III OSK 6894/21

III OSK 6894/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 106/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-03-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 106/20 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność [..] Stowarzyszenia P. w K.. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 106/20 oddalił skargę R.P. na bezczynność [..] Stowarzyszenia P. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R.P. pismem z dnia 28 września 2020 r. zwróciła się do Prezesa [..] Stowarzyszenia P. w K. o udostępnienie następujących informacji:
"1) W jakiej firmie ubezpieczono życie ON uczestników [..] oraz nr polisy i na jaką kwotę? Czy zawiadomiono ubezpieczyciela o [..]?
2) Przedstawienie oferty ośrodka oraz faktury i dowodu zapłaty za uczestnictwo ON w turnusie rehabilitacyjnym w K. w listopadzie 2019 r.
3) Kopii zamówienia szkolenia BHP z dnia 03. oraz 16.06.20 r., faktury za szkolenie i kopii dowodu zapłaty, informacji o której godzinie się odbyły, kto w nich uczestniczył i dlaczego odbył się w 2 różnych terminach?
4) Kopii zamówień i faktur za wszystkie szkolenia pracowników w [..] i [..] w 2019 i 2020 r.
5) Jakie wykształcenie, doświadczenie, dodatkowe kursy, szkolenia, praktyka były wymagane przy przyjęciu do pracy w [..] i [..] oraz wymagania na stanowisko opiekuna [..]?".
Pismem z dnia 12 października 2020 r. organ stwierdził, że wszelkie kwestie poruszone w pytaniach są objęte śledztwem prowadzonym przez prokuraturę, w którym wnioskodawczyni występuje w charakterze pokrzywdzonej. Pełna dokumentacja objęta pytaniami została zabezpieczona w toku prowadzonych czynności, co czyni ją dostępną, za zgodą Prokuratora, dla uczestników postępowania karnego. Końcowo organ stwierdził, że udostępnianie akt sądowych, nawet po ukryciu danych indywidualnych, może powodować naruszenie praw strony do godności i dobrego imienia, a regulacje o dostępności do informacji publicznych nie mogą również naruszać tajemnic ustawowo chronionych. Z tego względu, dla dobra śledztwa, do czasu jego zakończenia, nie ma możliwości udzielenia informacji.
W związku z powyższą treścią pisma, wnioskodawczyni wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na bezczynność organu, wskazując m.in., że w aktach sprawy nie znajdują się odpowiedzi na zadane pytania, zaś kwestie objęte pytaniami w punktach 3 i 4 nie były objęte żadnym postępowaniem prokuratorskim. Ponadto skarżąca podniosła, że skierowane pismo jest niejasne i zawierające argumentację niemającą znaczenia w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej odrzucenie w całości, argumentując że nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez państwo – za wyjątkiem przedsięwzięcia finansowanego z programu unijnego z Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą "[..]". Stowarzyszenie wniosło ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, wskazując że w dniu 12 października 2020 r. udzieliło wnioskodawczyni informacji negatywnej w przedmiocie jej żądania, zważywszy na zakres żądanych danych - wykraczający poza możliwe do uzyskania, a także mając na uwadze indywidualny charakter jej żądań. Jednocześnie wnioskodawczyni została poinformowana, iż gros żądanych przez nią informacji i dokumentów, jest obecnie zabezpieczone na potrzeby toczącego się śledztwa. Informacje, o których mowa w skardze, nie odnoszą się do Stowarzyszenia jako podmiotu wykonującego funkcje publiczne, a także nie dotyczą wykonywanych przez Stowarzyszenie zadań publicznych. Złożony wniosek służy uzyskaniu informacji, które skarżąca zamierza wykorzystać w toczącym się śledztwie w indywidualnej sprawie. Wnioskowane dane należą do sfery interesów statutowych Stowarzyszenia, nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.
W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł zarzuty skargi i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji w terminie 7 dni, jak też o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 cyt. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź też przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Potwierdzając, że [..] Stowarzyszenie P. w K. będąc podmiotem dysponującym i wydatkującym środki publiczne należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być w szczególności podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Przywołując w tym zakresie stosowne orzecznictwo, Sąd uznał, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ponieważ okolicznością bezsporną jest, że – jak wynika z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę – syn skarżącej D.K. będąc uczestnikiem [..] prowadzonych przez Stowarzyszenie w dniu [..] czerwca 2020 r. [..], a w związku z tym zdarzeniem Prokuratura Rejonowa w Sandomierzu prowadzi śledztwo, w ramach którego, jak wynika z pisma organu, skarżąca występuje jako pokrzywdzona, to w ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że pytania skarżącej sformułowane przez nią we wniosku z 28 września 2020 r., skierowanym do Stowarzyszenia, mają związek właśnie [..] jak i prowadzonym w związku z tym postępowaniem (nawet jeśli posiadają szerszy kontekst i dotyczą np. oferty ośrodka oraz faktur i dowodu zapłaty za uczestnictwo w turnusie rehabilitacyjnym w K. w listopadzie 2019 r. czy kopii zamówień i faktur za wszystkie szkolenia pracowników w 2019 i 2020 r.). Świadczy o tym również treść skargi, gdzie skarżąca przytaczając kolejne pytania nawiązuje np. do braków w zeznaniach poszczególnych osób w toku prowadzonego postępowania karnego, a jeśli chodzi np. o informacje dotyczące szkoleń z 3 i 16 czerwca 2020 r. zaznacza, że miały one miejsce [..]]. W końcowej części skargi skarżąca powołuje się na naruszenie dóbr osobistych jej, jej synów, jak również na [..]. W treści samego wniosku z 28 września 2020 r. – w ostatnim zdaniu – skarżąca prosi o zwrot [..]. stanowiących własność [..]. Powyższe okoliczności wskazują w ocenie Sądu, że wniosek i sformułowane w nim pytania dotyczą wyłącznie interesu skarżącej i jej rodziny, a nie sprawy publicznej. Stanowisko to jest uzasadnione niezależnie od tego, czy określone kwestie zawarte w pytaniach zostały objęte postępowaniem prokuratorskim, czy też nie. Co więcej, skarżąca jest członkiem Stowarzyszenia i od wielu miesięcy domaga się od niego udostępnienia przedmiotowych informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie zostało złożone w uzupełnieniu wniesionej skargi kasacyjnej. Wyrokowi Sądu I instancji w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje nie spełniają definicji informacji publicznej.
Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik podniósł, że motywacje wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostały wadliwie ocenione jako indywidualne i niedotyczące interesu publicznego. Pytania postawione przez skarżącą zmierzają do tego, aby umożliwić dokonanie oceny, w jaki sposób była zorganizowana opieka nad uczestnikami [..] i czy w związku z tym środki publiczne były przez organ wydatkowane odpowiednio. Kwestia ta pojawiła się wprawdzie w związku z [..] jednak jej znaczenie dalece wykracza poza jej indywidualną sprawę. Pytania wniosku dotyczą prawidłowości realizacji zadań wykonywanych z wykorzystaniem środków publicznych. Okoliczność, że w sprawie toczy się postępowanie przygotowawcze, w którym skarżąca ma status pokrzywdzonej, nie powinna mieć wpływu na tę kwalifikację. Sprawa toczy się bowiem z oskarżenia publicznego, a nie z oskarżenia prywatnego, co dodatkowo potwierdza, że w niniejszej sprawie występuje element interesu publicznego.
Odpowiedź organu na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi na podstawie art. 66 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesione następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo określone jako "odpowiedź na skargę kasacyjną", mimo realizacji przez pełnomocnika obowiązku, o którym mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a., nie mogło być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro zostało wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 179 tej ustawy. W związku z tym niecelowe stało się przytaczanie treści stanowiska organu przedstawionego w ww. odpowiedzi, skoro wnioski w niej zawarte nie podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w ramach którego zarzucono Sądowi niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że żądane informacje nie spełniają definicji informacji publicznej. Konstrukcja tego zarzutu w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, w której wyraźnie odniesiono się do wadliwego uzależnienia przez Sąd rozumienia pojęcia informacji publicznej od celu, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, wskazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będące bezpośrednią konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu było uznanie, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być w szczególności podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie", "pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej", "wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielnie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej"" (strona 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), "żądane w ten sposób informacje nie mogą być uznane za informację publiczną" (strona 8 uzasadnienia wyroku)".
Odczytywany w powyższy sposób zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny w realiach niniejszej sprawy.
Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji indywidualnego "interesu skarżącej i jej rodziny" w udostępnieniu informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawców. Powoływane przez Sąd I instancji orzeczenia mogą skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA w wyrokach z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu (nie uczynił tego również Sąd I instancji) dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.
Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.
Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.
Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.
O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21).
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej prostej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego ewidentnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.
W konsekwencji wadliwej wykładni prawa materialnego doszło do niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w sposób wyłączający prawo dostępu do informacji, która w ocenie Sądu utraciła publiczny charakter wyłącznie z powodu dokonanej oceny interesu w jej uzyskaniu.
Powyższe względy zadecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ze względu na to, że przyjęte przez Sąd kryteria oceny wnioskowanej informacji jako informacji publicznej okazały się wadliwe, bo nieznajdujące podstaw prawnych, a do innych kryteriów Sąd nie nawiązywał, w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa. W tym zakresie, w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wnioskowana informacja spełnia kryteria informacji publicznej, Sąd oceni, czy występują w sprawie podstawy do jej udostępnienia.