III OSK 6876/21

III OSK 6876/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Po 702/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-06-29
Skarżony organ
Komendant Policji~Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art.132 ust.1 w zw. z §2 zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 805 KGP z dnia 31 grudnia 2003
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 702/21 w sprawie ze skargi P. P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r. nr 4/Ks/o/2021 w przedmiocie stwierdzenia winy w zakresie nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej i wymierzenia kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służb na zajmowanym stanowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., III SA/Po 702/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej: skarżący) na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 3 marca 2021 r., nr 4/Ks/o/2021 w przedmiocie stwierdzenia winy w zakresie nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej i wymierzenia kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
13 października 2020 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynęła kopia notatki urzędowej, sporządzonej 10 października 2020 r. przez sierż. P. M., na okoliczność przeprowadzonej interwencji z udziałem skarżącego. Z notatki wynika, że 10 października 2020 r. sierż. P. M. i sierż. W. P. - funkcjonariusze Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...], udali się na przystanek autobusowy w stronę [...]. Na miejscu interwencji kierowca autobusu linii [...] – J. K., wskazał pasażera nieprzestrzegającego nakazu zakrywania nosa i ust. Pasażerem był skarżący, który okazał interweniującym funkcjonariuszom zaświadczenie lekarskie, wystawione przez lekarza psychiatrę W. G., świadczące o fakcie leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego od 2010 r. i wymogu dalszego leczenia. Na zaświadczeniu brak było adnotacji odnośnie zwolnienia skarżącego z obowiązku zakrywania nosa i ust.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: Komendant MP) postanowieniem z 21 października 2020 r., nr 101/2020 wszczął wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne. Organ zarzucił skarżącemu, że 10 października 2020 r. w Poznaniu, podczas trwającego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, będąc pasażerem autobusu linii nr [...], w trakcie przejazdu w kierunku S. jawnie zignorował zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia oraz Ministra Zdrowia mające na celu zminimalizowanie ryzyka wzajemnego zakażania się osób wirusem SARS-COV-2 i nie zakrył ust oraz nosa, lekceważąc zasady bezpieczeństwa i okazując brak szacunku wobec innych osób przebywających w autobusie, jednocześnie swoim zachowaniem naruszył zasady etyki zawodowej policjanta, zgodnie z którymi zobowiązany jest kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 805 KGP z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie “Zasad etyki zawodowej policjanta".
2 listopada 2020 r. skarżący został przesłuchany w charakterze obwinionego, nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu naruszenia zasad etyki zawodowej. Wyjaśnił, że 10 października 2020 r. wracał po służbie do domu autobusem linii [...] MPK [...]. Na przystanku przy ul. [...] kierowca zatrzymał autobus i powiedział, że skarżący ma założyć maseczkę, na co skarżący odpowiedział, że posiada zaświadczenie lekarskie, które zwalnia go z tego obowiązku. Skarżący załączył do protokołu kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 8 października 2020 r., które – zdaniem skarżącego – spełnia wszelkie wymagania określone w § 27 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. Skarżący dodał również, że przedmiotowym zaświadczeniem dysponował 10 października 2020 r. i okazał je interweniującym policjantom. W dniu interwencji zaświadczenie nie zawierało kodu choroby, lekarz W. W. uzupełnił je, poprzez dopisanie kodu ICD10 - F 41.2.
31 grudnia 2020 r. skarżący został zapoznany z aktami postępowania dyscyplinarnego, nie złożył wniosków o ich uzupełnienie.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: Komendant MP), orzeczeniem z 13 stycznia 2021 r., nr 7/2021 orzekł o stwierdzeniu winy skarżącego w zakresie zarzucanego mu nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej oraz wymierzeniu mu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby.
11 lutego 2021 r. do KWP w Poznaniu z KMP w Poznaniu wpłynęło pismo lek. med. G. G. - specjalisty psychiatrii Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w [...], stanowiące odpowiedź na zapytanie organu, w którym poinformował, że jednostka chorobowa o kodzie ICD10 F41.2 nie powoduje u osoby, u której ją rozpoznano, niemożności zakrywania ust i nosa. Pismo to zostało przesłane wraz z notatką służbową asp. K. K. - rzecznika dyscyplinarnego KMP w [...]. W notatce tej rzecznik dyscyplinarny poinformował, że przeciwko skarżącemu prowadzone jest kolejne postępowanie dyscyplinarne, w którym sformułowano wobec niego takie same zarzuty, tj. dotyczące nieprzestrzegania zaleceń zakrywania ust i nosa.
Od decyzji Komendant MP, skarżący wniósł odwołanie.
Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej: Komendant WP) orzeczeniem z 3 marca 2021 r., nr 4/Ks/o/2021 uchylił w części zaskarżone orzeczenie dotyczące kary i w tym zakresie stwierdził winę policjanta i wymierzył karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Zdaniem organu odwoławczego, skarżący niewątpliwie dopuścił się naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta. Zachowując się w opisany w zarzutach sposób, bez wątpienia naruszył także zasady współżycia społecznego. Komendant WP w Poznaniu podkreślił, że zaświadczenie z 8 października 2020 r., którym posługuje się skarżący, nie stanowi zwolnienia go z obowiązku zakrywania nosa i ust w środkach publicznego transportu zbiorowego. Potwierdza ono wyłącznie okoliczność, iż od 2010 r. skarżący leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego i wymaga dalszego leczenia.
Jak podał organ, zachowanie skarżącego polegające na niezakrywaniu nosa i ust nie miało charakteru incydentalnego, ponieważ 9 listopada 2020 r. przychodząc na wezwanie do prowadzonej w KP [...] sprawy o wykroczenie, stawił się nie zakrywając nosa i ust, a poproszony o ich zasłonięcie odmówił twierdząc, że nie musi tego robić. W związku tym, wszczęto wobec funkcjonariusza kolejne postępowanie dyscyplinarne, obwiniając go o nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta.
Odnośnie wymierzonej skarżącemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, organ podał, że powołana w tej sprawie komisja stwierdziła, że wymierzona skarżącemu kara jest niewspółmierna w odniesieniu do zarzucanego mu czynu. W związku z prowadzonym wobec skarżącego wcześniej postępowaniem dyscyplinarnym dotyczącym nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej, został ukarany karą nagany. Popełnił więc kolejne przewinienie dyscyplinarne w trakcie obowiązywania kary nagany. Zgodnie z art. 134h ust. 2 ustawy o Policji jest to przesłanka wpływająca na zaostrzenie wymiaru kary. Następną karą - po karze nagany - jest ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Przewodniczący komisji kom. G. G. oraz podinsp. A. A. stanęli na stanowisku, iż to kara ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest karą adekwatną i współmierną w odniesieniu do zarzucanego obwinionemu czynu. Jak wskazał organ, na korzyść skarżącego przemawia pozytywna opinia służbowa.
Komendant WP podkreślił, że Policja jako szczególna formacja podlega wyjątkowym wymaganiom i jest uważnie obserwowana przez społeczeństwo, co powoduje konieczność dyscyplinowania policjantów i szczególnego dbania o prawidłowość własnego postępowania. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania dyscypliny służbowej, zasad etyki zawodowej oraz prawa.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w postępowaniu dyscyplinarnym dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zaleceń zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej nie budzi wątpliwości. Sąd w pełni podzielił też argumentację organu odwoławczego, co do winy skarżącego i wymierzonej mu kary. Wskazał, że materiał dowodowy jest w tej sprawie obszerny i został oceniony prawidłowo, a wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Jak wyjaśnił WSA w Poznaniu, jednostka chorobowa, którą skarżący uzasadniał zwolnienie z obowiązku noszenia maseczki, dotyczy zaburzeń depresyjnych i lękowych mieszanych. Zaburzenia te nie zwalniają z obowiązku zakrywania ust i nosa w środkach transportu publicznego, co potwierdza pismo lekarza psychiatrii lek. med. G. G.
Odnosząc się do postanowienia Sądu Rejonowego Poznań [...] z 15 grudnia 2020 r., III W 1405/20, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wobec skarżącego, Sąd Wojewódzki wskazał, że wprawdzie Sąd Rejonowy uznał, iż czyn skarżącego nie zawiera znamion wykroczenia, zwrócił jednak uwagę na negatywny wymiar zachowania skarżącego.
Jak wyjaśnił WSA w Poznaniu, przedmiotem postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu nie była analiza wyroków sądowych lecz zachowanie skarżącego związane z naruszeniem zasad etyki zawodowej policjanta. Wobec tego wyroki sądów karnych o braku podstaw prawnych do zasłaniania ust i nosa, nie mają związku z przedmiotowym postępowaniem.
Przywołując brzmienie art. 132a pkt 2 ustawy o Policji, WSA w Poznaniu stwierdził, że skoro skarżący nie posiadał jakikolwiek przeciwskazań zdrowotnych ani prawnych, uzasadniających odmowę zasłaniania ust i nosa to, jego zawinienie nie pozostawia wątpliwości. Według Sądu, charakter czynu skarżącego uzasadnia karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Policjant jako funkcjonariusz publiczny powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i swoją postawą udowadniać poprawne zachowanie. Brak maseczki u policjanta może wzbudzić brak zaufania społeczeństwa do organów ścigania.
Na powyższy wyrok skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
A. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", poprzez uznanie, że zachowanie skarżącego polegające na braku zakrycia ust i nosa za pomocą maseczki narusza zasady współżycia społecznego i narusza obowiązek dawania przykładu praworządności, podczas gdy obowiązek zakrywania ust i nosa ustanowiony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest niezgodny z Konstytucją i jako taki nie obowiązuje,
2. art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że zachowanie skarżącego polegające na braku zakrycia ust i nosa za pomocą maseczki narusza zasady współżycia społecznego i narusza obowiązek dawania przykładu praworządności, podczas gdy Policjant ma obowiązek chronić porządek prawny ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, czego dochował skarżący, zaś nałożone przez Radę Ministrów ograniczenia praw i wolności obywateli w drodze rozporządzenia bez wcześniejszego wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest sprzeczne z Konstytucją,
3. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez uznanie, że zachowanie skarżącego polegające na braku zakrycia ust i nosa za pomocą maseczki narusza zasady współżycia społecznego i narusza obowiązek dawania przykładu praworządności, podczas gdy noszenie maseczki nie chroni przed rozprzestrzenianiem się COVID-19,
4. art. 132a pkt 2 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zarzucane skarżącemu przewinienie dyscyplinarne jest przez niego zawinione, w sytuacji gdy skarżący posiadał zaświadczenie lekarza psychiatrii zwalniające go, w myśl § 27 ust. 3 pkt 3a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z obowiązku zakrywania ust i nosa, a także mając na uwadze orzecznictwo sądów karnych stwierdzających niekonstytucyjność obowiązku zakrywania nosa i ust,
5. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez uznanie, że zachowanie skarżącego polegające na braku zakrycia ust i nosa za pomocą maseczki narusza zasady współżycia społecznego i narusza obowiązek dawania przykładu praworządności, podczas gdy skarżący posiadał zaświadczenie od lekarza psychiatry zwalniające go z obowiązku zakrywania nosa i ust,
B. przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
6. art. 313 § 2 k.p.k. w zw. z art. 135p ustawy o Policji, a nadto art. 135j ust. 2 ustawy o Policji, poprzez ogólnikowość zarzutu stawianego skarżącemu przejawiającą się w braku określenia, jakie dokładnie zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia i Ministra Zdrowia miał rzekomo zignorować skarżący, co skutkowało naruszeniem prawa do obrony,
7. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135l ust. 2 ustawy o Policji, poprzez nierozpoznanie i brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących niezapoznania go z materiałem uzyskanym w postępowaniu odwoławczym, w tym pismem lek. med. W. G. i tym samym pozbawienie go możliwości ustosunkowania się do przedmiotowego pisma, czy też złożenia wniosku o wezwanie go na świadka celem przesłuchania,
8. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do szeregu badań powołanych przez skarżącego, wykazujących nieskuteczność maseczek w ochronie przed COVID-19, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że zachowanie skarżącego jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i jego ukarania,
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do wniosku, że organy administracji naruszyły art. 135j ustawy o Policji w ten sposób, że wydane rozstrzygnięcie oparły o dowody, które nie zostały przeprowadzone w niniejszej sprawie, tj. wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia, a nadto poprzez brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia które wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia i Ministra Zdrowia zostały przez skarżącego naruszone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dla wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnioskował również o przesłuchanie doktora M. B.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem zarzuty w niej postawione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czyn skarżącego, którego dopuścił się 10 października 2020 r., stanowił naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta.
Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Policji prowadzone jest w oparciu o przepisy rozdziału 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" ustawy o Policji. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W myśl art. 132 ust. 2 ustawy o Policji naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Przykładowe przypadki naruszenia dyscypliny służbowej wymienione zostały w art. 132 ust. 3 pkt 1-14 ustawy o Policji. Zasady etyki zawodowej policjanta zostały ujęte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. Obowiązek przestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta wynika z art. 27 ust. 1 i art. 132 ust. 1 ustawy o Policji. W art. 27 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca wprowadził tekst ślubowania policjanta o treści "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy państwowej i służbowej, a także honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej".
Podkreślenia wymaga, że brak podstawy prawnej do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się czynu karalnego – wykroczenia z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821) nie jest tożsamy z brakiem podstaw do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to może być wszczęte także w przypadku gdy zachowanie policjanta nie stanowi czynu karalnego, na co w sposób wyraźny wskazał ustawodawca w art. 132 ust. 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.
W doktrynie prawa wskazuje się, że przestrzeganie zasad etyki zawodowej odgrywa szczególnie istotne znaczenie w tzw. zawodach zaufania publicznego. Przedstawiciele tych zawodów wykonują ważne z punktu widzenia społecznego usługi publiczne. W swojej codziennej działalności chronią oni ważne z punktu widzenia człowieka wartości takie jak życie, zdrowie, wolność, bezpieczeństwo. Do zawodów tych należy także zawód policjanta. (zob. A. Pawłowski, Etyka polskiej Policji. Próba zestawienia głównych problemów /w:/ Policja w Polsce – stan obecny i perspektywy, red. A. Szymaniak, W. Ciepiela, t. I, Poznań 2007, s. 252) .Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 1991 r., IPR 469/90 (OSP 1992, z. 5, poz. 117) podkreślił, że od osób wykonujących zawody szczególnego zaufania publicznego wymaga się czegoś więcej niż tylko formalnego realizowania ich obowiązków służbowych. Muszą one świecić przykładem, nie tylko wykonując zadania wynikające z zajmowanego stanowiska, ale także w sferze stosunków prywatnych.
Szczególny charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego. Wśród służb mundurowych, Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, również co do przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów prawa niezależnie od tego, czy się z nimi zgadzają, czy też nie.
W orzecznictwie podkreśla się, że w okresie pandemii, na Policji - jako formacji, która zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji jest odpowiedzialna za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego - spoczywał obowiązek pilnowania, aby przepisy związane z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, były przestrzegane. Funkcjonariusze w takiej sytuacji po pierwsze, byli zobowiązani do poddania się obowiązkom wynikającym z przepisów sanitarnych, aby chronić zarówno siebie, jak i osoby, z którymi stykali się podczas wykonywania obowiązków służbowych. Po drugie, Policja jako podstawowa formacja państwowa służąca do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego powinna dawać przykład wykonywania prawnych obowiązków nałożonych przez Państwo. Stąd policjant, który nie wykonuje takich obowiązków lub je lekceważy sprawia, że w odbiorze społecznym osłabiony jest autorytet prawa, którego nie przestrzegają osoby odpowiedzialne za wykonanie jego postanowień. Funkcjonariusz jest zatem zobowiązany poddać się obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy prawa lub polecenia przełożonych, a jedyny sposób kontestowania rozkazów lub poleceń przewidziany jest w art. 58 ust. 2- 3 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., III OSK 260/23).
Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego rodzaju zadań stawianych jednostkom organizacyjnym. Przy wykonywaniu zadań Policji funkcjonariuszy obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których należy zaliczyć nie tylko szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków, a także poczucie odpowiedzialności każdego funkcjonariusza za nienaganne wykonanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny Policji. Składając ślubowanie każdy funkcjonariusz Policji przyjmuje na siebie obowiązek przestrzegania zasad etyki zawodowej. Tekst ślubowania oznacza, że policjant, z chwilą jego złożenia, zna zasady etyki zawodowej i jednocześnie zobowiązuje się do samodzielnego pogłębienia wiedzy na ich temat. Nie ma tu konieczności osobnego zapoznawania funkcjonariusza z zasadami etyki, ponieważ to on sam powinien wykazać inicjatywę w ich poznaniu, ale również przestrzeganiu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2012 r., I OSK 1056/11). To te zasady obligują funkcjonariusza do dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do niej.
Wyrażane w judykaturze bądź doktrynie wątpliwości i zastrzeżenia, co do dopuszczalności ustanowienia nakazu zakrywania ust i nosa w drodze konkretnego aktu normatywnego, nie mogą stanowić dla funkcjonariusza formacji mundurowej praworządnego państwa pretekstu dla jego nieprzestrzegania. Dopóki określona regulacja pozostaje w obiegu prawnym domniemywa się bowiem jej legalność, co winien mieć na uwadze funkcjonariusz służb mundurowych, które obdarzone są szczególnym zaufaniem społecznym. Postawy ich pracowników postrzegane są jako wzorcowe, dlatego brak poszanowania prawa wobec określonych kontrowersji może być rozumiane jako powszechne zwolnienie z określonych obowiązków. Prowadzi to do obniżenia znaczenia - stanowionego wszak przez mające demokratyczny mandat instytucje państwa - obowiązującego prawa, a co za tym idzie anarchizacji życia społecznego.
Postępowanie skarżącego można było zatem zakwalifikować jako nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej określonych w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", zgodnie z którym w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Przepis ten określa wzorzec właściwego zachowania policjanta. W ślad za organem należy podkreślić, że to nie przepisy prawne regulujące obowiązek zakrywania ust i nosa są objęte zarzutem przedstawionym skarżącemu, ale nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w zakresie zachowania bezpieczeństwa w przestrzeni publicznej i okazywanie szacunku wobec innych osób przez skarżącego oraz nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego.
Zaakcentowania wymaga, że prawo, moralność i zwyczaj są postrzegane jako warunki wystąpienia kultury zaufania (por. Płażek Stefan (red.), Stec Mirosław (red.), Służba publiczna. Stan obecny, wyzwania i oczekiwania, Wolters Kluwer 2013). Przestrzeganie zasad etyki policjanta, kierowanie się zasadami współżycia społecznego i postępowanie w sposób, który jest przykładem praworządności i prowadzi do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, ma zatem istotne znaczenie społeczne.
Postępowanie skarżącego, który nie nosił maseczki, mimo powszechnego społecznego przekonania, że jest to celowe z uwagi na istniejący stan epidemii i niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania się choroby, mogło zostać zakwalifikowane jako brak kierowania się zasadami współżycia społecznego i postępowanie, które nie prowadzi do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W sytuacji gdy obywatele uważali, że nakaz noszenia maseczek znajduje oparcie w przepisach prawa, postępowanie skarżącego mogło być postrzegane jako lekceważenie zasad porządności przez funkcjonariusza Policji. Mimo zatem, że jako obywatel, skarżący mógł kwestionować prawidłowość wprowadzenia do sytemu prawnego ustanowionego nakazu, jako funkcjonariusz Policji, z uwagi na wyżej wskazane argumenty, wynikające z istoty jego służby w Policji, winien dostosować się do tego nakazu.
Na podzielenie nie zasługuje przekonanie skarżącego kasacyjnie, że kwestia zakrywania nosa i ust była negatywnie oceniana przez ogół społeczeństwa, gdyż obywatele w zasadniczym zakresie stosowali się do tego nakazu. W świetle powyższego jest to zresztą okoliczność irrelewantna w rozpoznawanej sprawie, tak jak i przekonanie skarżącego, że noszenie maseczek nie chroni przed rozprzestrzenianiem się COVID-19. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność czy zakrywanie nosa i ust przy pomocy maseczki ma uzasadnienie naukowe, jak również jaki jest charakter zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia i Ministra Zdrowia.
Nie można przy tym zgodzić się z oceną skarżącego, że zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne nie jest przez niego zawinione z uwagi na legitymowanie się zaświadczeniem od lekarza psychiatry zwalniającym go z obowiązku zakrywania ust i nosa. Po pierwsze wskazać należy, że skarżącemu nie zarzucono naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a zatem w sprawie okolicznością relewantną nie jest to czy posiadał on stosowne zaświadczenie zwalniające go z obowiązku noszenia maseczek, o którym mowa w § 27 ust. 6 rozporządzenia. Skoro jednak skarżący na to zaświadczenie wskazywał dla wykazania swojej niewinności, to podzielając w tym zakresie stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, zasadnym jest wyjaśnienie, że brak jest podstaw do uznania tego zaświadczenia, uzupełnionego wyjaśnieniami lekarza wystawiającego je, jako eliminującego obowiązek zakrywania ust i nosa. Nie wynika bowiem z niego, aby skarżący cierpiał na zaburzenia i trudności, o których mowa w § 27 ust. 6 rozporządzenia, a tylko w sytuacji ich zdiagnozowania możliwe było odstąpienie od obowiązku egzekwowania noszenia maseczki zakrywającej usta i nos.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko sądu karnego – Sądu Rejonowego Poznań [...], który wprawdzie w postanowieniu z 15 grudnia 2020 r., III W 1405/20 orzekł, że czyn skarżącego nie zawiera znamion wykroczenia, to jednak wskazał, że z perspektywy etycznej, moralnej i społecznej zachowanie skarżącego, który odmówił założenia maseczki bez uzasadnionego powodu, a także jego lekceważąca postawa wobec możliwości narażenia na zachorowanie innych osób, musi spotkać się z jednoznacznie negatywną oceną. To stanowisko Sądu w pełni koresponduje z ocenami organu dyscyplinarnego wyrażonymi w zaskarżonym orzeczeniu.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, art. 132a pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Policji.
Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej istnienie takiego związku przyczynowego nie zostało wykazane, co czyni już tylko z tej przyczyny zarzuty podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nieskutecznymi.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).
Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący wobec naruszenia zasad etyki powinien ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną. Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do przedstawionych przez skarżącego wyników badań wykazujących nieskuteczność maseczek w ochronie przed COVID-19, jako okoliczności irrelewantnej w rozpoznawanej sprawie, nie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że ani organy dyscyplinarne, ani Sąd pierwszej instancji nie są uprawnione z racji sprawowanych przez nie funkcji do oceny o charakterze naukowo-medycznym czy maski medyczne hamują transmisje wirusa SARS-COV-2, a jeżeli tak to w jakim stopniu.
Wskazany w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania przepis art. 313 k.p.k. nie znajdował, jako nieujęty w przepisie art. 135p ustawy o Policji, zastosowania w sprawie, nie mógł być zatem naruszony.
Art. 135j ust. 2 ustawy o Policji wskazuje, jakie elementy powinno zawierać orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania, o ukaraniu, o uniewinnieniu i odstąpieniu od ukarania. Wszystkie te elementy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną zawiera.
W postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Nie można uznać, że słowny opis przewinienia jest ważniejszy niż kwalifikacja prawna czynu, lub odwrotnie, a prawidłowość jednego elementu nie unieważnia ani nie usprawiedliwia błędu w drugim elemencie identyfikacji zarzutu. Konieczna jest spójność pomiędzy słownym opisem a jego zakwalifikowaniem prawnym, a treść orzeczenia nie może się wzajemnie wykluczać.
Te warunki w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Z postawionego skarżącemu zarzutu w sposób niebudzący wątpliwości wynika jakie zasady etyki naruszył skarżący, co uzasadniało jego odpowiedzialność dyscyplinarną. Dla poprawności tego zarzutu nie było niezbędne szczegółowe wskazywanie zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia i Ministra Zdrowia, na co zwrócono uwagę powyżej. Nie stanowiły one też materiału dowodowego sprawy. W sprawie istotne było określenie jakie zasady etyczne zostały przez skarżącego złamane i ten obowiązek organ zrealizował w sposób należyty.
Końcowo wyjaśnić należy, że nie mógł być uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przesłuchanie świadka, albowiem stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie przewiduje takiego zakresu postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jaki swoim wnioskiem objął skarżący kasacyjnie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.