III OSK 6901/21

III OSK 6901/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Po 19/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-07-13
Skarżony organ
Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 10, art. 16 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 § 1, 2 i 4, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 107 § 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Zakładu Karnego w [...] i D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 19/21 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną D. C.; 3. zasądza od D. C. na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lipca 2021 r. II SAB/Po 19/21, po rozpoznaniu skargi D.C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na 5, 9 i 12 listopada 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia 13 stycznia 2021 r. D/P.0143.1.2021.bk) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych; II. stwierdził, że w zakresie opisanym w punkcie I. wyroku Dyrektor Zakładu Karnego [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Pismami z 5, 9 i 12 listopada 2020 r. D.C. wystąpił odpowiednio o przesłanie: (1) odpisów umów zawartych przez Dyrektora Zakładu z podmiotami zewnętrznymi w marcu 2015 r., (2) odpisów takich umów zawartych w sierpniu 2015 r. oraz odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym [...] w okresie od 15-30 września 2020 r. oraz odpisu jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne (k. 10, 3 i 7 akt administracyjnych). Wnioski skarżący wysłał do Sądów Rejonowych w W., S. i B. (zostały one 5 i 8 stycznia 2021 r. przekazane Dyrektorowi Zakładu).
Pismem z 13 stycznia 2021 r. D/P.0143.1.2021.bk Dyrektor Zakładu wskazał, że wniosków nie może załatwić pozytywnie. Powołując się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 lutego 2020 r. II SAB/Po 81/19 wskazał, że żądania D.C. stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący składa liczne wnioski, w tym domagając się kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. Zdaniem Dyrektora Zakładu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków obejmujące dane z krótkiego okresu (na przykład kilkanaście wniosków o jadłospisy lub wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora – każdy dotyczący innego miesiąca). Sposób działania D.C. ma służyć uniknięciu stwierdzenia, że informacje mają w istocie charakter informacji przetworzonej.
W skardze D.C. stwierdził, że działanie Dyrektora Zakładu, który nie udostępnił mu informacji zawartych we wnioskach datowanych na 5, 9 i 12 listopada 2020 r., jest bezprawne. Organ natomiast pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 lipca 2021 r. II SAB/Po 19/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w sprawie nie było przedmiotem sporu, że wnioski skarżącego podpadają od strony podmiotowej i przedmiotowej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu, jako organ Służby Więziennej, na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne.
Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje także uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego.
Organ, znacząco obciążony dużą ilością żądań skarżącego o udzielenie informacji publicznej, doszedł do przekonania, że w całokształcie jego aktywność zaczęła jawić się jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Dyrektor Zakładu postanowił nie udzielać informacji, ani nie rozpatrywać wniosków D.C. z listopada 2020 r. – skierował natomiast do zainteresowanego informację, że ten nadużywa prawa do informacji publicznej.
Aktywność D.C. oceniana w dłuższej perspektywie (skarżący składa już od dłuższego czasu dziesiątki skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na działania Dyrektora Zakładu) powinna zostać oceniona – w kontekście społecznym – jako nadużycie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w piśmie z 13 stycznia 2021 r., że sposób działania skarżącego, wyrażający się między innymi w składaniu żądań o udzielenie informacji publicznej za poszczególne miesiące kalendarzowe, rodzi przypuszczenie, że jego celem jest nie pozyskanie samej informacji, ale nękanie instytucji publicznych. W niniejszej sprawie o intencjach D.C. świadczy chociażby to, że wnioski datowane na 5, 9 i 12 listopada 2020 r. wysłał on do Dyrektora Zakładu, w którym przebywa, za pośrednictwem Sądów Rejonowych w W., S. i B. Skarżący zatem jawnie i zamierzenie lekceważy dobro publiczne oraz generuje po stronie instytucji państwa koszty materiałowe i koszty pracy. Nie sposób bowiem usprawiedliwić takiego oto działania, że wnioski o przesłanie umów zawartych przez Zakład Karny [...] za poszczególne miesiąca wysyłane są do Sądów Rejonowych w S. czy W.
Sąd I instancji – negatywnie oceniając sposób (jak i domniemane cele) działania D.C. – nie zaakceptował jednak reakcji organu na wnioski skarżącego, która wyraziła się w przesłaniu mu tylko negatywnej odpowiedzi – pisma z dnia 13 stycznia 2021 r. D.C. jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytania takie w przestrzeni publicznej dyskutowane jest od lat. W ocenie Sądu I instancji, o ile de lege ferenda (czyli w kontekście przyszłych zmian prawa) można się zastanawiać na rozwiązaniami legislacyjnymi, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie. Otóż utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako stanowisko ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione.
Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Zakładu nie powinien był załatwić wniosków D.C. datowanych na 5, 9 i 12 listopada 2020 r. w taki sposób, jak uczynił to w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, chociażby był poważnie obciążony wnioskami, powinien dochować form określonych w u.d.i.p. Jeżeli więc uprawniony występuje z wnioskiem, a jego przedmiotem jest informacja publiczna, to informacja ta powinna być zasadniczo w ustawowym terminie udzielona (art. 13 u.d.i.p.), albo – jeżeli są ku temu podstawy – należy wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej (pomijając inne sytuacje – zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W piśmie z 13 stycznia 2021 r. Dyrektor Zakładu zarzucił D.C., że ten specjalnie dzieli żądaną informację na okresy miesięczne, aby ukryć fakt, że żąda informacji przetworzonej. W ocenie Sądu takie argumenty mogą być ewentualnie podnoszone, ale nie na poparcie pisma informującego o nie rozpoznaniu wniosku. Jeżeli organ chce je forsować – powinien poinformować zainteresowanego, że uznaje jego żądania za żądania o udzielenie informacji przetworzonej oraz wezwać go do wykazania, w jakim zakresie jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W zależności od odpowiedzi organ powinien wówczas bądź informację udostępnić bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Podmiotowi publicznemu nie wolno natomiast działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku z powołaniem na nadużycie prawa do informacji.
Mając to na uwadze Sąd I instancji w punkcie I. wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na 5, 9 i 12 listopada 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia 13 stycznia 2021 r.) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 odpowiednio stwierdził, że w zakresie opisanym powyżej Dyrektor Zakładu Karnego [...] dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu zareagował na żądania D.C., natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lipca 2021 r. II SAB/Po 19/21, zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] oraz przez D.C.
Dyrektor Zakładu Karnego [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:
1. art. 10 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu konieczności rozpoznania przez Dyrektora ZK [...] wniosków D.C. opisanych w sentencji wyroku, pomimo jednoczesnego stwierdzenia nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej, polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie samej informacji, a nękanie instytucji publicznych;
2. art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli poprzez niezastosowanie i wydanie wyroku sankcjonującego rażące nadużywanie przez D.C. prawa dostępu do informacji publicznej i to w stopniu zagrażającym możliwości sprawnej realizacji świadczeń publicznych przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] na rzecz innych niż wnioskodawca podmiotów do tych świadczeń uprawnionych;
3. art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez błędną interpretację, sprowadzającą się do uznania, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej również w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia takiej informacji jest przejawem nadużywania prawa do informacji publicznej polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie informacji publicznej, a nękanie instytucji publicznych - tj. w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej w granicach obowiązującego prawa się nie mieści;
4. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska chroni własność oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, w zw. z art. 10 u.d.i.p. poprzez wydanie orzeczenia zobowiązującego Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków bez uwzględniania kosztów ich obsługi;
5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej może nastąpić ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz ważnego interesu gospodarczego państwa poprzez niezastosowanie, polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. bez wzglądu na to, czy z uwagi na ilość tych wniosków ich obsługa stanowi zagrożenie dla możliwości uzyskania przez inne podmioty świadczeń publicznych oraz bez wzglądu na koszty rozpoznawania tych wniosków;
6. art. 74 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych poprzez niezastosowanie, polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C., pomimo ustalenia, te celem występowania przez niego z wnioskami nie jest uzyskanie informacji publicznej, a nękanie instytucji publicznych, co skutkuje zobowiązaniem do wytwarzania dokumentów, które już z chwilą ich doręczenia wnioskodawcy stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust, 1 pkt 6) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
7. art. 82 Konstytucji RP stanowiącego, że obowiązkiem obywatela jest troska o dobro wspólne poprzez niezastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w okolicznościach niewątpliwie świadczących o tym, że wnioski zostały złożone z rażącym naruszeniem tego konstytucyjnego obowiązku i w celach wprost godzących w dobro wspólne;
8. art. 83 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych z naruszeniem prawa i w celach nie chronionych przez to prawo;
9. art. 44 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) poprzez niezastosowanie polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. opisanych w sentencji zaskarżonego orzeczenia, pomimo stwierdzenia, że wnioski te nie zmierzają do realizacji celów chronionych przez prawo, co skutkuje jednoczesnym zobowiązaniem Dyrektora do dokonywania niecelowego wydatkowania środków publicznych.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną pełnomocnik D.C. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. D.C. zrzekł się także rozprawy.
Natomiast D.C. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w części, co do punktu III, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego pozwala uznać, że organ odmówił udzielenia informacji publicznej w niewłaściwej formie, pismo organu nie zawierało elementów z jakich winna składać się decyzja, ponadto nie wydał takiej decyzji do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co oznacza, że pozostawał w bierności w rozpoznaniu wniosków skarżącego co najmniej przez sześć miesięcy, co determinuje naruszenie prawa w stopniu rażącym, ma wpływ na orzeczenie wobec organu grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącego;
2. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 i 12 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego wskazuje, iż organa swoim postępowaniem naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego jak zasadę praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej i zasadę szybkości, prostoty postępowania, które świadczą o naruszeniu prawa w stopniu rażącym, ma wpływ na orzeczenie wobec organu grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącego;
3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez niewymierzenie Dyrektorowi Zakładu Karnego [...] grzywny lub brak zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego pozwala uznać, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym i możliwe oraz uzasadnione jest orzeczenie grzywny by przymusić organ do wydania decyzji w sprawie, a w dalszej perspektywie osiągnąć cel prewencyjny i zasądzenie na rzecz skarżącego środków pieniężnych jako zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia o stopniu naruszenia przez organa prawa, odstąpienia od orzeczenia wobec organu grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego środków pieniężnych, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach orzeczenia, co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Karnego [...] grzywny w wysokości 22.910 zł, przyznanie D.C. od Dyrektora Zakładu Karnego [...] sumy pieniężnej w wysokości 11.455 zł, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zrzekł się także rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.C., Dyrektor Zakładu Karnego [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna Dyrektora Zakładu Karnego [...] ma częściowo usprawiedliwione podstawy, natomiast takich usprawiedliwionych podstaw nie ma skarga kasacyjna D.C.. Na uwzględnienie nie zasługiwał przy tym wniosek D.C. o odrzucenie skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] z powodu braku uzasadnienia zarzutów. Wprawdzie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ale uzasadnienie nie musi być wyodrębnioną jej częścią. Uzasadnienie ma służyć zrozumieniu zarzutów i jeśli – jak w tym przypadku – zarzuty zawierają opis tego, w jaki sposób, w ocenie skarżącego kasacyjnie, dany przepis został naruszony, to nie ma powodów do odrzucenia skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] dotyczą – ogólnie rzecz ujmując – tego, czy wobec faktycznego nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę działania Dyrektora Zakładu Karnego [...] były prawidłowe, a zatem czy można było mu zarzucić bezczynność w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego.
Podkreślić należy, że wnioskodawca oddzielnymi wnioskami z 5, 9 i 12 listopada 2020 r. domagał się: (1) odpisów umów zawartych przez Dyrektora Zakładu z podmiotami zewnętrznymi w marcu 2015 r., (2) odpisów takich umów zawartych w sierpniu 2015 r. oraz odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym [...] w okresie od 15-30 września 2020 r. oraz odpisu jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne. Wnioski skarżący wysłał do Sądów Rejonowych w W., S. i B., które następnie zostały przekazane Dyrektorowi Zakładu Karnego [...]. Z ustaleń Sądu I instancji wynika ponadto, że w ostatnim czasie nie były to jedyne wnioski skarżącego, który składa już od dłuższego czasu dziesiątki skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na działania Dyrektora Zakładu.
Charakter tych wniosków oraz przede wszystkim sposób ich przekazania – nie bezpośrednio do organu, ale poprzez wysłanie do Sądów Rejowych w W., S. i B. wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania w rodzaju tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), tj. mających na celu rozdrobnienie, zmniejszenie zakresowo jednostkowych żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. Nie może bowiem umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego, będące próbą uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia przekonanie, że wnioski skarżącego stanowiły przejaw nadużywania prawa do informacji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16).
Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).
Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).
Powyższe uprawnia do wniosku, że celem działania skarżącego nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 10 u.d.i.p. w powiązaniu z wymienionymi dalej zasadami konstytucyjnymi odnoszącymi się do dobra wspólnego i konieczności troski o nie. Publiczne prawo podmiotowe do informacji publicznej, które miałoby być realizowane na wniosek, o jakim mowa w art. 10 u.d.i.p., nie podlega bowiem udostępnieniu, jeżeli stanowi nadużycie prawa. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Natomiast w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną D.C., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty tej skargi kasacyjnej zostały oparte na drugiej podstawie kasacyjnej i w trzech pierwszych punktach stanowią one zbitkę przepisów o różnym charakterze i różnym zakresie normowania (np. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 4 k.p.a., w sytuacji kiedy decyzja administracyjna nie została w sprawie wydana, a sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna jeszcze żadnego postępowania regulowanego przepisami k.p.a.) – uwidacznia, że w istocie zarzuty te tworzą niespójną zbitkę szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21).
Nadto zarzuty te zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji powinien wymierzyć organowi grzywnę i przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną, o czym Sąd I instancji w ogóle nie orzekał. "Należy zaznaczyć, że nie sposób zaskarżyć wyrok w części dotyczącej nierozpoznanego żądania. (...) Skargę kasacyjną można wywieść wyłącznie od orzeczenia sądowego istniejącego w obrocie prawnym. Nie można zakwestionować nieistniejącej części sentencji wyroku. W takiej sytuacji jedynym środkiem prawnym, którym można było zwalczyć zaniechanie Sądu pierwszej instancji było domaganie się uzupełnienia wyroku w tej części na zasadzie art. 157 § 1 p.p.s.a." (wyrok NSA z 23.11.2018 r. I OSK 222/17, LEX nr 2639141).
Ponadto, z uwagi na stwierdzone już wyżej nadużycie prawa do informacji publicznej, nie można w żaden sposób potwierdzić, że bezczynność organu, która w takiej sytuacji w ogóle nie zaistniała, miała charakter rażącego naruszenia prawa, czego domagał się skarżący kasacyjnie.
Wszystko to powoduje, że skarga kasacyjna D.C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.