III OSK 6861/21

III OSK 6861/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 728/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
art. 32, art. 33
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]
w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Pismem z dnia 6.12.2017 r. (data wpływu do WIOŚ w [...]: 11.12.2017 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował, że w dniu 6.11.2017 r. uczestniczył w akcji kontroli transportów odpadów, która odbyła się na drodze wojewódzkiej nr [...] w obszarze miasta [...]. W akcji brali udział również przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] oraz Komendy Miejskiej Policji w [...]. Podczas kontroli został zatrzymany pojazd ciężarowy o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], należący do firmy "[...]" [...] Sp. j., ul. [...] [...]. Na podstawie przeprowadzonej oceny [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, że przemieszczane odpady były mieszaniną odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich itp., które pochodziły z demontażu pojazdów i stanowiły pozostałości ze strzępienia odpadów, klasyfikowane pod kodem 19 12 12 (inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). Transport był realizowany wraz z dołączonym dokumentem "Mitzufiihrende Informationen fur die Verbringung der in Artikel 3, Absatze 2 und 4 genannten Abfalle" ("Informacja dołączona do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 t 4"), określonym w załącznika VII do Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, w którym wskazano odpady klasyfikowane pod kodem 19 12 04 (Tworzywa sztuczne i guma), według załącznika IX do konwencji bazylejskiej B3010.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 19.06.2018 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w trybie przepisów art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z przewozem w dniu 6.11.2017 r. odpadów z Niemiec do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.
Decyzją Nr [...] z dnia 16.04.2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymierzył firmie [...] Sp. j., ul. [...] [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000,00 zł w związku z przewozem odpadów w dniu 6 listopada 2017 roku z Niemiec do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stronę, decyzją Nr [...] z dnia 10.09.2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponowną decyzją z dnia 20.01.2020 r" znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za przewóz odpadów z Niemiec do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Organ powołał treść art. 33 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazując, że ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną, jeżeli ten, choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Organ I instancji ocenił, że odpady przewożone przez Stronę w transporcie kontrolowanym w dniu 6.11.2017 r. stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich, które pochodziły ze strzępienia pojazdów i powinny zostać zakwalifikowane pod kodem 19 12 12 z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów tj. pozostałe odpady (w tym mieszaniny materiałów) z mechanicznej przeróbki odpadów nie wymienione w 19 12 11. Organ I instancji uznał ponadto, że mieszanina odpadów transportowana przez Stronę nie stanowi odpadów określonych w załączniku III, III A, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, zatem zgodnie z art, 3 ust. 1 lit. b) iv) przewóz tych odpadów wymagał zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w Polsce i w Niemczech. Natomiast transport realizowano bez wymaganego zezwolenia, jedynie z dołączeniem dokumentu stanowiącego załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, co stanowiło nielegalne przemieszczanie odpadów na podstawie art. 2 ust. 35) lit. g) i) rozporządzenia nr 1013/2006, poprzez naruszenie art. 16 lit c) ww. rozporządzenia.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 68 § 1 kpa w związku z art. 74 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6.09.2001 r., art. 80 kpa, art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w [...] VIII Wydział Karny z dnia 21.06.2019 r. sygn. akt VIII [...] i wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział VI Karny Odwoławczy z dnia 15.11.2019 r. sygn. akt VI [...] na okoliczność uniewinnienia wspólnika [...] Sp. j. tj. X. Y., oskarżonego o to, że w dniu 6.11.2017 r. w [...], prowadząc działalność gospodarczą pod firmą [...] Sp. j. z siedzibą w [...] wbrew przepisom przewoził ciągnikiem siodłowym marki [...] o numerze rej. [...] z naczepą o numerze rej. [...] z firmy [...] w Niemczech do firmy [...] Sp. z o.o. w [...] w Polsce odpady w postaci 23,34 ton odpadów z demontażu pojazdów odpowiadających kodowi 19 12 12, który to kod nie był tożsamy z kodem wskazanym w dokumentach przewozowych oraz bez uprzedniego zgłoszenia w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska i bez uzyskania w formie decyzji zgody na przemieszczanie tego rodzaju odpadów tj. o popełnienie przestępstwa z art. 183 § 4 kk.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 20.01.2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał podstawy prawne prowadzonego postępowania: tj. ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - art. 4, art. 33 ust. 3 pkt 4, art. 34, przepisy art. 3 ust. 1 i 2, art. 16 c i załącznik III, V do rozporządzenia nr 1013/2006, przepisy art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 kpa.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ocenił, że klasyfikacja odpadów transportowanych przez Stronę pod kodem B3010 oraz 19 12 04 jest nieprawidłowa. Organ ustalił, powołując dokumenty wytworzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że odpady przewożone przez Stronę stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich, które pochodziły ze strzępienia pojazdów. Organ podkreślił, że na podstawie art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, pracownicy Inspekcji są powołani do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, a ich ustawową kompetencją jest m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o odpadach oraz o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów a zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Organ stwierdził, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów. Powołano, że dokumentacja zdjęciowa odpadów, znajdująca się w aktach sprawy nie pozostawia wątpliwości, że odpady transportowane przez Odwołującą stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich, które pochodziły ze strzępienia pojazdów. GIOŚ stwierdził, że nadany przez zarówno Śląskiego jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kod 19 12 12 tj. pozostałe odpady (w tym mieszaniny materiałów) z mechanicznej przeróbki odpadów nie wymienione w 19 12 11, jest prawidłowy.
Organ odwoławczy uznał również, że najistotniejszym w niniejszej sprawie jest fakt, również prawidłowo oceniony przez organ I instancji, że ww. zmieszane odpady nie stanowią odpadów określonych w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Organ wskazał, że na dołączonym do transportu dokumencie stanowiącym załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, wysyłający odpady zaklasyfikował je w pierwszej kolejności pod kodem B3010 z załącznika III do ww. rozporządzenia. Powołano, że odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Organ zauważył, że nie jest możliwe utożsamianie odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów) z odpadami o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006. Organ stwierdził, że abstrahując od faktu, że w świetle materiału dowodowego oba ww. kody w niniejszej sprawie zostały wskazane błędnie w stosunku do odpadów objętych niniejszym postępowaniem, to oba ww. kody odpadów nie mogą być stosowane w sposób wymienny oraz kolejność ich nadawania w przypadku klasyfikacji konkretnych odpadów nie może być przypadkowa. Powołano, że w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006 stwierdzono, że odpady wymienione w załączniku IX do Konwencji Bazylejskiej, w tym kod B3010, znajdują się w załączniku V w części 1. Załącznik V do rozporządzenia nr 1013/2006 składa się z trzech części. Pierwsza część to kody A z załącznika VIII do Konwencji Bazylejskiej oraz kody B z załącznika IX do tej konwencji, część 2 to Europejski Katalog Odpadów, natomiast część 3 stanowią kody odpadów z załącznika 4 do decyzji OECD. W części 1 pod kodem B3010 znajdują się tworzywa sztuczne, w części 2 kod 19 12 04 tworzywa sztuczne i guma. We wstępie do załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006, w punkcie 2 stwierdzono, że "Niniejszy załącznik składa się z trzech części, jednak części 2 i 3 stosuje się jedynie wówczas, gdy nie ma zastosowania część 1. W związku z tym w celu stwierdzenia, czy określony rodzaj odpadów wymieniony jest w niniejszym załączniku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy dany rodzaj odpadów jest wymieniony w części 1 niniejszego załącznika, a jeśli nie jest, czy jest wymieniony w części 2, a jeśli nie jest czy jest wymieniony w części 3". Organ wskazał, że dokonując klasyfikacji danego odpadu w pierwszej kolejności szukamy właściwego kodu w części 1 (np. wykaz B), a jeśli tutaj go nie ma dopiero w Europejskim Katalogu Odpadów, który znajduje się w części 2. Powołano, że ponieważ wysyłający z Niemiec wskazał kod B3010 z części 1 wykazu B jako właściwy dla ww. odpadów, zatem dalsze klasyfikowanie go było niepotrzebne, a w tej konkretnej sprawie w świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego błędne, ponieważ charakter odpadów określony przez oba ww. kody nie jest tożsamy. Wskazano, że odpady o kodzie 19 12 04 tj. tworzywa sztuczne i guma mogą być bowiem klasyfikowane jako odpady o kodzie: B3010 tworzywa sztuczne, GH013 polimery chlorku winylu, B3040 odpady gumy, B3080 odpady, okrawki i pozostałości gumy lub mieszanina kodów B3040 i B3080 z załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006. Odpady o kodzie B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Tymczasem odpady zaklasyfikowane przez wysyłającego jako odpady o kodzie B3010 w istocie stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich. Organ podkreślił, że zgodnie z przytoczonym opisem odpadów o kodzie B3010, odpady tworzyw sztucznych, jeśli mają być klasyfikowane pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, nie mogą być pomieszane z innymi odpadami. Natomiast ponieważ odpady transportowane przez Odwołującą stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich to należy stwierdzić, że Odwołująca nie przewoziła odpadów o kodzie B3010 wskazanym w dołączonym do transportu załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Organ ustalił również, że z uwagi na charakterystykę kodu 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów, to Odwołująca nie przewoziła również odpadów o kodzie 19 12 04. Wskazano, że odpady o kodzie 19 12 04 to tworzywa sztuczne i guma, tymczasem w przewożonych przez Stronę odpadach znajdowały się także odpady metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich, co powodowało, że odpady te nie mogły być klasyfikowane także pod kodem 19 12 04. Organ podkreślił również, że aby odpady przewożone przez Odwołującą można było zaklasyfikować pod kodem 19 12 04, jako odpad, którego transgraniczne przemieszczanie nie wymaga uzyskania zezwolenia w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, to w skład transportu musiałby wchodzić odpad jednorodny tj. albo tworzywa sztuczne albo guma. Tymczasem jak wynika z oględzin odpadów, oprócz innych rodzajów odpadów, tworzywa sztuczne są wymieszane z odpadami gumy. W takiej sytuacji, nawet zakładając, że w transporcie są tylko tworzywa sztuczne i guma, ich przewóz z dołączonym załącznikiem VII jest niezgodny z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. Organ powołał przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 wskazując, że ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18 podlegają przemieszczenia odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB oraz mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA. Organ powołał, że wymieszane odpady tworzyw sztucznych i gumy, pod jednym kodem, nie zostały wyszczególnione w załączniku III, IIIA, ani w załączniku IIIB. Zatem organ stwierdził, że ww. odpady stanowią mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA,IIIB, IV oraz IVA i transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust.1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006. Organ uznał, że wysyłka ww. odpadów z Niemiec do Polski, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, była niezgodna z przepisami tego rozporządzenia a ponieważ wysyłający ww. zgłoszenia nie dokonał i nie posiadał stosownego zezwolenia, przemieszczanie ww. odpadów do Polski stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 zgodnie z art. 2 pkt 35) lit. a) i b). Organ powołał, że zgodnie z art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku odpadów, których transgraniczne przemieszczanie wymaga uzyskania zezwolenia, każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Wskazano, że ponieważ Odwołująca tych dokumentów nie posiadała podczas realizacji transportu to [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do nałożenia na Odwołującą kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Organ odwoławczy przeanalizował, czy w postępowaniu nie zachodzą okoliczności określone w art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego, które dawałyby podstawy do odstąpienia od nałożenia ww. kary. Organ ocenił, że wykonywanie przez Odwołującą transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, które powinny zostać przemieszczone do Polski po uzyskaniu zezwolenia, nie może być ocenione jako znikome naruszenie prawa. Powołano, że sankcja w niniejszej sprawie ma nie tylko wymiar indywidualny w stosunku do Strony, ale w obecnej sytuacji nie mniejsze jej znaczenie związane jest prewencją o charakterze ogólnym i zapewnieniem, że zabezpieczone będą uzasadnione oczekiwania społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą restrykcyjnie przestrzegane i do Polski nie będą wjeżdżały transporty przewożące odpady bez zgody właściwego organu w Polsce. Organ podkreślił, że znikomość naruszenia nie wiąże się ze stanem świadomości naruszającego oraz zamierzonym działaniem naruszającego, ale wyłącznie ze skutkiem w postaci wpływu naruszenia na dobro chronione. Powołano, że dobrem chronionym jest legalny obrót odpadami tj. przewóz odpadów po udzieleniu wymaganego prawem zezwolenia właściwych władz i trudno za czyn o znikomym charakterze uznać transport odpadów, których przywóz do Polski odbył się bez pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w Niemczech i w Polsce. Organ uznał, że brak wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z przywozem odpadów bez zezwolenia nie oznacza, że naruszenie to ma charakter znikomy i nie da się pogodzić z art. 6 pkt 6) ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, art. 16 c) ww. rozporządzenia nr 1013/2006 oraz art. 33 ust. 3 pkt 4) ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także z art. 50 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośrednio skutku dla życia i zdrowia ludzi. Organ wskazał, że realizacja transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia jest czynnością jednorazową. W momencie rozpoczęcia realizacji transportu niezgodnego z przepisami prawo już zostało naruszone w odniesieniu do tego konkretnego przewozu i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że ww. transport przestanie być definiowany jako czyn naruszający przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ nie znalazł również podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie kryteriów wskazanych w art. 189f § 2 i 3 kpa. Organ powołał, że głównym celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest tzw. prewencja ogólna, a więc nakładanie kary na naruszającego, aby mogła ona oddziaływać na inne podmioty, które potencjalnie mogłyby nie przestrzegać prawa. Organ ocenił, że odstąpienie od nałożenia kary na Odwołującą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu, a wręcz mogłoby wytworzyć wrażenie, że trzeba przestrzegać prawa w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów tylko w perspektywie bezpośrednio grożącej kary. Wskazano, że organ nie mógł zastosować w przedmiotowym postępowaniu art. 189f § 2 i 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji celów administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Powołano również, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył najniższą karę pieniężną przewidzianą w ustawie. Organ wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie obarczają Odwołującej winą za nielegalne przemieszczanie odpadów z Niemiec do Polski. Odpowiedzialność za nielegalną wysyłkę odpadów spoczywa na firmie HeiTec Waste Trade GmbH, natomiast kara została nałożona za transport wykonywany bez wymaganych dokumentów, zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Powyższa sankcja nie zależy od starań kierownictwa firmy, aby Strona wykonywała transporty odpadów zgodnie z przepisami regulującymi zasady międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz od wiedzy Strony i kierowcy prowadzącego pojazd dotyczącej składu odpadów. Organ podkreślił, że odpady przewożone przez Odwołującą można byłoby transportować bez zezwolenia, pod kodem 19 12 04, gdyby transport obejmował odpad jednorodny tj. albo odpady tworzyw sztucznych albo gumy. Natomiast Strona transportowała mieszaninę tych odpadów, niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV oraz IVA, co skutkuje obowiązkiem uzyskania zezwolenia na ich transgraniczne przemieszczanie, bowiem jeden kod obejmujący odpady tworzyw sztucznych i gumy nie występuje w ww. załącznikach do rozporządzenia nr 1013/2006.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Sp. j. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w całości argumentację organu oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę materiaInoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. 2019 poz. 1162.), a organy właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i zasadnie oceniły, że zaistniały przesłanki obligujące organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia przedmiotowej kary.
Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji karę pieniężną, jeżeli ten dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Kara ta stosownie do stanu prawnego obowiązującego w roku 2017 r. wynosiła od 20 000 zł do 60 000 zł.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam naruszenie następujących przepisów prawa:
1) . prawa postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, w tym okoliczności, że Organ drugiej instancji błędnie uznał, że uzasadnienie decyzji Organu pierwszej instancji zawierało wskazanie dowodów, na których oparto się podczas wydawania przedmiotowej decyzji - a to w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji nie wskazano dowodu, który udowadniałby, iż przedmiotem transportu były odpady o kodzie innym niż wynikający z posiadanych przez kierującego dokumentów, a jedynie wskazano w miejsce tego, iż podstawą wydania decyzji w sprawie są "ustalenia" funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], które to same ww. ustalenia nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym;
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia w tym okoliczności, że Organ drugiej instancji błędnie uznał, że Organ pierwszej instancji zgromadził w przedmiotowej sprawie kompletny materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - a to przy braku choćby dowodów w postaci zeznań świadka M. C. - inspektora Inspekcji Transportu Drogowego oraz zeznań A. S. - pracownika [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], które to dowody mogłyby dopiero potwierdzać lub zaprzeczać wykonania dokumentacji fotograficznej w momencie dokonania kontroli przedmiotowego pojazdu należącego do Skarżącej;
c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, w tym okoliczności, że zarówno Organ pierwszej, jak i drugiej instancji błędnie zakwalifikował przewożone odpady pod kodem 19 12 12, co doprowadziło do błędnego przekonania o konieczności nałożenia na Skarżącego kary administracyjnej, a w szczególności przy błędnym rozważaniu przez Organy materiału dowodowego w postaci:
- dokumentu przesyłania dotyczącego transgranicznego przesyłania /przemieszczania nr [...] z dnia 29.01.2018 r. wraz z tłumaczeniem na język polski nr rep. [...] - w aktach sprawy;
- formularza zgłoszenia transgranicznego przewozu odpadów nr [...] z dnia 11.01.2018 r. wraz z tłumaczeniem na język polski nr rep. [...] - w aktach sprawy;
- formularza zgłoszenia transgranicznego przewozu odpadów nr [...] z dnia 05.01.2018 r. wraz z tłumaczeniem na język polski nr rep. [...] - w aktach sprawy;
które świadczą o sklasyfikowaniu przez uprawnione organy państwowe Polski i Niemiec odpadów zwracanych do Niemiec jako odpady o kodzie 19 12 04 tj. tworzywo sztuczne i guma, na które przewoźnik posiadał wymaganą prawem dokumentację;
- dokumentu zawierającego zeznania świadka R. G. - inspektora Inspekcji Transportu Drogowego zawarte w protokole rozprawy w sprawie karnej toczącej się przez Sądem Rejonowym w [...] VIII Wydział Karny za sygn. VIII [...] z dnia 04.03.2019 r. - w aktach sprawy;
który świadczy o przeprowadzeniu kontroli pojazdu przez inspektora M.C. przy braku jego uprawnień do przeprowadzenia ww. kontroli, braku umiejętności kategorycznej oceny niezgodności przewożonych odpadów z kodem odpadów ujawnionym w posiadanych dokumentach i posiadania jedynie wątpliwości co do prawidłowości sklasyfikowania przewożonych odpadów przez kontrolującego pojazd w dniu 06.11.2017 r.;
- dokumentu zawierającego wyjaśnienia X. Y. - wspólnika [...] sp. j. zawarte w protokole rozprawy w sprawie karnej toczącej się przez Sądem Rejonowym w [...] VIII Wydział Karny za sygn. VIII [...] z dnia 05.04.2019 r. - w aktach sprawy;
który świadczy o przeszkoleniu pracowników [...] sp. j. w zakresie rozpoznawania transportowanych odpadów i zgodności z kodami odpadów wskazywanych w otrzymanych dokumentach, dochowania należytej staranności przez podmiot transportujący odpady podczas wykonywania transportu odpadów w dniu 06.11.2017 rd
- dokumentu zawierającego zeznania świadka M. I. - kierowcy kierującego zestawem ciężarowym zawarte w protokole rozprawy w sprawie karnej toczącej się przez Sądem Rejonowym w [...] VIII Wydział Karny za sygn. VIII [...] z dnia 05.04.2019 r. - w aktach sprawy;
który świadczy o przeszkoleniu pracowników [...] sp. j. w zakresie rozpoznawania transportowanych odpadów, dochowania należytej staranności przez podmiot transportujący odpady podczas wykonywania transportu odpadów w dniu 06.11.2017 r., rodzaju odpadów transportowanych w dniu 06.11.2017 r. i zgodności z kodem wskazanym w posiadanych dokumentach i braku wątpliwości odnośnie ich klasyfikacji, braku umiejętności kategorycznej oceny niezgodności przewożonych odpadów z kodem odpadów ujawnionym w posiadanych dokumentach przez kontrolującego pojazd w dniu 06.11.2017 r. inspektora Inspekcji Transportu Drogowego oraz przez wezwanego pracownika Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska;
- dokumentu zawierającego zeznania świadka A. S. - pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska zawarte w protokole rozprawy w sprawie karnej toczącej się przez Sądem Rejonowym w [...] VIII Wydział Karny za sygn. VIII K [...] z dnia 05.04.2019 r. - w aktach sprawy;
który świadczy o braku umiejętności kategorycznej oceny niezgodności przewożonych odpadów z kodem odpadów ujawnionym w posiadanych dokumentach przez kontrolującego pojazd w dniu 06.11.2017 r- inspektora WIOŚ, nieumiejętności wskazania odpadów wchodzących w skład transportu, które nie wpisywałyby się w zakres kodu wskazanego w posiadanych dokumentach, zaniechania pobrania próbek odpadów i zbadania ich w laboratorium; obowiązku dokonania przewidzianego prawem zgłoszenia odnośnie transportu odpadów spoczywającego na wysyłającym odpady, a nie przewoźniku; konieczności zwrotu odpadów do kraju wysyłki w przypadku stwierdzeni a naruszenia opatrzonych kodem uwzględniającym rzeczywisty skład transportu;
d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ustawy o transporcie drogowym z dnia 06.09.2001 r. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, w tym okoliczności, że Organ drugiej instancji błędnie nie uznał, że protokół z przeprowadzonej kontroli w dniu 06.11.2017 r- został sporządzony przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego w sposób błędny i niezgodny z przepisami prawa, w szczególności poprzez przeprowadzenie kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego M. C., który nie posiadał w dniu kontroli uprawnienia do jej przeprowadzenia, zaś jedynie formalne podpisanie protokołu przez inspektora ITD. R. G., który tak naprawdę kontroli nie przeprowadzał, ani nie dokonywał oględzin przewożonych odpadów, a to przy uwzględnieniu faktu, iż ww. dokument mógł być ewentualnie jedynym dowodem, na podstawie którego Organ mógł wydać decyzję;
2) prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29.06.2015 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i w efekcie błędne uznanie nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł za prawidłowe oraz błędne uznanie, że Skarżący dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - stosownie do art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz przyznanie Skarżącemu od Organu kosztów' postępowania, w tym kosztów zastępstwu procesowego według norm przepisanych - stosownie do art. 203 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Nadto skarżący wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie – stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o zakwalifikowaniu spornego odpadu jako mieszaninę odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich itp., która zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 poz. 1923) jest klasyfikowana pod kodem 19 12 12 (Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11).
Przeczą temu ustalenia organów potwierdzone zasadnym stanowiskiem sądu pierwszej instancji.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 iv) Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania, procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach podlegają przemieszczenia mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, HUB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA.
Stosownie zaś do art. 16 lit. c ww. rozporządzenia, po wyrażeniu przez zainteresowane właściwe organy zgody na zgłoszone przemieszczanie, wszystkie uczestniczące w nim przedsiębiorstwa wypełniają dokument przesyłania lub - w przypadku zgłoszenia ogólnego - dokumenty przesyłania, w odpowiednich punktach, podpisują i zachowują kopię lub kopie. Należy wtedy dopełnić następujących obowiązków: c) dokumenty dołączane do każdego transportu: zgłaszający zachowuje kopię dokumentu przesyłania. Każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Dokument przesyłania zachowuje prowadzący instalację odbierającą odpady.
W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu 6.11.2017 r. uczestniczył w akcji kontroli transportów odpadów, która odbyła się na drodze wojewódzkiej nr [...] w obszarze miasta [...]. W akcji brali udział również przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] oraz Komendy Miejskiej Policji w [...]. Podczas kontroli został zatrzymany pojazd ciężarowy o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], należący do firmy [...] Sp. j., ul. [...] [...]. W trakcie kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, że przemieszczane odpady były mieszaniną odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich itp., które pochodziły z demontażu pojazdów i stanowiły pozostałości ze strzępienia odpadów, klasyfikowane pod kodem 19 12 12 (inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). Stwierdzono, że transport był realizowany wraz z dołączonym dokumentem "Mitzufiihrende Informationen fur die Verbringung der in Artikel 3, Absatze 2 und 4 genannten Abfalle" ("Informacja dołączona do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 t 4"), określonym w załącznika VII do Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, w którym wskazano odpady klasyfikowane pod kodem 19 12 04 (Tworzywa sztuczne i guma), według załącznika IX do konwencji bazylejskiej B3010. O powyższym pisemnie został powiadomiony [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, co skutkowało przeprowadzeniem w dniach od 26.02.2018 r. do 29.03.2018 r. (z przerwami) kontrolę w firmie [...] Sp. J., ul. [...] [...] udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...].
W czasie prowadzenia czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowany podmiot w dniu 6.11.2017 r. realizował transport odpadów z [...] GmbH, [...], [...] (Niemcy) do [...] Sp. z o.o., ul. [...] [...] (Polska). Transport odbywał się samochodem ciężarowym o numerach rejestracyjnych: [...] (ciągnik) i [...] (naczepa), należącym do kontrolowanego podmiotu. Transport był realizowany wraz z dołączonym dokumentem "Mitzufiihrende Informationen fur die Verbnngung der in Artikel 3, Absatze 2 und 4 genannten Abfalle" ("Informacja dołączona do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4"), określonym w załącznika VII do rozporządzenia WE nr 1013/2006, w którym wskazano odpady klasyfikowane pod kodem 19 12 04 (Tworzywa sztuczne i guma), według załącznika IX do konwencji bazylejskiej B3010. Na podstawie dokumentacji fotograficznej przewożonych odpadów, wykonanej w trakcie kontroli transportu odpadów w dniu 6.11.2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] uznał, że transportowane w dniu 6.11.2017 r. przez firmę [...] Sp. j., ul. [...] [...] odpady stanowiły mieszaninę odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich itp., która zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 poz. 1923) jest klasyfikowana pod kodem 19 12 12 (Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). Organ uznał, że taka mieszanina odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich itp. nie pozwala na przyjęcie, że stanowią one odpady określone w załączniku III, IIIA i IIIB Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, podlegające ogólnemu wymogowi w zakresie informowania określonemu w art. 18 ww. rozporządzenia, a więc na przedmiotowy transport wymagane było uzyskanie zezwolenia udzielonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W takie zezwolenie winien być wyposażony kierowca ww. firmy, który zobowiązany był je okazać podczas kontroli drogowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia i ocena organów a i za tym Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie są prawidłowe. Wbrew zarzutom skarżącej, materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w sposób prawidłowy, wyczerpujący, a organy właściwie dokonały jego oceny i klasyfikacji odpadu pod kodem 19 12 12.
Inspekcja Ochrony Środowiska jest właściwym organem w zakresie oceny i klasyfikacji przemieszczanych odpadów, a jej pracownicy posiadają wiedzę fachową odnośnie klasyfikacji odpadów. W przedmiotowej sprawie takiej kwalifikacji dokonali inspektorzy ochrony środowiska. Fakt, że funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego nie był pewien swojej oceny transportu i zwrócił się o wparcie inspektorów WIOŚ w Katowicach, nie podważa prawidłowości dokonanej klasyfikacji. Oczywistym jest, że to pracownicy inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wiedzę ekspercką w tym zakresie z uwagi na wykonywane obowiązki. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w firmie [...] Sp. j., której wyniki udokumentował w Protokole kontroli nr [...], stwierdzając, że Strona naruszyła przepisy art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez realizację transportu wysłanego z niemieckiej firmy [...] GmbH do [...] Sp. z o.o. Na s. 3 ww. protokołu organ zawarł opis i wyniki kontroli przedmiotowego transportu odpadów z Niemiec zawierający konkluzję, że skarżąca realizowała transport bez dołączenia wszystkich wymaganych dokumentów. W części 2 protokołu, dotyczącej zidentyfikowanych naruszeń (s. 5, pkt 1 tabeli), organ wskazał, że w przypadku realizacji transportu wysłanego z niemieckiej firmy [...] GmbH do [...] Sp. z o.o., Skarżąca naruszyła art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006 oraz art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Należy podkreślić, że ww. Protokół kontroli został podpisany przez X. Y., właściciela firmy, bez żadnych uwag, co oznacza, że X. Y. zgodził się z jego treścią, w tym z zapisem, dotyczącym naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 w przypadku realizacji ww. transportu firmy [...] GmbH do [...] Sp. z o.o.
Z uwagi na powyższe, należy ocenić, że organ właściwie ustaliły skład mieszaniny odpadów. Również prawidłowa jest ocena organów odnośnie klasyfikacji przedmiotowego transportu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy szczegółowo powołały odpowiednie przepisy rozporządzenia wskazując, że procedury przewozu konkretnych strumieni odpadów określają przepisy rozporządzenia nr 1013/2006. I tak ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18 podlegają przemieszczenia odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB oraz mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku III A. Odpady tworzyw sztucznych i gumy (określone kodem 19 12 04 w Europejskim Katalogu Odpadów), pod jednym kodem, nie zostały wyszczególnione w załączniku III, IIIA, ani w załączniku IIIB. Zatem, w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, stanowią mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, III A. IIIB. IV oraz IVA. Transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust.1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006. Natomiast w odniesieniu do zarzutów związanych z kodem 19 12 04 wpisanym w dokumenty powrotnego wywozu tych odpadów do Niemiec, to faktycznie przy zwrocie odpadów został wpisany powyższy kod. Jednak jak wynika z dokumentów zwrotu odpadów do Niemiec, procedura zwrotu została dokonana zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, tj. tak jak w przypadku przemieszczania odpadów wymagających zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. Mianowicie wypełniony został dokument zgłoszeniowy określony w załączniku IA oraz dokument przesyłania określony w załączniku IB do rozporządzenia nr 1013/2006. I to właśnie na podstawie tych dokumentów, niezależnie od wpisanego kodu, odbył się zwrot odpadów do Niemiec, a nie na podstawie załącznika VII. Tak więc zwrot odbył się na zasadach dotyczących odpadów wymagających zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, a nie podlegających ogólnemu wymogowi w zakresie informowania.
W dalszej kolejności stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko Strony skarżącej kasacyjnie, że nie jest konieczne, aby transportowany odpad o kodzie 19 12 04 obejmował albo tworzywa sztuczne albo gumę i że dopuszczalny jest transport obu powyższych rodzajów odpadów jednocześnie. Skarżąca stwierdziła, że taka sama zasada dotyczy kodu B3010. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowy transport nie obejmował tylko tworzywa sztucznego i gumy, ale też innych materiałów w postaci metali, kabli, gąbek, obić tapicerskich, powstałych z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Powyższe wynika z materiału dowodowego powoływanego powyżej w postaci protokołu kontroli, dokumentacji zdjęciowej, notatki i opisu kontroli. Ponadto powołać należy, że wysyłający odpady, w załączniku VII, zaklasyfikował je pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia 1013/2006 oraz 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów. Odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. W uzasadnieniu decyzji organy prawidłowo zauważyły, że odpadów pod kodem B3010 z załącznika III nie można utożsamiać z odpadami klasyfikowanymi pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów) i że oba ww. kody odpadów nie mogą być stosowane w sposób wymienny oraz kolejność ich nadawania w przypadku klasyfikacji konkretnych odpadów nie może być przypadkowa.
Mianowicie w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006 stwierdzono, że odpady wymienione w załączniku IX do Konwencji Bazylejskiej, w tym kod B3010, znajdują się w załączniku V w części 1. Załącznik V do rozporządzenia nr 1013/2006 składa się z trzech części. Pierwsza część to kody A z załącznika VIII do Konwencji Bazylejskiej oraz kody B z załącznika IX do tej konwencji, część 2 to Europejski Katalog Odpadów, natomiast część 3 stanowią kody odpadów z załącznika 4 do decyzji OECD. W części 1 pod kodem B3010 znajdują się tworzywa sztuczne, w części 2 kod 19 12 04 tworzywa sztuczne i guma. We wstępie do załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006, w punkcie 2 stwierdzono, że "Niniejszy załącznik składa się z trzech części, jednak części 2 i 3 stosuje się jedynie wówczas, gdy nie ma zastosowania część 1. W związku z tym w celu stwierdzenia, czy określony rodzaj odpadów wymieniony jest w niniejszym załączniku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy dany rodzaj odpadów jest wymieniony w części 1 niniejszego załącznika, a jeśli nie jest, czy jest wymieniony w części 2, a jeśli nie jest czy jest wymieniony w części 3". Zatem dokonując klasyfikacji danego odpadu w pierwszej kolejności szukamy właściwego kodu w części 1 (np. wykaz B), a jeśli tutaj go nie ma dopiero w Europejskim Katalogu Odpadów, który znajduje się w części 2. Ponieważ wysyłający z Niemiec wskazał kod B3010 z części 1 wykazu B jako właściwy dla ww. odpadów, zatem dalsze klasyfikowanie go było niepotrzebne, a w tej konkretnej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, w świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego błędne. Mianowicie odpady o kodzie 19 12 04 tj. tworzywa sztuczne i guma mogą być bowiem odpadami z załącznika III do rozporządzenia 1013/2006 klasyfikowanymi pod różnymi kodami tj.: B3010 tworzywa sztuczne, GH013 polichlorek winylu, B304O odpady gumy, B3080 odpady, okrawki i pozostałości gumy lub mieszanina kodów B3040 i B3080 z załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006. Odpady o kodzie B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Tymczasem odpady zaklasyfikowane przez wysyłającego jako odpady o kodzie B3010 w istocie stanowiły mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich. Zgodnie z przytoczonym wyżej opisem odpadów o kodzie B3010 odpady tworzyw sztucznych, jeśli mają być klasyfikowane pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, nie mogą być pomieszane z innymi odpadami.
Ma to swoje konsekwencje w przypadku transgranicznego przemieszczania ww. odpadów. Ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006, to znaczy w sytuacji kiedy wysyłka odpadów nie wymaga zezwolenia, podlegają przemieszczenia odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB oraz mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA. Tymczasem wymieszane odpady tworzyw sztucznych i gumy, pod jednym kodem, nie zostały wyszczególnione w załączniku III, IIIA, ani w załączniku IIIB zatem procedura transgranicznego przemieszczania odpadów bez zezwolenia, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII, odpadów tych nie obejmuje. Z tego powodu, aby odpady pod kodem 19 12 04 mogły być transportowane jako odpady z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, podlegające przewozowi bez zezwolenia, z dołączonym do transportu załącznikiem VII, muszą stanowić odpad jednorodny tj. albo tworzywa sztuczne albo gumę wskazane pod konkretnym kodem w załączniku III. Natomiast z materiału dowodowego wynika, że odpady transportowane z Niemiec przez Skarżącą stanowiły mieszaninę tworzyw sztucznych, gumy, metali, kabli, gąbek i obić tapicerskich. Odpady te stanowią mieszaninę niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku IIIJIIB, IV lub IVA. Transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust.1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006. W takim stanie faktycznym wysyłka ww. odpadów z Niemiec do Polski, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, była niezgodna z przepisami tego rozporządzenia. Ponieważ, wysyłający ww. zgłoszenia nie dokonał i nie posiadał stosownego zezwolenia, przemieszczanie ww, odpadów do Polski stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 zgodnie z art. 2 pkt 35) lit. a) i b).
Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy sporządził uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa, wskazując materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń stanu faktycznego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji i nie było potrzeby przesłuchiwania świadków ani sporządzania badań laboratoryjnych. Już z samej dokumentacji zdjęciowej wynikało jaką mieszaniną odpadów są przewożone odpady. Również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do powoływanych przez Stronę dokumentów, na podstawie, których dokonano zwrotu odpadów do Niemiec, wyjaśniając w szczegółowy sposób przebieg procedury zwrotowej i dlaczego okoliczności wskazane przez Stronę nie mogą zmieniać dokonanej oceny w sprawie.
Przywołane przez skarżącą kasacyjnie w podstawach naruszenia przepisów postępowania przepis art. 151 p.p.s.a. jako przepis wynikowy, opisujący podstawę formalną rozstrzygnięcia Sądu, powiązany z zarzutami naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa oraz art. 68 § 1 kpa w zw. z art. 74 ustawy o transporcie drogowym nie zasługują na uwzględnienie z powodów wskazanych wyżej.
Następny w kolejności powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu Odpowiadając na tak postawione zarzuty kasacyjne przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).
Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.
Zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z ww. przepisem, obowiązującym w dacie wydania decyzji, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną w wysokości od 20 000 do 60 000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów wymienionych w załącznikach III, IIIA oraz IIIB bez informacji wymaganej na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, lub gdy informacja nie została dołączona w formacie określonym w załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Odnosząc się do wskazanej przez autora skargi kasacyjnej wadliwej wykładni pojęcia "nieumyślności" podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie zarzuciły skarżącemu celowego naruszenia przepisów cytowanej ustawy, albowiem art. 33 ust. 3 pkt 7 obliguje do nałożenia na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie naruszy dyspozycję tego przepisu. Zatem okoliczności, czy skarżący dopuścił się naruszenia ww. przepisu świadomie, czy też nie, nie mogła mieć żadnego wpływu na zasadność nałożenia kary pieniężnej. W judykaturze podnosi się wprost, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek nałożyć na transportującego odpady karę pieniężną nawet, jeśli transportujący dopuścił się czynu określonego w art. 33 ustawy nieumyślnie, gdyż odpowiedzialność administracyjna ma w tym przypadku charakter obiektywny, a więc niezależny od winy umyślnej, czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia jest przyczyna naruszenia. Kara pieniężna nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego. Zatem fakt "umyślności", czy też jej braku, w naruszeniu ww. przepisu nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, lecz co najwyżej na wymiar kary (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 605/10, LEX nr 1080371; z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2670/13, LEX nr 1780526). W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzono skarżącemu karę w najniższym wymiarze przewidzianym przez ustawodawcę, tak więc nie sposób uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 33 ust. 3 pkt 7 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Na zakończenie należy również wytknąć autorowi skargi kasacyjnej błędne określenie zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zdaniem NSA wynika to z braku rozróżnienia przez autora skargi kasacyjnej zakresu orzekania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym oraz wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma bowiem możliwości prawnej zaskarżenia wyroku Sądu Wojewódzkiego "w części orzekającej karę pieniężną", gdyż wyrok ten takowej kary na skarżącego nie nałożył, a jedynie kontrolował decyzję administracyjną, która tę karę nałożyła.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.