III OSK 6828/21

III OSK 6828/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 143/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-05-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.1 par.1i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 506
art.25 ust.2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 566
art.41 ust.1 i ust.2 pkt.6
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.1, art.147 par.1, art.151, art.106 par.5, art.141 par.4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1575
art.233 par.1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 143/20 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Rady Miejskiej w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 143/20 oddalił skargę Zarządu Województwa Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XVII/306/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 3 grudnia 2019 r., znak: ZD-KA.2120.28.2019, ZD-KA.KW-00264/19 Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez Marszałka Województwa oraz Wicemarszałka Województwa, złożył do Rady Miejskiej w D. (dalej: "Rada") wniosek o wyrażenie zgody na odwołanie radnego A. B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. (dalej: "WPR").
W uzasadnieniu wniosku wykazano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w WPR w zakresie wybranych zagadnień gospodarki finansowej za lata 2015-2019, stwierdzono liczne nieprawidłowości w działaniu tej jednostki, które zostały szeroko opisane we wniosku. Stwierdzono także nieprawidłowości w trwającym postępowaniu przetargowym dotyczącym zakupu paliwa.
Ponadto - według ustnego wyjaśnienia dyrektora WPR - został on ukarany przez Państwową Inspekcję Pracy mandatem za niewłaściwe wypłacenie przez pracodawcę wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych.
Niezależnie od powyższej kontroli Wydział Audytu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego przeprowadził audyt pn. "Ocena systemu kontroli zarządczej ze szczególnym uwzględnieniem środowiska wewnętrznego i zarządzania ryzykiem, w Wojewódzkim Pogotowiu Ratunkowym w K.". Celem zadania audytowego była ocena systemu kontroli zarządczej w WPR. Zespół audytowy wskazał na występowanie w każdym z badanych obszarów istotnych słabości ww. systemu, co bliżej przedstawiono w załączniku do wniosku.
Zarząd wskazał również na brak odpowiedniej współpracy dyrektora WPR ze stroną społeczną, w szczególności brak dialogu z organizacjami związkowymi działającymi u pracodawcy, co potwierdziły liczne skargi. Powyższa sytuacja nie uległa zmianie pomimo zwrócenia na to uwagi dyrektorowi WPR i upływu dłuższego okresu czasu, dającego możliwość wypracowania partnerskich relacji z organizacjami związkowymi.
Wszystkie opisane we wniosku zdarzenia dotyczą niewłaściwego wywiązywania się przez radnego z obowiązków pracowniczych jako dyrektora WPR i nie są w żaden sposób związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.
Rada Miejska w D. uchwałą z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XVII/306/2019 w § 1 odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego A. B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego. Zgodnie z § 2 uzasadnienie uchwały stanowiło załącznik do uchwały, a w myśl § 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącej Rady Miejskiej, zobowiązując do niezwłocznego przekazania uchwały pracodawcy oraz radnemu. Uchwałę wydano na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz.213 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") na wniosek Komisji Prawno-Organizacyjnej.
Po pierwsze Rada uznała, że dokument stanowiący podstawę do żądania wyrażenia zgody przez Radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tj. uchwała nr 2554/78/Vl/2019 Zarządu Województwa Śląskiego z 6 listopada 2019 r. została dostarczona Radzie w kopii bez załączników oraz bez uzasadnienia.
Po drugie Rada przyznała rację argumentacji podnoszonej przez radnego, wskazując, że wystąpienie pokontrolne dotyczy kontroli prowadzonej jedynie w częściowym zakresie działalności WPR tj. gospodarki finansowej za lata 2015-2019. Co więcej wystąpienie składa się z dwóch części - kontroli wybranych zamówień publicznych, gdzie ocena jest negatywna, ale i również kontroli wybranych dotacji celowych, gdzie nie stwierdzono uchybień, a ocena jest pozytywna. Zdaniem Rady, kontrola zatem nie dotyczyła całokształtu działalności, a nadto była prowadzona przez służby Urzędu Marszałkowskiego - czyli de facto służby podległe podmiotowi wnioskującemu o rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu czy orzeczenia pochodzącego od niezależnego podmiotu trzeciego, potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych, czy we wnioskach z audytu.
Nadto Rada uznała dalej, że nie przedstawiono jej wyjaśnień złożonych przez radnego w toku postępowania kontrolnego, nie podano również czy złożył on jakiekolwiek zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych.
W ocenie Rady, choć w piśmie przewodnim Marszałka Województwa wskazano, że zamiar rozwiązania stosunku pracy z radnym nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, to pojawiają się nie dające się usunąć wątpliwości co do faktycznych powodów zamiaru rozwiązania stosunku pracy, nadto nie można pominąć istotnych uchybień formalnych przesłanej uchwały Zarządu (brak załącznika i uzasadnienia).
Od powyższej uchwały Zarząd Województwa Śląskiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o jej oddalenie.
Na wstępie zaznaczyła, że zaskarżona uchwała stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, który stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest nieprawomocne. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. nr NPII.4131.1.38.2020 stwierdzające nieważność uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze jak i uwierzytelniony odpis uchwały o zaskarżeniu znalazły się w aktach sprawy, a pełnomocnik Gminy D. złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze (za pośrednictwem Wojewody) w dniu przesłania odpowiedzi na niniejszą skargę.
W tym stanie rzeczy Gmina wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.").
W piśmie procesowym z 2 marca 2020 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w D. uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego celowym byłoby łączne rozpoznanie obu skarg.
Postanowieniem z 15 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akr III SA/Gl 196/20 zainicjowanej skargą Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 22 stycznia 2020 r. stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały. Następnie postanowieniem z 10 marca 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Pełnomocnik Gminy D. w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 uchylił rozstrzygniecie nadzorcze, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego podzielając stanowisko Sądu I instancji i Rady Miejskiej wyrażone w kwestionowanej uchwale.
Z kolei w piśmie z 21 kwietnia 2021 r. skarżący Zarząd Województwa Śląskiego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jego ocenie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wniosek z 3 grudnia 2019 r. wskazywał na merytoryczne okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego, nie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Powyższe aktualizowało więc obowiązki rady gminy tak odnośnie zbadania, jak i szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały. Fakt niewypełnienia tych obowiązków ustawowych przez Gminę skutkować powinien stwierdzeniem nieważności podjętej w ten sposób uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Zarządu Województwa Śląskiego uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 uchylił rozstrzygniecie nadzorcze, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego podzielając stanowisko Sądu I instancji co do oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. Orzeczenia te znane były Sądowi z urzędu.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach wskazany w ustawie także inne osoby. Zwłaszcza, że przedmiotem oceny w obu sprawach, w istocie jest ta sama uchwała Rady Miejskiej w D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił wcześniej już wyrażone przez siebie stanowisko, że to nie Rada Miejska miała obowiązek wykazywania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym lecz pracodawca. Jeśli bowiem faktycznie takie podstawy występowały, to nierzetelność pracownika pracodawca powinien wykazać poprzez złożenie dokumentacji, której brakowało w analizowanej sprawie. Natomiast Rada przedstawiła obszernie stanowisko radnego odnoszące się do zarzutów skierowanych przez pracodawcę i analizę przyczyn przez niego podanych; zasadnie uznała, że w sprawie nie wykazano rzeczywistej przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy w oparciu o nieudokumentowane twierdzenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że wynikająca z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. ochrona pracownika radnego ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, to rada odmawia rozwiązania tego stosunku. Jednakże pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBONSA). Uchwała wyrażająca zgodę albo odmawiająca jej udzielenia powinna być odpowiednio uzasadniona i opierać się na wnikliwym przeanalizowaniu okoliczności i ich ocenie w świetle nie tylko gwarancji sprawowania mandatu radnego, ale także poszanowania reguł prawa pracy i ogólnie przyjętych zasad i wartości porządku prawnego. Sąd podzielił pogląd, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 oraz z a dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, NZS 2010, nr 6, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07).
Dodatkowo Sąd I instancji podzielił argument, że przedstawiona dokumentacja była niekompletna, a Rada nie była w stanie zweryfikować spójności pomiędzy uchwałą Zarządu a treścią złożonego wniosku o wyrażenie zgody. Brak uzasadnienia do uchwały Zarządu z 6 listopada 2019 r. w sprawie żądania wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, brak załączników oraz brak jej uzasadnienia nie pozwolił w ogóle, a co dopiero rzetelną i jednoznaczną ocenę przyczyn, którymi kierował się pracodawca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20, że uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również powinna być ona uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W sprawie niniejszej przesłanki te zostały w uchwale Rady Miejskiej w D. spełnione. Rada dokonała oceny przyczyn uzasadniających - zdaniem pracodawcy - rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. We wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano na stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia, ukaranie mandatem i załączono wnioski z audytu. Oceniając tak sformułowane zarzuty Rada Miejska, w kwestionowanej przez skarżącego uchwale, odniosła się do nich wskazując, że nie dotyczą sytuacji oczywistych i jednoznacznych, lecz przede wszystkim spraw z zakresu naruszeń ustawy dot. zamówieniach publicznych, a brak jest jakiegokolwiek orzeczenia organu uprawnionego do rozstrzygania tej materii (np. Rzecznika Finansów Publicznych), potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych lub we wnioskach z audytu. Nadto nie przedstawiono Radzie również wyjaśnień złożonych przez radnego w toku postępowania kontrolnego, nie podano czy złożył on zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych. Samo wystąpienie pokontrolne jedynie w części zamówień publicznych było ocenione negatywnie, natomiast ocena w zakresie kontroli wybranych dotacji celowych była pozytywna. Ponadto nie przedstawiono powołanych przez skarżący Zarząd we wniosku skarg związków zawodowych, potwierdzających rzekomy zarzut braku odpowiedniej współpracy ze stroną społeczną. Tymczasem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również powinna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. To stanowisko zostało podzielone przez NSA w wyroku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20 i w konsekwencji ta ocena uchwały jest wiążąca dla sądu rozpoznającego niniejszą skargę. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że te kwestie prawne przesądzone w powyższych prawomocnych orzeczeniach nie mogą być ponownie badane - co skutkuje wnioskiem, że zarzut naruszenia at. 25 ust. 2 u.s.g. należało uznać za niezasadny.
Dlatego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalono.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Województwa Śląskiego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej;
2) art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że uchwała nr XVII/306/2019 Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. korzysta z przymiotu legalności oraz że nie jest dotknięta wadami, które powinny prawidłowo skutkować stwierdzeniem jej nieważności - tj. wbrew regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. i w sposób sprzeciwiający się ocenie prawnej wyrażonej w cytowanym w treści skarżonego kasacyjnie wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 18 czerwca 2013 r. II OSK 193/13).
Sąd I instancji nie dokonywał bowiem ustaleń przez pryzmat wszystkich znanych i ujawnionych w sprawie okoliczności, w konsekwencji bez właściwego uzasadnienia przyjął tezę o ważności uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. przez co naruszył art. 25 ust. 2 u.s.g.;
3) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.w.") w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g.:
a) przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że mimo przedstawienia Radzie Miasta przez skarżącego dokumentów na uzasadnienie powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym A. B. (m.in. wniosek Zarządu Województwa Śląskiego do Rady o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska z dnia 3 grudnia 2019 r. znak ZD-KA.2120.28.2019 wraz z uzasadnieniem) - to Zarząd Województwa Śląskiego nie wyjaśnił przyczyn odwołania, co skutkowało naruszeniem przez Sąd I instancji art. 25 ust. 2 odnośnie oceny przesłanek ważnościowych rzeczonej uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r., a w konsekwencji spowodowało także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (jak niżej) oraz błędne objęcie zaskarżonej uchwały Rady ochroną na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.
Przyjęta przez Sąd I instancji w skarżonym kasacyjnie orzeczeniu ocena stoi w opozycji do stanowiska prezentowanego w procesie zarówno przez samą Radę Miasta D. ("To na pracodawcy ciąży obowiązek przedstawienia materiału dowodowego na tyle przekonującego aby stwierdzić, że faktyczne przyczyny zamierzonego rozwiązania stosunku pracy nie mają nic wspólnego z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego" - str. 6, akapit 1 uzasadnienia wyroku), jak też pozostaje w sprzeczności do prawomocnych orzeczeń sądowych (m.in. wyrok NSA z 18.06.2013 r., II OSK 193/13), na które powołuje się Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - "Jeżeli ocena zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to [dopiero - podkreślenie autora] ocena taka (w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała) będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g.",
b) przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwą oceną i pominięciem, że art. 25 ust. 2 u.s.g. wcale nie wymaga dla skuteczności czynności odwołania zakończenia postępowania przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych ani też przedstawienia uprzednio wydanego orzeczenia pochodzącego od innego "niezależnego" podmiotu trzeciego potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych, czy we wnioskach z audytu, co miało także bezpośredni wpływ na ocenę legalności uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. w kontekście tego, że Sąd odmówił w istocie waloru dowodom zaoferowanym do oceny stanu faktycznego przez Skarżącego kasacyjnie.
Ponadto Sąd meriti pominął, iż jak wynika z uzasadnienia skarżącego kasacyjnie wyroku, iż Rada Miasta samodzielnie uznała, że przy ocenie zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym "pojawiają się nie dające się usunąć wątpliwości co do faktycznych powodów zamiaru rozwiązania stosunku pracy", tym samym Sąd I instancji zlekceważył te okoliczności, gdyż w ogóle nie przystąpił do zbadania tych przyczyn, co jednocześnie uzasadnia zarzut procesowy na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia motywów takiego rozumowania, oraz brak wszechstronnej oceny dowodów na zasadzie art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2020 r. poz. 1575, zwana dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.;
4) naruszenie prawa polegające na wadliwym niezastosowaniu art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g. przejawiające się uznaniem, że uchwała nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. wydana została bez istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy zachodziły wszelkie przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności;
5) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. po bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi, tj. bez prawidłowego zbadania zastosowania w sprawie art. 25 ust. 2 u.s.g.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym wpływające na wynik sprawy, a konkretyzując:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tejże uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;
2) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
3) art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r., a w rezultacie oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być uwzględniona;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, świadczącego o błędach w ustaleniach faktycznych i nierozpoznaniu merytorycznych przyczyn mających wpływ na ważność zaskarżonej uchwały rady gminy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także wyznaczenie rozprawy i rozpatrzenie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie podnieść należy (na co zwracał uwagę także Sąd I instancji), że uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XVII/306/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym była już pośrednio przedmiotem oceny wskutek skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 22 stycznia 2020 r. nr NPII.4131.1.38.2020. Otóż WSA w Gliwicach wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 uchylił rozstrzygniecie nadzorcze, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji co do oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach wskazany w ustawie także inne osoby. Związanie podmiotów, o których mowa w tym przepisie polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Podstawą analizy prawnej dokonanej przez organ nadzoru na kanwie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż w ocenie organu nadzoru gmina wadliwie wyłożyła i zastosowała wskazany przepis. W sprawie o sygn. akt III SA/Gl 196/20 Sąd I instancji przyjął, że to nie Rada Miejska miała obowiązek wykazywania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym lecz pracodawca. Jeśli bowiem faktycznie takie podstawy występowały, to nierzetelność pracownika pracodawca powinien wykazać poprzez złożenie dokumentacji, której brakowało w analizowanej sprawie, brak też było uzasadnienia do uchwały Zarządu z 6 listopada 2019 r. w sprawie żądania wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – co nie pozwoliło na rzetelne i jednoznaczne, ocenienie przyczyn, którymi kierował się pracodawca.
Natomiast NSA w wyroku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2620/20 stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej dyskrecjonalności. W ocenie NSA, uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XVII/306/2019 zawiera dokładne omówienie stanu faktycznego i wskazanie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również powinna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W sprawie niniejszej przesłanki te, zdaniem NSA wyrażonym w powołanym wyżej wyroku, zostały w uchwale Rady Miejskiej w D. spełnione. Rada dokonała należytej oceny przyczyn uzasadniających - zdaniem pracodawcy - rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały.
Jako całkowicie nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego organu nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Podstawowy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. powiązany został z jego błędną wykładnią, "skutkującą uznaniem, że uchwała nr XVII/306/2019 Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. korzysta z przymiotu legalności oraz że nie jest dotknięta wadami, które powinny prawidłowo skutkować stwierdzeniem jej nieważności" oraz "skutkującą niewłaściwą oceną i pominięciem, że art. 25 ust. 2 u.s.g. wcale nie wymaga dla skuteczności czynności odwołania zakończenia postępowania przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych ani też przedstawienia uprzednio wydanego orzeczenia pochodzącego od innego "niezależnego" podmiotu trzeciego potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych, czy we wnioskach z audytu."
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Zwrócić należy uwagę, iż z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że ich istotą jest nie tyle błędna wykładnia powołanych przez Sąd I instancji przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawia odmiennej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g., od tej przyjętej przez WSA w Gliwicach, lecz odwołuje się do błędnej kwalifikacji stanu faktycznego poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała jest "dotknięta wadami, które powinny prawidłowo skutkować stwierdzeniem jej nieważności", sam "Sąd I instancji nie dokonywał bowiem ustaleń przez pryzmat wszystkich znanych i ujawnionych w sprawie okoliczności, w konsekwencji bez właściwego uzasadnienia przyjął tezę o ważności uchwały" pomimo "przedstawienia Radzie Miasta przez skarżącego dokumentów na uzasadnienie powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym A. B.", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że to "Zarząd Województwa Śląskiego nie wyjaśnił przyczyn odwołania, co skutkowało naruszeniem przez Sąd I instancji art. 25 ust. 2 odnośnie oceny przesłanek ważnościowych", gdy przepis ten "nie wymaga dla skuteczności czynności odwołania zakończenia postępowania przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych ani też przedstawienia uprzednio wydanego orzeczenia pochodzącego od innego "niezależnego" podmiotu trzeciego potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych, czy we wnioskach z audytu, co miało także bezpośredni wpływ na ocenę legalności uchwały (...) w kontekście tego, że Sąd odmówił w istocie waloru dowodom zaoferowanym do oceny stanu faktycznego przez Skarżącego kasacyjnie".
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11)
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). A w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednak ani Sąd I instancji, ani skarżący kasacyjnie nie przeprowadzili wykładni tego przepisu, jak również samo jego zastosowanie nie budzi wątpliwości. Jak wynika z treści tego przepisu zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1 u.s.w.), a zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). Zatem zarząd województwa (w tym przypadku Zarząd Województwa Śląskiego) jest właściwy do zatrudniania i zwalniania kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (np. dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego). Ta kompetencja zarządu województwa nie budzi wątpliwości i nie była kwestionowana, ani przez WSA w Gliwicach, ani przez Radę Miejską w D. Jedynie w przypadku, gdy kierownik wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych jest jednocześnie radnym, to rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem (art. 25 ust. 2 u.s.g.) i taka procedura została w niniejszej sprawie wszczęta.
Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Jako nie zasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Otóż przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest zawsze skutkiem stwierdzenia, że wystąpiło bądź nie wystąpiło takie naruszenie prawa materialnego bądź przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji, w niniejszej sprawie uznał, że takowe okoliczności nie zachodzą, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określając kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania mogą one stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała tego przepisu z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa procesowego. Wprawdzie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. wiążąc go pośrednio z art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, że "uchwała nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r. wydana została bez istotnego naruszenia prawa" oraz w kolejnym zarzucie "poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nr XVII/306/2019 Rady Miejskiej w D. z dnia 18 grudnia 2019 r." Zatem zarzuty ten odnosiły się do błędnego zastosowania tego przepisu. Tymczasem art. 147 § 1 p.p.s.a. nie stanowił podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji, a więc nie sposób zarzucić WSA w Gliwicach, że naruszył przepis, którego nie stosował. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r.). Nawet dopuszczając możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna być szczególnie precyzyjna w konstruowaniu takiego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Tymczasem zarzut niezastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie został powiązany z naruszeniem innych przepisów procesowych, a jak wskazano wyżej tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W konsekwencji zasadne było zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.