III OSK 685/22

III OSK 685/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 640/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 640/21 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.O. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 25 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kluczbork-Osada z 11 grudnia 2020 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku inwentarskiego i budowie nowego kurnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr. ew. [...]
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (tj. 6 czerwca 2019 r.) w sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie jednego z dwóch istniejących kurników oraz budowie jednego kurnika. Obecnie maksymalna obsada wynosi 39000 sztuk brojlerów kurzych (156 DJP). Po zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia, łączna obsada brojlerów kurzych wynosiłaby 74000 sztuk, tj. 296 DJP. Jest to zatem przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia).
Ponadto organ odwoławczy powołał się na art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), wskazując, że warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym planowana jest lokalizacja przedsięwzięcia, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr XVIII/ 109/2020 Rady Gminy w Kuczborku-Osadzie z 26 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północnej części obrębu Gościszka, gmina Kuczbork-Osada (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 7475, dalej: uchwała lub plan). Zgodnie z ustaleniami uchwały, teren, na którym planowana jest lokalizacja przedsięwzięcia, przeznaczony jest pod obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych (oznaczony na rysunku planu symbolem 1RU). Przepis § 7 pkt 3 ppkt a) uchwały, ustalający zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla tego terenu, stanowi, że dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że na tym terenie możliwa jest lokalizacja przedsięwzięć, które nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko albo zaliczają się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Żaden z przepisów uchwały nie stanowi wprost, że niedopuszczalna jest lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jednak przyjęcie, że w związku z tym możliwa jest lokalizacja takich przedsięwzięć na tym terenie byłoby sprzeczne z celem § 7 pkt 3 uchwały.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchwalenie planu nastąpiło 26 czerwca 2020 r., a więc już po złożeniu przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc po 6 czerwca 2019 r. Sąd I instancji podkreślił jednak, że wydając decyzję organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego z daty wydawania rozstrzygnięcia, o ile stan ten nie uległ zmianie w toku postępowania, a przepisy intertemporalne nie nakazywały stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów dotychczasowych. Ta ogólna zasada znajduje potwierdzenie w posiadającej rangę konstytucyjną zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wyrażonej również w art. 7 k.p.a. Ponadto z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Tego rodzaju aktem jest niewątpliwie obowiązujący na tym terenie plan. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia tego planu zobowiązane były uwzględnić organy orzekające w tej sprawie, ponieważ obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie brak było przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby organom na niezastosowanie przepisów planu. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie stwierdziły niezgodność przedsięwzięcia z § 7 pkt 3 planu. Przedsięwzięcie nie spełnia również warunków z § 7 pkt 6 uchwały, w którym określono zasady i wskaźniki zagospodarowania terenu. Z tego powodu na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi podnoszące brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak analizy raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i możliwości przedłożenia dodatkowej dokumentacji. Wobec stwierdzonego braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu, ustalenia odnośnie innych okoliczności sprawy, w tym wyniki analizy raportu, nie miały wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 61 k.p.a. Polegało to na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji i uznanie, że prawidłowe w danych okolicznościach było w pierwszej kolejności wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a następnie jej utrzymanie w mocy, bez należytego zbadania specyficznej sytuacji skarżącego jako strony postępowania, wobec ujawnienia nowych okoliczności. Z uwagi na wystąpienie po upływie roku od złożenia wniosku nowej i decydującej okoliczności w postaci uchwalenia planu, organy powinny umożliwić skarżącemu dostosowanie wniosku w celu umożliwienia pozytywnego załatwienia sprawy. Ponadto polegało to na uznaniu, że organy działały szybko i adekwatnie.
Ponadto z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z § 7 pkt 3 lit. a) uchwały przez błędną wykładnię i uznanie, że § 7 pkt 3 lit. a) uchwały dopuszcza jedynie lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do której planowane przedsięwzięcie się nie zalicza.
W konsekwencji skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy należało zastosować "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz rozważyć możliwość uchylenia poprzedzającej ją decyzji I instancji).
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera liczne uchybienia formalne. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze opisane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami wyznaczonymi przez zarzuty kasacyjne. Wymaga to między innymi jednoznacznego powołania przepisów prawnych w ramach sformułowanych zarzutów kasacyjnych, w tym pełnej nazwy ustawy oraz co niezwykle istotne, prawidłowego publikatora pozwalającego na ustalenie stanu prawnego, który uwzględnia strona formułując określane zarzuty. W tej sprawie skarżący wskazał jedynie skróty "p.p.s.a." i "k.p.a.", które są oczywiście skrótami powszechnie przyjętymi i możliwe jest ich użycie, ale nie oznacza to możliwości pominięcia publikatora ustawy lub jednoznacznego określenia daty stanu prawnego. Błędem formalnym jest również brak wskazania, czy powołane w ramach zarzutów kasacyjnych przepisy są przepisami prawa materialnego czy prawa procesowego. Ponadto skarżący błędnie sformułował zarzut naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a., ponieważ brak jest takiej jednostki redakcyjnej w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo cały zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z kolei podniesione w ramach pierwszego zarzutu przepisy art. 8, art. 12 i art. 61 k.p.a. dzielą się na dodatkowe jednostki redakcyjne, które nie zostały prawidłowo powołane przez autora skargi kasacyjnej.
Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że skoro do uchwalenia planu doszło już po złożeniu przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy powinny umożliwić skarżącemu dostosowanie wniosku do nowego stanu prawnego. Sąd I instancji prawidłowo jednak orzekł, że organy zobowiązane było orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, natomiast żaden przepis rangi ustawowej, a w szczególności żaden z powołanych przepisów k.p.a., nie nakłada na organy obowiązku umożliwienia stronie dostosowania wniosku do obowiązującego stanu prawnego. To na skarżącym ciążyły określone obowiązki w tym zakresie, a jak wynika z akt sprawy skarżący nie dokonał modyfikacji wniosku pozwalającej na przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie będzie przedsięwzięciem potencjalnie, a nie zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Tego rodzaju zmiany skarżący nie dokonał nawet po wydaniu decyzji organu I instancji, pomimo wiedzy o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Co więcej, zmiana charakteru planowanego przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest zmianą istotną, ponieważ uregulowana przepisami ustawy środowiskowej procedura w tym zakresie różni się dla poszczególnych rodzajów przedsięwzięć. Co do zasady zatem, tego rodzaju zmiana wymaga ponownego złożenia wniosku, ponieważ jest to zmiana o tyle istotna, że należy mówić o dwóch różnych przedsięwzięciach.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z § 7 pkt 3 lit. a) planu. Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że wobec braku wyraźnego zakazu realizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tego rodzaju przedsięwzięcia są dopuszczalne. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ plan dopuszcza możliwość realizacji przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a więc wskazuje, które z przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko mogą być realizowane na terenie objętym planem. Oznacza to, że na tym terenie może być realizowane wyłącznie przedsięwzięcie w ogóle nie oddziałujące na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej i rozporządzenia oraz przedsięwzięcie jedynie potencjalnie (a więc "słabiej") oddziałujące na środowisko. Natomiast wykluczona jest realizacja przedsięwzięć najbardziej ingerujących w stan środowiska, określanych w ustawy środowiskowej oraz rozporządzeniu jako przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że zarzut ten odnosi się do zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu, a pomimo tego nie został nawet skonstruowany w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.