III OSK 690/23

III OSK 690/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1296/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-02
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 66 par 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 464 par 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1296/22 w sprawie ze skargi W.W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 2 czerwca 2022 r. nr DOM1.1125.48.2022.EDE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.W. (skarżąca) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 2 czerwca 2022 r. nr DOM1.1125.48.2022.EDE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:
Postanowieniem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt IV P 136/21, Sąd Rejonowy w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu sprawy z powództwa W.W. przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, o ustalenie istnienia stosunku służby i odszkodowanie, umorzył postępowanie w sprawie z powództwa o odszkodowanie, a sprawę o ustalenie istnienia stosunku służby przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy.
Pismem z 4 marca 2022 r. nr 0401-IPK-2.111.46.2022 Dyrektor IAS w Bydgoszczy, na podstawie art. 133 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., przekazał "odwołanie" skarżącej od przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, zawarte w treści pozwu z 30 kwietnia 2021 r. o ustalenie istnienia stosunku służby, do załatwienia Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
Pismem z 21 marca 2022 r. Szef KAS zwrócił, zgodnie z właściwością, pozew oraz akta sprawy skarżącej Dyrektorowi IAS w Bydgoszczy, wskazując, że Sąd Rejonowy w Toruniu uznał, iż właściwym do załatwienia sprawy jest ww. organ.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. nr 0401-IPK-2.111.46.2022 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy skarżącej trwał od 1 marca 2017 r. do 1 marca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, tzn. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ani ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Ponadto Dyrektor IAS w Bydgoszczy podniósł, że przepisy nie przewidują wydawania decyzji określającej bądź ustalającej istnienie lub nieistnienie stosunku służbowego w danym przedziale czasowym, zaś organ może orzekać w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.
Rozpoznając zażalenie skarżącej na powyższą decyzję, Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji wskazując m.in., że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, I SA/Bk 731/19, IV SA/Po 773/19, II SA/Łd 405/19). Ponadto Szef KAS podniósł, że zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej "pozwu" skarżącej z 30 kwietnia 2021 r. o ustalenie, że jej stosunek służbowy trwał nieprzerwanie od 1 marca 2017 r. do 1 marca 2019 r.
Szef KAS zaznaczył, że ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Zdaniem Szefa KAS, trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w której ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 tej ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. W ocenie Szefa KAS nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto Szef KAS zauważył, że ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). Jednocześnie w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS). Według Szefa KAS analiza przepisów ustawy wprowadzającej KAS wskazuje zatem, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego i jest następstwem złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Z kolei trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Zdaniem Szefa KAS organy Krajowej Administracji Skarbowej otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Ustawodawca przyznał bowiem organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Przy czym odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających). W ocenie Szefa KAS przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) - wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2).
Zdaniem Szefa KAS skoro skarżąca na mocy oświadczenia z 26 maja 2017 r. przyjęła złożoną jej w piśmie z 15 maja 2017 r. nr 0401-IZKl.111.64.2017.4.10, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, propozycję zatrudnienia, to jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2778/18, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 276 ustawy o KAS, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzję o zwolnieniu ze służby. Szef KAS zauważył, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, a więc nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej w okresie od 1 marca 2017 r. do 1 marca 2019 r. We wskazanym okresie skarżąca, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała bowiem w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.
Szef KAS zaznaczył nadto, że przepisy ustawy o KAS przewidują zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. W katalogu tym nie przewidziano wydawania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym.
Natomiast odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, Szef KAS podniósł, że art. 464 § 1 k.p.c. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest "inny organ". Według orzecznictwa, sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. Tym samym orzeczenie z art. 464 § 1 k.p.c. ma znaczenie formalno-prawne (procesowe). Nie może ono jednak wskazywać (wiązać organu, któremu przekazano sprawę) sposobu dalszego procedowania w sprawie przez organ, któremu ją przekazano. To bowiem do jego oceny należy sposób procedowania i podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej zgłoszonego żądania.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przenosząc zaprezentowane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest - jak przyjęły organy administracyjne - podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze administracyjnej pozwu skarżącej.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 2 oraz 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających i wyjaśnił, że dotychczasowe rozbieżności w interpretacji tych przepisów przez sądy administracyjne zostały ugruntowane w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 lipca 2019 r. uchwały w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/19. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, zgodnie z którym "domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny."
W konsekwencji, zdaniem WSA w Warszawie, organ prawidłowo przyjął, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania przez Dyrektora IAS decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej, w tym w związku z przyjętą propozycją pracy. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i przekształcenie z dniem określonym w propozycji, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, nie wiąże się z obowiązkiem organu administracji wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18). Tak jak nie ma – w tym przypadku – podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służby, tak też nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania przez organ administracji publicznej decyzji o trwaniu (ustaleniu istnienia) stosunku służby skarżącej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 61a § 1 k.p.a., polegającego na stwierdzeniu braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, jako innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w rozumieniu tego przepisu, czemu jednak sprzeciwia się brak jednolitego orzecznictwa sądów rozstrzygających o nieistnieniu obowiązku wydania decyzji w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji pracy i wydanie przez Sąd Rejonowy w Toruniu prawomocnego postanowienia stwierdzającego swoją niewłaściwość i przekazującego sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, które to postanowienie nie tylko związało organy co do dalszego prowadzenia sprawy zgłoszonej przez skarżącą w pozwie w postępowaniu administracyjnym, ale także ukształtowało podstawę prawną do jej rozpatrzenia w tym postępowaniu z mocy art. 66 § 4 k.p.a.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy;
c) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, do czego WSA w Warszawie był zobowiązany na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do sądu;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że ustawodawca ustanowił w tym przepisie autonomiczne, dyskrecjonalne i swobodne działanie organów Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie złożenia propozycji zatrudnienia (pracy) albo pełnienia służby, skoro ustawodawca nie wprowadził takich regulacji, tylko związał te organy w procesie podejmowania decyzji takimi kryteriami, jak posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania;
3) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, polegającą na mylnym założeniu, że w wyniku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (pracy) nie zostaje zakończony stosunek służbowy, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałaby datę i przyczyny zakończeniu tego stosunku, co sprzeczne jest z wykładnią systemową tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, a w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz zasadą rozstrzygania o ustaniu tych stosunków na drodze administracyjnej, a także wykładnią prokonstytucyjną, pozwalającą na zachowanie gwarancji konstytucyjnych i praw przewidzianych w art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP, z której wynika, że przyjęcie propozycji pracy przez dotychczasowego funkcjonariusza powoduje wygaśnięcie stosunku służby tożsamego z wygaśnięciem stosunku służby w rozumieniu art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nakazującego traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego za zwolnienie ze służby.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekała się również rozprawy w oparciu o przepis art. 176 § 2 p.p.s.a. Ponadto, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o przedstawienie zagadnienia prawnego rozstrzygniętego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W analizowanej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowią konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych.
W pierwszej zatem kolejności poddać ocenie należało najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, do czego WSA w Warszawie był zobowiązany na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do sądu. Co prawda zarzut ten błędnie zakwalifikowano jako zarzut oparty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wada ta jednak nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że samo błędne zakwalifikowanie zarzutu jako procesowego, czy materialnoprawnego nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia, jeśli poza tym zarzut ten spełnia wymogi przewidziane w p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 1003/16, dostępny w CBOSA).
Analizę tego zarzutu rozpocząć należy od przypomnienia, iż ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7) i jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 1991 . Przepisy te, łącznie z przepisem art. 58 § 4 p.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004 r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od dnia 17 października 1997 r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003/4/s.20; uzasadnienie uchwały TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; uzasadnienie wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002/2/14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. Tadeusz Ereciński [w:] T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 500).
Wskazać nadto należy, iż niedopuszczalność drogi sądowej dla zgłoszonego roszczenia w normalnym toku postępowania powoduje odrzucenie pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), jeśli jest pierwotna, lub umorzenie postępowania (art. 355 § 1 k.p.c.), jeśli jest następcza. Sąd nie może jednak odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe (art. 1991 k.p.c.). W sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu (odwołanie) nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (Tadeusz Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), opublikowano: WKP 2021, komentarz do art. 464, teza 1). Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy właściwemu organowi wydane na podstawie art. 464 k.p.c. kończy postępowanie, a w związku z tym należy doń stosować odpowiednio przepisy dotyczące odrzucenia pozwu (Andrzej Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do wybranych przepisów nowelizacji 2019, opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 464).
W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych prawomocnym postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV P 136/21, po rozpoznaniu sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa – Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy o ustalenie istnienia stosunku służby i odszkodowanie umorzył postępowanie w sprawie z powództwa o odszkodowanie, zaś sprawę o ustalenie stosunku służby na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. W postanowieniu tym Sąd Rejonowy powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II PSKP 6/21.
Zwrócić jednakże należy w tym miejscu uwagę, iż na tle aktualnej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego nie budzi już wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS propozycję zatrudnienia na nowych warunkach (umowy o pracę). W tym zakresie Sąd Najwyższy wielokrotnie stanął na stanowisku, iż taki funkcjonariusz zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do służby. Nie można bowiem, jak podkreślono, w drodze zabiegów semantycznych pozostawić funkcjonariuszy Służby Celnej bez jakiegokolwiek uprawnienia służącego weryfikacji mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę, a zmierzającego do "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy", skoro prawo do sądu uznaje się za jedno z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22). W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja zawężająca w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 czerwca 1995 r., K 4/94, OTK 1995 Nr 1, poz. 16; z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, 12 OTK 1996 Nr 2, poz. 9). Zachowanie właściwego dostępu do sądu utrwala pożądany wzorzec gwarancyjny, zapobiegając jednocześnie dewaluacji tego prawa, przez pozostawienie określonego rozstrzygnięcia poza zakresem kontroli sądowej lub gwarantującego tylko formalne (pozorne) postępowanie sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty).
Jak trafnie podkreślił Sąd Najwyższy w przywołanym powyżej wyroku, funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo "nie istniał dalej", gdy funkcjonariusz przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten, oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnienie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale przede wszystkim z praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP (zob. M.J. Zieliński: Ustawowe wygaszanie stosunku służby [w:] 14 Między ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga Jubileuszowa dedykowanaProfesor Małgorzacie Gersdorf, red. nauk. K. Rączka, B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 788).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, podkreślić należy, iż sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariuszki, wobec której zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, jak to wynika zarówno z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty). Przekazanie takiej sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wskutek przywołanego postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 stycznia 2022 r. jest źródłem sporu powstałego w niniejszej sprawie, którego rozwiązanie każe stawić pytanie o dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej, będącej niewątpliwie sprawą cywilną, na drodze administracyjnoprawnej.
Analizę przedstawionego problemu rozpocząć należy od przypomnienia, iż na tle uregulowania zawartego w art. 66 § 4 k.p.a. podkreśla się, iż rozwiązanie przyjęte w tym przepisie i w art. 1991 k.p.c. powinno służyć załatwianiu spraw, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi postępowania cywilnego albo administracyjnego. Jednakże w przypadku gdyby organ administracji albo sąd powszechny uchylił się od załatwienia sprawy, która w sposób oczywisty należy do jego właściwości, w grę powinno wchodzić uruchomienie środków prawnych przysługujących jednostce w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz cywilnym w celu obalenia podjętego z naruszeniem kognicji rozstrzygnięcia. Automatyczne sięganie po alternatywną drogę postępowania, wprawdzie dostępną, ale obarczoną ryzykiem niskiej efektywności wydaje się, jak zaznaczają komentatorzy, nieuzasadnione. Aktualnie katalog dostępnych instytucji prawnych w tym zakresie jest szeroki, od środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, poprzez sądową kontrolę administracji, tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym, w tym – uruchamiane na skutek prokuratorskiego sprzeciwu aż po skargę o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia. Z kolei w postępowaniu cywilnym stanowisko sądu zawarte w postanowieniu o odrzuceniu pozwu może zostać zakwestionowane w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej do Sądu Najwyższego, skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia czy wreszcie nowej instytucji – skardze nadzwyczajnej do SN (por. Zbigniew Kmieciak, Joanna Wegner, Maciej Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 5). Uwagi te odnieść należy do postanowienia o przekazaniu wydanego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c. Z punktu widzenia celu procesu cywilnego (którym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia) i sposobu jego zakończenia jest to bowiem postanowienie równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, kończącemu postępowanie w sprawie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny do postanowień sądu w przedmiocie przekazania sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. (z powodu niedopuszczalności drogi sądowej) powinny być odpowiednio stosowane przepisy dotyczące postanowień w przedmiocie odrzucenie pozwu (por. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II PZP 4/05, opublikowano: OSNP 2005/23/367, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695).
Co istotne, wydanie postanowienia na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. musi być poprzedzone niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest rzeczywiście niedopuszczalna (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18, LEX nr 3229695). W przeciwnym razie związanie organów administracji błędnym stanowiskiem sądu powszechnego o braku drogi postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym przez ubiegającego się o udzielenie mu ochrony prawnej i przyjęcie, że w takich przypadkach organ ten powinien rozstrzygnąć decyzją o zgłoszonym mu żądaniu, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji (por. Marta Romańska [w:] (Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 66, teza 10). Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że do konstrukcyjnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu zalicza się prawo jednostki do załatwienia jej sprawy przez właściwy sąd (zob. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9 s. 4). Z kolei zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznaje się, że pojęcie sądu właściwego w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i oznacza wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, która jest adekwatna do charakteru materii rozstrzyganej przez sąd. Przykładowo, sąd rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego nie będzie sądem właściwym w sprawach karnych. Reguły kształtujące postępowanie takiego sądu nie gwarantują bowiem prawa do obrony i domniemania niewinności (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 45). W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że to sąd powszechny rozpoznający sprawy w oparciu o Kodeks postępowania cywilnego, a więc w oparciu o procedurę sądową, która jest adekwatna do charakteru materii objętej przedmiotowym żądaniem pozwu, będzie sądem spełniającym konstytucyjne wymogi z art. 45 § 1 Konstytucji RP.
Podzielając powyższe poglądy doktryny prawniczej i orzecznictwa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, tzw. alternatywny tryb rozpoznania sprawy, tj. tryb rozpoznania sprawy przez organ państwa (sąd lub organ administracji publicznej) niemający co do zasady kompetencji do załatwienia określonej sprawy, a uzyskujący ją wyjątkowo w oparciu o wskazane wyżej normy leżące u podstaw przekazania sprawy innemu organowi państwa (sądowi lub organowi administracji publicznej), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie, którego skutkiem jest konieczność rozpoznania sprawy przez organ (sąd lub organ administracji publicznej) niewłaściwy, nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji przewidzianej w systemie prawa, w tym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza w sytuacji dostrzegalnej wadliwości tego rodzaju orzeczenia. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy daje podstawę do zaakceptowania absolutnie wyjątkowej realizacji tego prawa przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. Do czasu, w której unormowania prawne nie wykluczają możliwości doprowadzenia do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy, brak podstaw do rozpoznania tej sprawy przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy.
Mając na względzie powyższe, uznać należy w realiach niniejszej sprawy, za prawidłowy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 2 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia istnienia w określonym czasie (od 1 marca 2017 r. do 1 marca 2019 r.) stosunku służbowego skarżącej jest zgodne z obowiązującym prawem. W przekazanej organowi sprawie wystąpiła bowiem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w postaci zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wskazana w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. druga - poza brakiem przymiotu strony u osoby żądającej wszczęcia postępowania - przesłanka odmowy wszczęcia postępowania - "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" - dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji) - por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s.297, a także Chróścielewski Wojciech, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., opublikowano: ZNSA 2011/4/9-25. Aktualny pozostaje też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, wskazujący na cywilnoprawny charakter roszczeń związanych z takim przekształceniem stosunku służbowego. Podniesiony zarzut naruszenia zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca ustanowił w tym przepisie autonomiczne, dyskrecjonalne i swobodne działania organów KAS w zakresie złożenia propozycji zatrudnienia (pracy), stwierdzić należy, iż sprawa skarżącej pozostawała na etapie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie podlegała takiemu rozstrzygnięciu, w którym badane byłyby przesłanki działania organu wymienione w tym przepisie. Z kolei zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego wobec funkcjonariuszy, którzy przyjęli propozycję pracy, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało w przedmiocie ustalenia pozostawania przez skarżącą w określonym czasie w stosunku służbowym, tak zresztą jak to zostało sprecyzowane w żądaniach pozwu, a nie w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Nie jest także oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto wymieniony przepis nie może samodzielnie tworzyć podstawy zaskarżenia, ponieważ odwołuje się on do naruszenia prawa, które skarżący powinien wskazać. Dopiero bowiem wykazanie faktu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego daje sądowi podstawę do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji czy postanowienia (por. wyrok NSA wyroku NSA, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z 6 czerwca 2014 r. II FSK 1420/12, z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 1025/10, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08).
NSA nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego rozstrzygniętego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, gdyż wskazana uchwała dotyczyła kwestii istnienia obowiązku właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, przedmiotem zaś niniejszej sprawy jest dopuszczalność orzekania na drodze administracyjnoprawnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a wobec tego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, NSA, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.