jest zaś planowane ogłoszenie postępowania w zakresie świadczeń [..] w żadnym z obszarów kontraktowania - dostępność do tych świadczeń jest zabezpieczona w ramach umów obowiązujących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w pierwszej kolejności podniósł, że dostęp do informacji publicznej w postaci umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest realizowany zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepis ten stanowi lex specialis względem regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do tych informacji, które nie są wymienione w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powtórzono, że skutkuje to tym, że żądanie udostępnienia kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dane zawarte w umowach dostępne są wyłącznie na zasadach określonych w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i dostępne są dla każdego na stronie internetowej NFZ. Skoro więc na dyrektorze POW NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, to nie można mu zarzucać bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2021 r. Organ jako dysponent danej informacji miałby obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdyby informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonowałaby w publicznym obiegu. W sprawie niniejszej wnioskowane informacje w postaci kopii umów zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Podlaskiego OW NFZ, jak również na stronie internetowej organu, gdzie publikowane są informacje o każdej zawartej umowie. Nadto organ podniósł, że przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie znajduje zastosowania, albowiem w momencie skierowania przez skarżących wniosku z dnia 11 marca 2021 r. oraz skargi z dnia 8 kwietnia 2021 r. nie było prowadzone postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Podkreślono także, że organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. Odpowiedź, która została udzielona wskazywała miejsce, gdzie można zapoznać się z informacjami, o które wnioskowano, a co do tych danych, które nie są uspecyfikowane treścią art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, udzielono stosownych wyjaśnień. W takiej sytuacji, zdaniem organu, działanie skarżących w postaci wniesienia skargi na bezczynność stanowi nadużycie prawa.
Organ podniósł, że informacje dotyczące umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wypełniają definicję dokumentów urzędowych, potwierdza to również treść art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W realiach niniejszej sprawy umowy zawarte ze Szpitalem [..] im. [..] w G. są umowami zawartymi w trybie art. 132b ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z zakresu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie umowy, o której mowa w art. 159a ust. 1 ustawy. Zdaniem organu spornym jest, czy gdy chodzi o faktycznie zawarte umowy, o których mowa w art. 159a ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to mamy do czynienia z dokumentami urzędowymi, określonymi dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy. Bezsprzecznie natomiast, zdaniem organu, do czasu ich zawarcia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, informacje dotyczące planów Funduszu są niejawne, w tym rozumieniu, że osoba postronna może zasięgać informacji dopiero o podpisanych umowach - które i tak są dostępne w formie, określonej dyspozycją art. 135 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Odnośnie do terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek wskazano, że dopiero po wejściu w życie nowelizacji, tj. dnia 2 kwietnia 2021 r. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - która w swojej treści zawierała nowelizację ustawy o świadczeniach, w zakresie przepisów dotyczących wykazu świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, możliwe było kompleksowe udzielenie odpowiedzi na zapytanie skarżących.
Podniesiono, że w zakresie przedmiotu wniosku, należy zwrócić uwagę na stosunek dokumentacji wewnętrznej do informacji publicznej. Wskazano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Zdaniem organu żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej. Nie można udzielić prawa do wglądu do dokumentu, który informacją publiczną nie jest - gdyż stanowi przedmiot ujawnienia w sposób powszechnie dostępny - lub nie istnieje, jak również gdy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Wszelkie planowanie, o które wnioskowali skarżący, rozumiane jako czynności materialno-techniczne, byłyby procedowane właśnie w trybie wytwarzania dokumentacji wewnętrznej, niepodlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli nie powodują skutków "na zewnątrz".
Wskazano, że bezsprzecznie, w sprawie niniejszej, po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi, wobec czego nie można stwierdzić, aby zachodził stan bezczynności. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zatem wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów informacje te dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że w związku z zakresem wniosku, oprócz ustawy o dostępie do informacji publicznej zastosowanie w sprawie mają także przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przypomniał, że relacja pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, a w związku z tym uznał, że nałożenie na Fundusz obowiązku publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje, że z tej tylko przyczyny jest on zwolniony z obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Informacje o każdej zawartej umowie zostały zamieszczane na stronie internetowej Funduszu, są więc ogólnodostępne, a w konsekwencji informacje takie nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Stąd też prawidłowo organ stwierdził, że wniosek w zakresie wydania kopii umów zawartych ze Szpitalem w G. nie zasługuje na uwzględnienie.
Natomiast odnosząc się do żądania w zakresie planowania przez Fundusz jakichkolwiek rozmów, negocjacji, rokowań w przedmiocie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie poradni [..] i/lub poradni [..], Sąd stwierdził, że zasadnie organ wskazał na stosunek dokumentacji wewnętrznej do informacji publicznej. Dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. W świetle powyższego, zdaniem sądu, rację ma organ, że wszelkie planowanie rozumiane jako czynności materialno-techniczne, byłoby procedowane w trybie wytwarzania dokumentacji wewnętrznej. Dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu są zaś dokumentami wewnętrznymi, dlatego do wniosku w tym zakresie nie mogła mieć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, udzielenie odpowiedzi w piśmie było postępowaniem prawidłowym, albowiem informacje w zakresie umów zostały udostępnione na stronie internetowej Funduszu, o czym organ poinformował skarżących, a wszelkie planowanie organu związane z przyszłymi umowami nie jest informacją publiczną, więc nie zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.L. i D.L. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że informacje o zawartej umowie przez NFZ ze Szpitalem [..] im. [..] w G. zostały zamieszczone na stronie internetowej i jako takie stały się ogólnodostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek, w sytuacji gdy informacja o umowie, którą Fundusz ma obowiązek umieszczać w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest tożsama z pełną treścią tej umowy i w związku z tym nie zwalnia z obowiązku udostępnienia pełnej treści umowy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w trybie wnioskowym w postaci udostępnienia kserokopii umowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek nie został prawidłowo zrealizowany, zaś art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Nie ulega wątpliwości, że zakres informacji o umowie umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów tej umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Art. 135 ust. 2 tej ustawy nie wprowadza ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej. W szczególności nie wyłącza on z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu tych treści umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie. Nieprawidłowe i niemające uzasadnienia prawnego jest stanowisko, że udostępnienie informacji o umowie w trybie art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyklucza możliwość dodatkowego udzielenia informacji publicznej w drodze udostępnienia kserokopii umowy, której jedynie elementy zostały udostępnione w trybie informacji umieszczonej na stronie internetowej. Informacja publiczna w postaci umowy zawartej przez NFZ ze Szpitalem [..] im. [..] w G. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie została nigdy udostępniona publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że warunki udzielania świadczeń w ramach umów wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które są jawne. Bezzasadnym ze strony prawodawcy byłoby nakładanie na Fundusz obowiązku powtarzania, w ramach realizacji zasady jawności, tychże warunków na stronach internetowych, w miejscach dotyczących informacji o każdej zawartej umowie, skoro są one określone w przywołanych w odpowiedzi na skargę aktach normatywnych. Ponadto kwestia relacji między ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 8/13, gdzie przesądzono, iż art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć jako lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane wymienione w treści art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej udzielanej ze środków publicznych obejmują informacje, które ustawodawca uznał za tak istotne, że przewidział szczególny tryb dla realizacji ich jawności i przejrzystości. Skoro nie zawarł w tymże katalogu obowiązku umieszczenia na stronie internetowej lub w Biuletynie Informacji Publicznej skanu umowy, to oznacza, iż istniał tu szczególny cel ustawodawczy. W stosunkach polegających na zawieraniu przez NFZ umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują wzorce umowne - które publikowane są jako załączniki do zarządzeń Prezesa NFZ. Według obowiązującego wzoru została zawarta umowa ze Szpitalem [..] w G. Zakres informacji indywidualnie określanych dla przedmiotowej umowy został uzupełniony zgodnie z danymi ujawnionymi na stronie internetowej Funduszu w ramach wykonania obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej udzielanej ze środków publicznych. Zdaniem organu, z treści art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych wynika, że ustawodawca nie przewidział trybu wnioskowego, wyrażającego się w obowiązku okazywania przez organ kopii umów, ale wybrał ścieżkę publikacji węzłowych dla sprawy informacji, publikowanych na stronach internetowych oraz w BIP. Nieprawdą jest więc, iż umowa nie funkcjonuje w obiegu publicznym - nie jest widoczna w tymże obiegu jako materialna forma, ale informacje, które składają się na jej treść, są powszechnie i dla każdego możliwe do wglądu w każdym czasie, tak przez odpowiednie dane zamieszczone w sieci internetowej, jak i teksty powszechnie obowiązujących aktów. Kierowanie zarzutów w ramach informacji publicznej co do danych, będących powszechnie dostępnymi dla każdego elementami powszechnie obowiązujących aktów prawa, noszą znamiona tzw. "nadużywania prawa do informacji publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 529) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazywanego naruszenia art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2561) upatruje w uznaniu, że "informacje o zawartej umowie przez NFZ ze Szpitalem [..] im. [..] w G. zostały zamieszczone na stronie internetowej i jako takie stały się ogólnodostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek, w sytuacji gdy informacja o umowie, którą Fundusz ma obowiązek umieszczać w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest tożsama z pełną treścią tej umowy i w związku z tym nie zwalnia z obowiązku udostępnienia pełnej treści umowy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w trybie wnioskowym w postaci udostępnienia kserokopii umowy".
Przepisy powołane w zarzucie skargi kasacyjnej mają różny charakter i różny zakres normowania. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" wynika ustawowe określenie informacji publicznej, przepis ten zawiera zatem normę o charakterze materialnoprawnym. Według art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". Norma zawarta w tym przepisie ma zatem charakter formalnoprawny. Wreszcie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że "Fundusz realizuje zasadę jawności: 1) umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów; 2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert". Przepis ten określający obowiązki informacyjne organu ma charakter materialnoprawny.
Przytoczenie powyższych regulacji o różnym charakterze i różnym zakresie normowania uwidacznia, że zawodowy pełnomocnik łącząc wskazane wyżej przepisy w ramach jednej podstawy kasacyjnej utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Nie jest również prawidłowe wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia grupy przepisów traktowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego bez wskazania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie.
Niezależnie od powyższych uchybień, tak sformułowany zarzut naruszenia - wyszczególnionych przepisów, traktowanych łącznie przez stronę skarżącą kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego - nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Analiza treści tego zarzutu wykazuje bowiem, że naruszenia wyszczególnionych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uznaniu, że informacje o konkretnej umowie, tj. o umowie zawartej przez NFZ ze Szpitalem [..] im. [..] w G. zostały zamieszczone na stronie internetowej organu i przez to stały się ogólnodostępne w sytuacji, gdy informacja o tej umowie nie jest tożsama z udostępnieniem jej pełnej treści, wszystkie informacje o tej umowie nie zostały zamieszczone na stronie internetowej organu, co w rezultacie uzasadniało konieczność uwzględnienia wniosku o udostępnienie kserokopii tej umowy. Oznacza to po pierwsze, że tak skonstruowanym zarzutem nie podważano prawidłowości wykładni prawa materialnego, skoro strona skarżąca nie wykazuje wadliwości przyjętego przez Sąd rozumienia poszczególnych, wskazanych w treści zarzutu, przepisów prawa, ani też nie wskazuje, jaka wykładnia jest w jej przekonaniu prawidłowa. Po drugie, zarzut powyższy rozpatrywany jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa, polegającego na nieprawidłowym procesie subsumcji stanu faktycznego do niekwestionowanego rozumienia norm prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, mógłby odnieść skutek, gdyby strona skarżąca kasacyjnie wykazała wadliwość tego procesu. Tymczasem istota omawianego zarzutu koncentruje się na wykazywaniu wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. wadliwej ocenie, że treść wnioskowanej konkretnej umowy została w pełni ujawniona na stronie internetowej organu. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie je w sprawie oceniono, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym oceny, według której treść żądanej informacji została ujawniona na stronie internetowej organu.
Wadliwość konstrukcyjna zarzutów skargi kasacyjnej powodowała, że nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Na marginesie należy zaznaczyć, że z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, powoływanej zarówno przez Sąd I instancji, jak i strony niniejszego postępowania, wynika, że w ocenie NSA "art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłoszeniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasady jawności umów jednak nie sprowadza on jedynie do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych treści umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...) Informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy też wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach. Nie zawiera choćby elementu umowy tak istotnego z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej". Naczelny Sąd Administracyjny rozważał zatem w granicach wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dostęp do treści umów zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a nie do postaci dokumentów, jakimi są tego rodzaju umowy.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.