III OSK 6911/21

III OSK 6911/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 85/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-04
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 lit a i c, art 141 § 4, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 64 § 2, art. 50, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 85/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 85/21 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 2020 r. nr 1157/kadr/20 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Raportem z 28 lipca 2020 r. (wpływ do Komendy Głównej Policji w dniu 30 lipca 2020 r.) kom. M. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) o wyrażenie zgody - w trybie art. 36h ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), na zwolnienie ze służby w Policji z dniem 1 września 2020 r. ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w ramach oddelegowania do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska.
W następstwie powyższego KGP rozkazem personalnym nr 3164 z 13 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 36g ust. 2, art. 36h ust. 1, art. 37a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 28 sierpnia 2020 r. odwołał policjantkę z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, tj. w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, zaś z dniem 29 sierpnia 2020 r. pozostawił ww. w swojej dyspozycji i ustalił jej uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,995 kwoty bazowej wynoszącej 1.614,69 złotego, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 4.840 złotych i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 1.500 złotych miesięcznie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 7 września 2020 r.
Ponadto pismem znak Kk-13892/13191/20 z 17 sierpnia 2020 r. skarżąca została poinformowana, iż KGP nie wyraził zgody na jej zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska.
Następnie w związku z treścią ww. raportu z 28 lipca 2020 r. KGP rozkazem personalnym nr 3309 z 9 września 2020 r., na podstawie art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji zwolnił M. K. ze służby w Policji z dniem 30 września 2020 r.
W dniu 1 października 2020 r. (data prezentaty Komendy Głównej Policji) policjantka wniosła odwołanie od powyższego rozkazu personalnego KGP nr 3309 z 9 września 2020 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA, organ), decyzją nr 1157/kadr/20 z 3 listopada 2020 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 3309 z 9 września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ww. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 30 września 2020 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny KGP.
M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę i uznał, że skarga pozbawiona była uzasadnionych podstaw.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istnieje ścisły związek pomiędzy stosunkiem służbowym a oddelegowaniem. Stan oddelegowania polega na tym, że wskutek podjęcia decyzji o oddelegowaniu stosunek służbowy ulega zawieszeniu na czas delegacji przeznaczonej na wykonywanie pracy poza służbą i oddelegowanie może trwać tylko tak długo, jak istnieje stosunek służbowy. Władza oddelegowania jest elementem władzy służbowej przełożonego, a zatem, co oczywiste, nie może czasowo wykraczać poza istnienie podstawy tej władzy, a więc poza istnienie stosunku służbowego.
Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy ustawy o Policji określają wszystkie dopuszczalne podstawy prawne zwolnienia policjanta ze służby. Biorąc powyższe pod uwagę, rozwiązanie stosunku służbowego w przypadku złożenia przez funkcjonariusza pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Jeżeli zaś zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby jest obligatoryjne. W przypadkach zaś określonych w art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zwolnienie ze służby policjanta ma charakter fakultatywny. Katalog przesłanek skutkujących zarówno obligatoryjnymi jak i fakultatywnym zwolnieniem ze służby jest zamknięty. W konsekwencji stwierdzić należy, iż rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn jest niedopuszczalne.
Sąd wyjaśnił, że wyrażenie przez KGP zgody, o której mowa w art. 36h ust. 2 ustawy o Policji lub też jej brak, nie następuje w toku procedury administracyjnej, a tym samym organ zasadnie uznał, iż brak było podstaw, aby w zakresie tym wydawał on jakiekolwiek rozstrzygnięcie, o którym musiałby informować policjanta zwalnianego ze służby, po odwołaniu takiego policjanta z oddelegowania do instytucji krajowej. Instytucja, o której mowa w ww. przepisie, ma charakter wewnętrzny, wynikający z dyspozycyjności stosunku służbowego, charakteryzującego się nadrzędnością i podległością organizacyjną, a określone działanie jest przypisane wyłącznie do kompetencji KGP i nie wymaga uzasadnienia zajętego przez tego przełożonego stanowiska, tak w przypadku wyrażenia zgody na zwolnienie ze służby policjanta odwołanego z oddelegowania ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w instytucji krajowej, jak i w sytuacji niewyrażenia takiej zgody (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1219/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w przypadku złożenia przez policjanta raportu o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Wystąpienie policjanta o zwolnienie go ze służby zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08).
Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, pisemne zgłoszenie policjanta o wystąpieniu ze służby traktować należy jak oświadczenie woli, do którego znajduje zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej k.c.). Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - wobec ich błędnego zastosowania - poprzez bezzasadne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 1157/kadr/2020 z dnia 3 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 3309 z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącej z dniem 30 września 2020 r. ze służby w Policji - na skutek przyjęcia, iż raport Skarżącej z dnia 28 lipca 2020 r. o zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji stanowi bezwarunkowe pisemne zgłoszenie o wystąpienie policjanta ze służby w Policji i podmiot dokonujący zwolnienia ze służby w Policji zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - wobec ich błędnego zastosowania - poprzez bezzasadne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 1157/kadr/2020 z dnia 3 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 3309 z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącej z dniem 30 września 2020 r. ze służby w Policji - poprzez niezastosowanie art. 65 k.c. - w wyniku uznania, iż raport Skarżącej z dnia 28 lipca 2020 r. o zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji stanowiący akt woli, do którego podlegają stosowaniu przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli, odzwierciedla przejaw woli skarżącej o odejściu ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy wykładnia art. 65 k.c. prowadzi do wniosku, iż mamy do czynienia z przypadkiem niezgodności "odczytania" przez podmiot dokonujący zwolnienia ze służby w Policji oświadczenia woli skarżącej (raportu z dnia 28 lipca 2020 r.) z przejawem jej woli o zwolnieniu ze służby tylko i wyłącznie na ściśle określonych warunkach, o których mowa w art. 36h ust. 2 ustawy o Policji, a tym samym reguły wykładni oświadczeń woli wskazują na pierwszeństwo zasady przejawowi woli;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - wobec ich błędnego zastosowania - poprzez bezzasadne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 1157/kadr/2020 z dnia 3 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 3309 z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącej z dniem 30 września 2020 r. ze służby w Policji - poprzez niezastosowanie art. 84 i 88 k.c. - w wyniku uznania, iż raport skarżącej z dnia 28 lipca 2020 r., do którego podlegają stosowaniu przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli, jest oświadczenie woli pozbawionym wad, w sytuacji gdy wykładnia art. 84 i 88 k.c. prowadzić do wniosku, iż skarżąca w przypadku braku możliwości zwolnienia ze służby zgodnie z treścią raportu miała wolę oraz zamiar pełnienia dalszej służby w szeregach Policji, a także nie miała wyobrażenia, że rzeczony raport wywoła skutek w postaci zwolnienia jej ze służby w Policji na innych warunkach niż w nim wskazane, równocześnie uchylając się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli.
II. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2, art. 50 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - wobec ich niezastosowania - poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający, iż raport skarżącej z dnia 28 lipca 2020 r. o zwolnienie ze służby w Policji ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji stanowi pisemne zgłoszenie o wystąpienie policjanta ze służby w Policji, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji bez przeprowadzenia kontroli sposobu kwalifikacji treści żądania skarżącej przez organ, co stanowiło okoliczność wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności; w konsekwencji brak dostrzeżenia przez Sąd orzekający naruszenia przez Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji szeregu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zasady zaufania, a także zasady udzielania informacji doprowadził do bezzasadnego oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.),
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - wobec jego niezastosowania - poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu: oceny prawnej art. 65 lub art. 84 i 88 k.c. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jako ewentualnej podstawy prawnej do wzruszenia zaskarżonej decyzji, poprzez stwierdzenie, iż w rozstrzygnięciach związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji, w drodze analogii legis podlegają stosowaniu przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli nie tylko w zakresie ich odwołalności, ale również o wadach i warunkach skuteczności takich oświadczeń woli.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. - wobec ich niezastosowania - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości (w szczególności sprecyzowania treści wniosku Skarżącej), które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść Skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżącej, nie dostrzegając, że materiał dowodowy był niewyczerpujący. W konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że złożone zostało oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, błędnie interpretując raport z 28 lipca 2020 r. o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 1 września 2020 r. ze stanowiska równorzędnego do zajmowanego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska na podstawie art. 36h ust. 2 ustawy o Policji.
4. art. 151 p.p.s.a - wobec jego niewłaściwego zastosowania - poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji szeregu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zasady zaufania, a także zasady udzielania informacji.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 2020 r. nr 1157/kadr/20 oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 3309 z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2, art. 50 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - wobec ich niezastosowania. Otóż zaskarżony wyrok posiada uzasadnienie, które w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem.
Jak zasadnie stwierdził skarżący kasacyjnie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2, art. 50 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a więc nie mógł ich naruszyć. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Jedynie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (naruszenia prawa materialnego) możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).
Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).
Zaznaczyć należy, że treść raportu skarżącej z 28 lipca 2020 r. nie budzi wątpliwości. Skarżąca wyraźnie wystąpiła z prośbą o jej zwolnienie ze służby w Policji z dniem 1 września 2020 r. Nie jest znane pragmatyce służbowej w Policji złożenie raportu o warunkowe zwolnienie ze służby, które byłoby realizowane dopiero z chwilą ziszczenia się np. określonego warunku zawieszającego. Podstawą zwolnienia ze służby w Policji na wniosek funkcjonariusza jest art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który bezwarunkowo nakazuje zwolnić policjanta ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji traktujący o zwolnieniu policjanta na jego prośbę nie uzależnia tego skutku od wskazania motywów, jakimi kierował się policjant składając raport o zwolnieniu ze służby, a właściwe organy nie są uprawnione, ani zobowiązane do badania oświadczenia woli pod tym kątem. Istotna i wiążąca dla organów jest wyłącznie, wyrażona na piśmie (w raporcie), wola funkcjonariusza w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Policjant, żądając zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest do przełożonego właściwego w sprawach osobowych (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18, a także uchwałę NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. I OPS 4/11). Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, w tym, odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby w Policji, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ww. ustawy jest oświadczeniem woli do którego ma zastosowanie art. 61 k.c. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści tego przepisu wynika, że oświadczenie złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata - tylko za jego zgodą (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18). Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Wywołuje ono także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to zatem czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wr 458/19). Złożony raport z 28 lipca 2020 r. nie zawierał żadnych braków uniemożliwiających mu nadanie dalszego biegu, czy też wymagających jego uzupełnienia. Nie było zatem żadnych podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wzywania skarżącej o jego uzupełnienie. Dodać należy, że art. 50 k.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, o naruszenie którego jej chodzi. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). W konsekwencji nie jest również uzasadniony zarzut w pozostałym zakresie tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Z tym samych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. - wobec ich niezastosowania. Dodać jedynie należy, że ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. str. 17; k.124 a.s.) nie wskazano, jakiego to materiału dowodowego organy nie zabrały, o co powinien być on uzupełniony, w jakim zakresie był on niewystarczający.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z brzmienia tego przepisu wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była sprawa zakończona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 2020 r. nr 1157/kadr/20 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla pełności oceny podnieść należy, że i ten zarzut podobnie jak poprzednie został sformułowany od strony negatywnej tj. zarzut naruszenia tego przepisu "wobec jego niezastosowania".
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędne jego zastosowanie. Zarzut ten został powiązany z nieuzasadnionym (zdaniem skarżącej kasacyjnie) przyjęciem przez organy, że złożony w dniu 28 lipca 2020 r. raport skarżącej stanowi bezwarunkowe pisemne zgłoszenie o wystąpienie policjanta ze służby, stanowiąc jej akt woli, w sytuacji, gdy doszło do niezgodności "odczytania" przez podmiot dokonujący zwolnienia ze służby w Policji oświadczenia woli skarżącej z przejawem jej woli oraz, że wskutek niezastosowanie art. 84 i 88 k.c. przyjęto, że złożone oświadczenie woli jest pozbawione wad.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie NSA niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie nie został skutecznie podważony stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji.
W konsekwencji nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.