III OSK 6818/21

III OSK 6818/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1400/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-26
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3, art. 155, art. 156 § 1 p[kt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1400/20 w sprawie ze skargi C.C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 26 maja 2020 r. nr 1907 w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C.C. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 1400/20, oddalił skargę C.C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 26 maja 2020 r., nr 1907, w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
C.C. (dalej: "skarżący") pismem z 9 listopada 2016 r. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "organ" lub "Szef ABW") o zwolnienie ze służby w ABW z 24 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2016r., poz. 1897, dalej: "ustawa o ABW"), w związku z nabyciem pełnej wysługi emerytalnej.
Szef ABW rozkazem personalnym z 13 grudnia 2016 r., nr 10189, utrzymanym w mocy rozkazem personalnym z 15 marca 2017 r. nr 1272, odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, gdyż skarżący nie nabył prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Szef ABW wskazał ponadto, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW w innym trybie - na mocy art. 54 ust. 3 ustawy o ABW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., II SA/Wa 687/17 uchylił ww. rozkazy personalne z 15 marca 2017 r. i z 13 grudnia 2016 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., I OSK 445/18, oddalił skargę kasacyjną Szefa ABW. NSA uznał, że sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, na podstawie art. 54 ust. 3 i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, nie są tożsame, ponieważ różni je stan faktyczny. NSA zauważył też, że w sprawie nie zachodzi potrzeba oceny w oparciu, o jaką przesłankę funkcjonariusz winien być zwolniony, a jedynie konieczność wypowiedzenia się przez NSA, co do dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyższego Szef ABW rozkazem personalnym z 9 lutego 2017 r., nr 807, na podstawie art. 50 i art. 54 ust. 3 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy o ABW, zwolnił skarżącego ze służby w ABW z 13 grudnia 2017 r.
Rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r., nr 2273, Szef ABW uchylił ww. rozkaz personalny z 9 lutego 2017 r. w części dotyczącej podstawy prawnej wydania i daty zwolnienia. Jako nową podstawę prawną wskazano art. 50 i art. 54 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, a jako datę zwolnienia skarżącego ze służby określono 31 maja 2017 r. Wobec niezaskarżenia ww. orzeczenia stało się ono prawomocne.
Szef ABW decyzją z 1 października 2019 r., nr KRP-5601/2019, po rozpatrzeniu raportu skarżącego z 9 listopada 2016 r., umorzył w całości postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną podstawą prawną zwolnienia skarżącego ze służby w ABW jest - zgodnie z rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r., nr 2273 - art. 50 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 60 ust 2 pkt 4 ustawy o ABW. Rozkaz ten jest ostateczny i prawomocny, bo skarżący nie wystąpił do WSA ze skargą na to rozstrzygnięcie. Szef ABW, odwołując się do art. 105 § 1 k.p.a. i do ww. orzeczeń sądów administracyjnych stwierdził, że skoro skarżącego zwolniono ze służby w ABW, m.in. na mocy art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, przy uwzględnieniu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze określonym w przepisach odrębnych, bezprzedmiotowym jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z raportem z 9 listopada 2016 r.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy oraz o wszczęcie postępowania administracyjnego i jego zakończenie zgodnie z ww. wyrokami sądów administracyjnych, Szef ABW decyzją z 25 listopada 2019 r., nr KRP-6165 utrzymał w mocy decyzję z 1 października 2019 r.
Skarżący wnioskiem z 15 października 2019 r. (doprecyzowanym pismem z 10 grudnia 2019 r.), wniósł o zmianę podstawy prawnej rozkazu o zwolnieniu go ze służby w ABW na art. 60 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW. Poinformował, że wnosi też o uzupełnienie uzasadnień rozkazów personalnych dotyczących zwolnienia ze służby w ABW, przywołanie treść ww. orzeczenia NSA z 4 czerwca 2019 r. ze wskazaniem, że organ miał obowiązek wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem przez skarżącego z raportem z 9 listopada 2016 r. o zwolnienie ze służby w ABW (art. 60 ust. 3 ustawy o ABW) i usunięcie z uzasadnień rozkazów personalnych zapisów dotyczących fakultatywnego charakteru podstawy prawnej zwolnienia określonej w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i zapisów dotyczących odmowy wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a.
Szef ABW decyzją z 24 stycznia 2020 r., nr 711, odmówił, w oparciu o art. 155 k.p.a., zmiany rozkazu personalnego z 9 lutego 2017 r., zmienionego rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie zaskarżył rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby, przez co rozkaz ten uzyskał walor ostateczności i prawomocności. Dodatkowo za zmianą ww. rozkazu personalnego nie przemawia też interes społeczny i słuszny interes strony. Skarżący nie wyjaśnił bowiem w czym przejawia się jego interes jako strony postępowania, uzasadniający zmianę rozkazu personalnego.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, organ decyzją z 26 maja 2020 r., nr 1907, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z 24 stycznia 2020 r.
Szefa ABW wskazał, że w sprawie wiążący jest ostateczny i prawomocny rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 54 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW. Zauważył, że skarżący w oparciu o art. 155 k.p.a. próbuje zmienić ww. rozstrzygnięcie, poprzez wpisanie innej podstawy prawnej zwolnienia go ze służby. Tymczasem aby dokonać zmiany decyzji tworzącej prawa nabyte - w trybie art. 155 k.p.a. przez organ, który ją wydał - nie mogą istnieć przepisy szczególne, które się temu sprzeciwiają, ponadto musi przemawiać za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ wyjaśnił, że co prawda nie dopatrzył się istnienia przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie ww. rozkazu personalnego z 9 lutego 2017 r. zmienionego rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r., jednakże w ocenie organu za zmianą przedmiotowego rozkazu nie przemawia interes społeczny. Podobnie odnosząc się do przesłanki słusznego interesu strony (na którą wskazywał skarżący), stwierdził, że nie chodzi w niej o każdy interes strony, a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Rozkaz personalny z 19 maja 2017 r., ustalający jako podstawę prawną zwolnienia ze służby w ABW m.in. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, zapewnił skarżącemu wszystkie świadczenia i uprawnienia, jakie ustawodawca przewidział wobec funkcjonariuszy ABW zwalnianych ze służby w związku z osiągnięciem tzw. pełnej wysługi emerytalnej. Do ww. uprawnień zaliczało się prawo do tzw. świadczenia rocznego, wynikającego z art. 132 ust. 1 ustawy o ABW, wypłacanego co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby.
Szef ABW podkreślił również, że postępowanie zakończone rozkazem personalnym z 19 maja 2017r., wszczęto na mocy art. 54 ust. 3 ustawy o ABW - z uwagi na nieprzyjęcie przez skarżącego, złożonej przez Szefa ABW propozycji kadrowej dotyczącej przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW. W tej sytuacji skierowane przez skarżącego żądanie zmiany ww. rozkazu personalnego przez dopisanie, jako podstawy zwolnienia ze służby art. 60 ust. 3 ustawy o ABW, prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW. Inną przesłanką jest bowiem zwolnienie ze służby na mocy art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, a inną na podstawie art. 60 ust. 3 ww. ustawy. Taką sytuację Szef ABW uznał za niedopuszczalną.
Konkludując organ wyjaśnił, że zmiana rozkazu personalnego z 9 lutego 2017 r., zmienionego już rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r. przez wskazanie w podstawie prawnej art. 60 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, nie rzutowałoby w żaden sposób naprawa i obowiązki skarżącego, a także na jego sytuację życiową i majątkową. W sprawie nie ma zatem podstaw do zmiany wnioskowanego rozkazu personalnego Szefa ABW w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu odnośnie braku możliwości zmiany rozkazu personalnego z 19 maja 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a., którego istotą jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Sąd przyznał rację Szefowi ABW, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego z 9 lutego 2017 r. (zmienionego już rozkazem personalnym z 19 maja 2017 r.), przez wskazanie w podstawie prawnej art. 60 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, nie rzutowałoby ani na prawa, ani na obowiązki skarżącego, ani na jego sytuację życiową i majątkową.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w realiach rozpoznawanej sprawy zmiana ostatecznego rozstrzygnięcia prowadziłaby do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Rozkaz personalny z 9 lutego 2017 r. wydano na podstawie art. 50, art. 54 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o ABW, zaś zmieniający go rozkaz personalny z 19 maja 2017 r. wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 50 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW. Skarżący w trybie art. 155 k.p.a. wskazuje, że ww. rozkazy personalne wydano z pominięciem art. 60 ust. 3 ustawy o ABW. Tymczasem z treści ww. przepisów wynika, że regulują one dwa odrębne tryby postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Inną przesłanką jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, a inną w oparciu o art. 60 ust. 3 cyt. ustawy. Odrębności obu ww. postępowań potwierdzają orzeczenia WSA i NSA, na które powoływał się skarżący. Tym samym za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organu, że żądanie przez skarżącego uzupełnienia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego z 19 maja 2017 r. w sposób przez niego wskazany, nie było możliwe.
Powyższe okoliczności i odmienne podstawy materialno-prawne poszczególnych rozkazów personalnych wydawanych przez Szefa ABW w odrębnych postępowania, jakkolwiek związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w ABW, wskazują, że bezzasadny był też zarzut naruszenia przez Szefa ABW art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 k.p.a.
Po pierwsze dlatego, że skarżący we wniosku z 15 października 2019 r., (uzupełnionym pismem z 10 grudnia 2019 r.), wskazał dwa tryby nadzwyczajne dotyczące odrębnych rozstrzygnięć Szefa ABW. Jeden z nich dotyczył zmiany w trybie art. 155 k.p.a. rozkazów personalnych z 9 lutego 2017 r. i z 19 maja 2017 r. i sprawa ta stanowiła przedmiot zaskarżonej decyzji Szefa ABW z 26 maja 2020 r. Natomiast drugi tryb - przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – skarżący odnosił jedynie do odmowy wszczęcia postępowania i wiązał rażące naruszeniem prawa z samą odmową wszczęcia postępowania oraz z dwukrotnym przedłużaniem tego postępowania, które nie zostało wszczęte, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Tym samym niemożliwe jest odnoszenie się przez Sąd do kwestii, które nie były i nie mogły być przedmiotem rozważań Szefa ABW w trybie art. 155 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził tym samym, że obie zaskarżone decyzje Szefa ABW odpowiadają prawu i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa.
Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucają orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy ABW, polegające na uznaniu, że przywołany przepis nie wiąże Szefa ABW, lecz może stanowić sugestię trybu rozwiązania stosunku służbowego, podczas gdy przesłanka wskazana w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW ma charakter obligatoryjny, wobec czego organ miał obowiązek zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy;
2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z 155 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że słuszny interes strony ani interes społeczny nie przemawiają za zmianą zaskarżonych decyzji, podczas gdy zgodne z obydwoma rzeczonymi interesami jest to, aby decyzje organów administracji publicznej opierały się na właściwej podstawie prawnej i uwzględniały prawomocne orzeczenia sądów, którymi inne sądy są związane,
b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 156 k.p.a. § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia (zgodnie z wnioskami sformułowanymi w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji) ewentualnie, poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji organu. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Pismem z 10 września 2021 r. skarżący zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego albowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW, a jedynie kontrolował dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 50 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Zatem skarżący kasacyjnie powinien był wykazać zaistnienie przesłanek do zastosowania art.155 k.p.a. i ich naruszenie przez organ i Sąd pierwszej instancji.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy żądnie skarżącego zmiany ostatecznej decyzji zmierza do niedopuszczalnej zmiany treści rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, która byłaby sprzeczna z bezspornym stanem faktycznym sprawy. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie zakończone rozkazem personalnym nr 2273 z 19 maja 2017 r. zostało wszczęte na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, tj. z uwagi na nieprzyjęcie przez skarżącego, złożonej przez Szefa ABW 7 września 2016 r. propozycji kadrowej dotyczącej przeniesienia na nowe stanowisko służbowe po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW. W tej sytuacji skierowane przez skarżącego żądanie zmiany ww. rozkazu personalnego przez zmianę podstawy zwolnienia ze służby na art. 60 ust. 3 ustawy o ABW, czyli na zwolnienie ze służby w związku z pisemnym wystąpieniem ze służby, prowadziłoby do sprzeczności zarówno ze stanem faktycznym, jak i prawnym sprawy. Inną przesłanką jest bowiem zwolnienie ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, a inną na podstawie art. 60 ust. 3 ww. ustawy. Taką sytuację w przedmiotowej sprawie należy uznać za niedopuszczalną. Skarżący przez swój wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dąży w istocie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej przez zmianę podstawy zwolnienia ze służby. Tym samym skarżący próbuje rozszerzyć zakres sprawy administracyjnej, która toczyła się w związku z odmową przyjęcia złożonej przez Szefa ABW 7 września 2016 r. propozycji kadrowej dotyczącej przeniesienia na nowe stanowisko służbowe po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW. Takie działanie jest w tej sytuacji niedopuszczalne, bowiem ewentualna zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana, tak jak na to wskazano wcześniej, tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej".
Podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", jak się przyjmuje w orzecznictwie, wprawdzie niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (przez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r., II OSK 1406/06).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie objętego wnioskiem rozkazu personalnego. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa, a więc żądanie skarżącego nie spełnia przesłanki słusznego interesu strony, jak również przesłanki interesu Państwa.
Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu skarżący przywołuje wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., II SA/WA 687/17 i wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., I OSK 445/18, podnosząc, że orzekające w sprawie organy i Sąd, były tymi wyrokami związane. A przesądziły one o bezprawnej odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW.
W sprawie okolicznością niesporną jest fakt uchylenia przez WSA w Warszawie rozkazu personalnego nr 1272 z 15 marca 2017 r. oraz poprzedzającego go rozkazu nr 10189 z 13 grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, jak i oddalenie przez NSA skargi kasacyjnej Szefa ABW od tego wyroku. Powyższe spowodowało usunięcie z obrotu prawnego ww. rozkazów personalnych. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, który na skutek niewystąpienia przez stronę ze skargą administracyjną uzyskał walor zarówno ostateczności, jaki i prawomocności. Postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego było postępowaniem odrębnym, a co za tym idzie, żądanie cytowania orzeczeń sądów administracyjnych w uzasadnieniach innych decyzji należy uznać – jak słusznie przyjął i organ i Sąd - za całkowicie nieuzasadnione.
Postępowanie związane ze złożonym przez skarżącego 9 listopada 2016 r. raportem dotyczącym zwolnienia ze służby zostało ostatecznie umorzone na podstawie decyzji nr KRP-6165 z 25 listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję nr KRP-5601/2019 z 1 października 2019 r. Powyższa decyzja została przez skarżącego zaskarżona skargą do WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 13 października 2020 r., II SA/Wa 360/20 oddalił skargę ww. na decyzję Szefa ABW. W konsekwencji decyzja Szefa ABW nr KRP-6165, z 25 listopada 2019 r. jest ostateczna i prawomocna, a tym samym kształtuje stan faktyczny i prawny dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy wszczętej z wniosku skarżącego z 9 listopada 2016 r. o zwolnienie ze służby w ABW.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi powtórzenie wytyku przedstawionego w skardze kierowanej do WSA w Warszawie, na co zwraca uwagę sam skarżący kasacyjnie. Nie jest do końca jasne, w stosunku do której z decyzji wydawanych wobec skarżącego jest kierowany ten zarzut, gdyż skarżący nie precyzuje tego, ale w nawiązaniu do skargi przyjąć należy, że odnosi się on do decyzji objętych przedmiotowym postępowaniem. Jako że skarżący nie przywołuje żadnej dodatkowej argumentacji, NSA podziela w pełni stanowisko WSA w Warszawie przedstawione w zaskarżonym wyroku, uznając je za wyczerpujące istotę zagadnienia.
Skarżący, wnioskując o zmianę decyzji o zwolnieniu ze służby w ABW w trybie art. 155 k.p.a., wskazuje, że rozkaz personalny z 19 maja 2017 r. wydano z pominięciem art. 60 ust. 3 ustawy o ABW. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o ABW po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. Natomiast stosownie do art. 60 ust. 3 ustawy o ABW funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z treści ww. przepisów wynika, że regulują one dwa odrębne tryby postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Odrębności obu ww. postępowań potwierdzają orzeczenia WSA i NSA, na które powoływał się skarżący. Powyższa okoliczność i odmienne podstawy materialno-prawne poszczególnych rozkazów personalnych wydawanych przez Szefa ABW w odrębnych postępowania, jakkolwiek związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w ABW, wskazują na bezzasadność zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Szefa ABW w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.