III OSK 6816/21

III OSK 6816/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2475/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10, art. 12, art. 42 § 1, § 2, § 3, art. 43, art. 46 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2475/20 w sprawie ze skargi M.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M.J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2475/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. (dalej: "skarżący" lub "funkcjonariusz") na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
KGP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2020 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej: "KWP") z [...] maja 2020 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.
W uzasadnieniu decyzji KGP podał, że postanowieniem z [...] maja 2020 r. wszczęto wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, przedstawiając zarzut popełnienia przewinień dyscyplinarnych poprzez:
- nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2020 r. w S., swoim postępowaniem wobec innej funkcjonariuszki uchybił zasadzie poszanowania godności ludzkiej poprzez poniżające jej traktowanie oraz [...] kwietnia 2020 r. naruszył jej nietykalność cielesną, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 4 pkt 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., poz. 3 ze zm. – dalej: "zarządzenie nr 805"),
- nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2020 r. bezprawnie wszedł w posiadanie nagrania dotyczącego interwencji domowej zarejestrowanej w Systemie Wspomagania Dowodzenia, a następnie udostępnił to nagranie innej funkcjonariuszce, wykorzystując tym samym swój zawód do celów prywatnych, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 12 zarządzenia nr 805;
- naruszenie dyscypliny służbowej w ten sposób, że jako asystent Zespołu do walki z [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w S., mając zgodnie z grafikiem służby na maj 2020 r. - zaplanowaną służbę w dniu [...] kwietnia 2020 r., w godzinach od 8:00 do 16:00 nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku uprzedzenia bezpośredniego przełożonego o niemożności stawienia się do służby, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1113 z późn. zm.);
- naruszenie dyscypliny służbowej w ten sposób, że w czasie bliżej nieokreślonym - do [...] maja 2020 r. - podejmował zajęcie zarobkowe poza służbą, polegające na koncertowaniu wraz z zespołem [...] w roli [...], bez uzyskania uprzednio pisemnej zgody przełożonego, nie dopełniając tym samym ciążącego na nim obowiązku, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 i 3 pkt 3 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji;
- nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że [...] sierpnia 2019 r. sporządził raport skierowany do bezpośredniego przełożonego o udzielenie urlopu wypoczynkowego na okres od [...] września do [...] października 2019 r., zawarł w nim informację o miejscu pobytu niezgodną ze stanem faktycznym, wskazał bowiem na pobyt w miejscu zamieszkania, a w rzeczywistości wyjechał do Stanów Zjednoczonych, sprzeniewierzył się tym zasadzie, zgodnie z którą policjant powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością i rzetelnością, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 zarządzenia nr 805;
- nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że [...] kwietnia 2020 r. w miejscowości S. przy ul. Z. w czasie wolnym od służby - będąc uczestnikiem zdarzenia drogowego, utrudniał przeprowadzenie czynności służbowych interweniującym Policjantom, poprzez kwestionowanie swojego udziału w zdarzeniu oraz odmowę poddania się badaniom na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, sprzeniewierzył się tym treści roty ślubowania, wykazał jednocześnie swoją postawą brak dbałości o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i budowaniu zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 zarządzenia nr 805;
- nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że [...] kwietnia 2020 r. w S. - będąc doprowadzonym do budynku Komendy Powiatowej Policji - w celu wykonania czynności służbowych związanych ze zdarzeniem drogowym i wiedząc o mającym się odbyć badaniu dotyczącym czynności pobrania krwi, samowolnie oddalił się z terenu Komendy Powiatowej Policji, sprzeniewierzył się tym treści roty ślubowania, wykazał jednocześnie swoją postawą brak dbałości o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i budowaniu zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 zarządzenia nr 805;
- naruszenie dyscypliny służbowej w ten sposób, że w nocy z [...] na [...] kwietnia 2020 r. w S., utracił legitymację służbową, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 i 3 pkt 7 ustawy o Policji.
Rozkazem personalnym z [...] maja 2020 r. KWP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] maja 2020 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
KGP stwierdził, że całokształt opisanych zdarzeń z udziałem skarżącego świadczy niewątpliwie o tym, że jego postępowanie prowadzi do kolizji z wartościami, na straży których stoi Policja. Powiązanie policjanta ze sprawami karnymi dotyczącymi naruszenia czynności narządów ciała kobiety oraz niedopełnienia obowiązków służbowych poprzez nieprowadzenie i niewłaściwe prowadzenie dokumentacji służbowej, a także wykorzystywanie swojego zawodu do celów prywatnych, ucieczka z budynku Komendy Powiatowej Policji poprzez wyskoczenie przez okno - gdy był osobą doprowadzoną do jednostki Policji - czy też utrata legitymacji służbowej, są przede wszystkim zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opisane zdarzenia godzą także w dobre imię Policji, nie sprzyjają kształtowaniu autorytetu i należytego wizerunku tej formacji, zachowanie funkcjonariusza stanowi także zaprzeczenie zobowiązania wynikającego z roty złożonego ślubowania. Skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, nie spełnia zatem podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji - niezbędnego do pełnienia służby w danej formacji. Zdaniem KGP nie budzi wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny - tożsamy w tym wypadku z interesem służby - zdecydowanie przeważa nad interesem strony; w interesie społecznym - tożsamym z interesem służby - pozostaje, aby w Policji zatrudniano jedynie policjantów w pełni realizujących stawiane przed tą formacją wymagania.
KGP uznał za bezzasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez KWP art. 42 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a."). W dniu [...] maja 2020 r., w trakcie próby doręczenia rozkazu personalnego, osoby mające doręczyć tę decyzję w miejscu zamieszkania skarżącego ustaliły, że przebywa on w innym miejscu, dlatego też podjęły decyzję o doręczeniu wskazanego rozkazu personalnego na zasadzie art. 42 § 3 k.p.a. - w miejscu gdzie adresata zastano. Okoliczności doręczenia zaskarżonej decyzji opisano w notatce służbowej z [...] maja 2020 r., obrazuje je także znajdujący się w materiałach sprawy zapis monitoringu ze stacji paliw. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżący - widząc znanego mu pracownika organu informującego go o zamiarze doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby - odwrócił się od tego pracownika, wsiadł do swojego pojazdu i odjechał, co świadczyło o odmowie przyjęcia rozkazu personalnego z [...] maja 2020 r. w rozumieniu art. 47 § 1 k.p.a. KGP wyjaśnił, że ustawodawca nie ustalił wiążącej kolejności miejsc, w których może nastąpić doręczenie, wybór jego sposobu należy więc do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Jeśli chodzi z kolei o stwierdzenie wystąpienia przesłanki "koniecznej potrzeby" - uzasadniającej doręczenie w każdym miejscu - gdzie się adresata zastanie, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, jego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawione jest organowi administracyjnemu. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że rozkaz personalny z [...] maja 2020 r. skutecznie doręczono skarżącemu [...] maja 2020 r. Zdaniem KGP bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skarżącemu zagwarantowano bowiem pełną realizację prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Brak było podstaw również do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowego postępowania, skarżący bez wątpienia utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, argumentacja w tym zakresie skonkretyzowała w pełni klauzulę generalną "ważnego interesu służby" i odniosła ją do okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie. Bezpodstawne jest także twierdzenie skarżącego jakoby w toku postępowania nie pouczono go o możliwości wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej, z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] maja 2020 r. doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, a w jego treści zawarte było pouczenie o uprawnieniu strony, przysługującym na zasadzie art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na mocy art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, organ nie miał zatem obowiązku występowania do organizacji związkowej o sporządzenie właściwej opinii - co wynika wprost z treści art. 43 ust. 6 ustawy o Policji. KGP nie dopatrzył się również innych przepisów prawa materialnego i procesowego.
Odnosząc się do nadania przez KWP rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności KGP stwierdził, że Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić tej służby. Zaskarżona decyzja spełnia więc wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu przytoczono bowiem okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów.
W skardze do WSA skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa:
1) materialnego, tj.:
- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez całkowicie dowolne, nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, że pozostawanie przez skarżącego w służbie naruszałoby jej ważny interes; organ powołał się na szereg rzekomych naruszeń dyscypliny i kodeksu etyki, tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma charakter nieostry, niejednoznaczny i poszlakowy, część postępowań w Prokuraturze umorzono, nie uwzględniono wobec funkcjonariusza domniemania niewinności i uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu;
- art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji, poprzez niezasięgnięcie opinii reprezentującej skarżącego zakładowej organizacji związkowej, nie skierowano także do niego wezwania do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej;
2) procesowego, tj.:
- art. 139 k.p.a., poprzez wskazanie w zaskarżonym rozkazie personalnym nowych, niebędących przedmiotem sprawy okoliczności i działających na niekorzyść skarżącego - rzekomego naruszenia przez niego przepisów w zakresie zgubienia akt kontrolnych, czy nielegalnego wejścia w posiadanie nagrań służbowych i udostępnienia ich osobom trzecim;
- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy o Policji, poprzez użycie w rozkazie personalnym zwrotu "postanawia"; świadczy to o tym, że skarżącego zwolniono ze służby na mocy postanowienia, a nie decyzji, jest to sprzeczne z przepisami prawa;
- art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w toku postępowania, nie umożliwiono mu składania wniosków dowodowych, zapoznania się z aktami sprawy, odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brania udziału w przesłuchaniach świadków; ponadto, nie doręczono skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu przeciwko niemu postępowania w zakresie zwolnienia go ze służby,
- art. 67 i art. 68 k.p.a., poprzez sporządzenie notatki służbowej z przebiegu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego w sytuacji, gdy wymagane było sporządzenie protokołu z takiej czynności;
- art. 42 k.p.a., poprzez bezpodstawną próbę doręczenia skarżącemu zaskarżonego rozkazu personalnego poza miejscem zamieszkania; organ dokonał ponadto adnotacji, jakoby skarżący odmówił podpisu dokumentu, tymczasem nie miało to miejsca, co potwierdza monitoring ze stacji paliw; bezprawnie także umieszczono rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby za wycieraczką prowadzonego przez niego samochodu.
KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że KGP właściwie skonstatował wystąpienie w sprawie przesłanek dla zwolnienia skarżącego ze służby, wobec jej ważnego interesu - w myśl art. 41 § 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skarżonego aktu opisano wszystkie istotne uwarunkowania formalne (w tym powołano poglądy judykatury) i okoliczności faktyczne sprawy oraz odniesiono się wyczerpująco do zarzutów odwołania.
WSA stwierdził, że w sprawie nie są sporne jej kluczowe okoliczności faktyczne. Skarżącemu postawiono zarzuty popełnienia szeregu przewinień dyscyplinarnych związanych z wielokrotnym naruszeniem przezeń dyscypliny służbowej oraz nieprzestrzeganiem zasad etyki zawodowej policjanta. Poczynione ustalenia w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w notatkach urzędowych i służbowych oraz protokołach z przesłuchań znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Bezsporny jest także fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowań przygotowawczych w Prokuraturze w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa z art. 207 § 1 oraz z art. 231 § 1 Kodeksu karnego.
WSA wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego jej ważny interes. Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w bliżej określone w ustawie o Policji, lecz w praktyce przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy - w ocenie przełożonych - nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Omawiana przesłanka winna być przy tym w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Jednocześnie, użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny - pozostawiono je tzw. uznaniu administracyjnemu. Z tego względu - mimo, że ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby" - nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny.
WSA wyjaśnił, że choć samo postawienie zarzutów nie może automatycznie skutkować zwolnieniem policjanta ze służby - nie bez znaczenia pozostaje charakter przewinień, o których popełnienie jest on podejrzany. Powiązanie funkcjonariusza ze sprawami karnymi - dotyczącymi m. in. naruszenia czynności narządów ciała kobiety, niedopełnienia obowiązków służbowych poprzez nieprowadzenie i niewłaściwe prowadzenie dokumentacji służbowej, a także wykorzystywanie swojego zawodu dla celów prywatnych, utrudnianie przeprowadzania czynności służbowych interweniującym policjantom - to zdarzenia, które szkodzą przede wszystkim autorytetowi Policji oraz wpływają na zaufanie obywateli do funkcjonariuszy tej formacji. Funkcjonariusz - jako policjant służący społeczeństwu - jest zobowiązany do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji gdy policjant sam dopuszcza się czynów karalnych (uprawdopodabnia to postawienie mu zarzutów, pisma z Prokuratury dotyczące informacji o prowadzonych wobec Funkcjonariusza postępowań, notatki służbowe ze zdarzeń oraz protokoły z przesłuchań świadków - znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy) - za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że taki policjant przestaje spełniać kryterium nieskazitelnego charakteru, a jego ewentualne pozostawanie w Policji byłoby niezgodne z jej interesem. WSA stwierdził, że funkcjonariusz, któremu postawiono tak liczne zarzuty - w tym dotyczące popełnienia przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu innej osoby, nie powinien być w szeregach tej formacji niezależnie od wyniku sprawy. Przełożeni skarżącego byli zatem uprawnieni do niezwłocznego podjęcia kroków w związku z troską o dobro całej formacji oraz do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie wskazywanych przewinień. To do organu Policji należy kształtowanie jej dobrego oblicza, a pozostawanie w jej szeregach osoby, której postawiono tak liczne zarzuty, nie może być traktowane jaka zgodne z interesem służby. Stąd decyzja o zwolnieniu Funkcjonariusza mieści się w granicach uznania upoważnionego organu. Nietrafne są więc zarzuty skargi, jakoby organ wydając zaskarżony rozkaz personalny naruszył art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dowolną konstatację - opartą wyłącznie na pomówieniach - jakoby funkcjonariusz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Dowody na udział skarżącego w zdarzeniach skutkujących uznaniem, że utracił on przymiot nieposzlakowanej opinii znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Istotnymi dokumentami nie są tu orzeczenia, które potwierdzałyby dokonanie określonych nagannych czynów, lecz te z których wynika sformułowanie określonych zarzutów.
WSA stwierdził, że bez znaczenia są okoliczności powoływane w skardze, iż skarżący nie czerpał nigdy korzyści majątkowych ze swojej działalności muzycznej, a także, że jego przełożeni zdawali sobie sprawę z tego, iż wyjeżdża on w trasę koncertową do Stanów Zjednoczonych. Organ okoliczności te wymienił opisując ogólnie sytuację, w której skarżącemu postawiono zarzuty, które zdaniem organu przemawiały za jego zwolnieniem ze względu na ważny interes służby.
WSA nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżący nie wskazał właściwej zakładowej organizacji związkowej, mającej sporządzić opinię w sprawie jego zwolnienia ze służby, zaś informację o przysługującym mu uprawnieniu w tym zakresie zawarto w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Pismo to należało uznać za skutecznie doręczone, mimo że - zgodnie ze znajdująca się na nim adnotacją – skarżący w dniu [...] maja 2020 r. odmówił podpisania oświadczenia o jego doręczeniu. Na marginesie WSA wskazał, że taka opinia w sprawie zwolnienia policjanta ze służby nie ma dla organu charakteru wiążącego.
WSA uznał, że chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w istotnych jej aspektach oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rzekomego oparcia się organu wyłącznie na pomówieniach dotyczących postępowania funkcjonariusza. Skarżący mógł - co potwierdzają akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w toku postępowania. Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w toku procedowania przez KWP, WSA wskazał, że nie wykazano, jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć wskazane naruszenia. Bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a. mający się przejawiać w tym, że w zaskarżonym rozkazie personalnym użyto sformułowania "postanawia". Nie może mieć to wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Nie ma również podstaw, by zgodzić się z argumentacją jakoby z art. 67 i 68 k.p.a. wynikał wymóg sporządzenia protokołów z czynności doręczenia skarżącemu zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie czynności te utrwalono w formie notatek służbowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi naruszenia przez KWP art. 42 k.p.a. w związku z uchybieniami w zakresie doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji, WSA wskazał, że przepis ten ma niewątpliwie charakter gwarancyjny. W sytuacji jednak gdy sam funkcjonariusz świadomie oraz celowo utrudniał doręczenie mu wskazanych dokumentów (chociażby poprzez ucieczkę ze stacji benzynowej, na której próbowano mu doręczyć rozkaz personalny), ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Zdaniem WSA działania funkcjonariusza, związane z utrudnianiem doręczania mu korespondencji w toku postępowania, przemawiają dodatkowo za stanowiskiem organu, że pozostawienie go w służbie byłoby sprzeczne z jej interesem. Jego postawa nie jest bowiem godna funkcjonariusza Policji - formacji chroniącej porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Reasumując WSA stwierdził, że nie naruszono w sprawie przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes, ani przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie, w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik. WSA nie spostrzegł z urzędu lub wobec argumentacji skargi wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:
1) art. 42 k.p.a. poprzez:
- podjęcie próby doręczenia rozkazu o zwolnieniu skarżącego poza jego miejscem zamieszkania i jego miejscem pracy w sytuacji, gdy żadne inne przesłanki z ww. przepisu nie zostały spełnione, tj. ani nie zaistniała przesłanka niemożności doręczenia rozkazu w miejscu zamieszkania skarżącego, ani konieczna potrzeba i mimo, że organ powołuje się na tą okoliczność, to zupełnie nie wyjaśnił na czym miałaby ta potrzeba polegać, dowolnie przyjmując taką formę doręczenia za zasadną w sytuacji, gdy skarżący w celach prywatnych znajdował się na stacji paliw w miejscu publicznym nie gwarantującym mu ochrony danych osobowych i poszanowania jego godności;
- dokonanie adnotacji, iż odmówił "podpisu" dokumentu w sytuacji, gdy taki fakt nie miał miejsca, co wyraźnie nagrał monitoring na stacji paliw, na którą przyjechali policjanci prawdopodobnie celem doręczenia rozkazu;
- wrzucenie rozkazu personalnego za wycieraczkę prowadzonego przez skarżącego samochodu osobowego;
- przyjęcie, że skarżący utrudniał doręczenie mu dokumentów w przedmiotowej sprawie, gdy zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego próbowano mu doręczyć podczas pobytu w szpitalu, zaś rozkaz personalny o zwolnieniu w miejscu publicznym na stacji paliw mimo, iż nie istniała niemożliwość doręczenie tego rozkazu w miejscu zamieszkania skarżącego;
- przyjęcie, iż kwestia prawidłowego doręczenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy jest realizacją prawa obywatela do rzetelnego postępowania;
- przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy istniała "konieczna potrzeba" doręczenia rozkazu personalnego poza miejscem zamieszkania skarżącego, w sytuacji, gdy nikt dotychczas nie wytłumaczył na czym by ona miała polegać; przyczyny zwolnienia ze służby skarżącego nie były nagłe, więc również nie uzasadniały tego sposobu doręczenia, a sam skarżący przebywał na zwolnieniu chorobowym w dniu doręczenia;
2) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w toku sprawy, możliwości składania wniosków dowodowych, zapoznania się z aktami sprawy, odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brania udziału w czynnościach przesłuchania świadków, wyrażające się w:
- niedoręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu przeciwko niemu postępowania w zakresie zwolnienia go ze służby;
- podjęciu próby doręczenia pisma informującego w zakończeniu postępowania dowodowego podczas pobytu skarżącego w szpitalu;
- wyznaczeniu 3-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie wniosków dowodowych;
- dokonywaniu czynności w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tym przedmiocie;
3) art. 67 i art. 68 k.p.a. poprzez sporządzenie przez policjantkę doręczającą rozkaz personalny notatki służbowej z przebiegu doręczenia w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy k.p.a. nakładają obowiązek sporządzenia protokołu z takiej czynności, a notatka służbowa nie może stanowić dowodu, ani tym bardziej zastępować protokołu.
W ocenie skarżącego wszystkie powyższe naruszenia przepisów k.p.a. miały istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia, bo pozbawiły skarżącego de facto prawa do jakiejkolwiek obrony. Sposób załatwienia tej sprawy pokazuje, iż była to swoista "ustawka", bo jeśli byłoby inaczej, to dlaczego organ nie doręczył skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozkazu o zwolnieniu w miejscu jego zamieszkania w standardowym trybie przewidzianym w k.p.a., dlaczego nie zwrócił się do związków zawodowych o wydanie opinii o skarżącym, dlaczego nie wezwał go do wskazania związku zawodowego, który go reprezentuje, dlaczego wyznaczył termin trzydniowy na zapoznanie się z materiałem dowodowym, w końcu dlaczego prowadził faktyczne czynności dowodowe w zakresie zwolnienia ze służby przed formalnym wszczęciem postępowania bez jego udziału i poinformowania go o tych czynnościach, a przede wszystkim świadczą o tym, że aby zwolnić funkcjonariusza zastosowano prawo w sposób instrumentalny, co jest sprzeczne z zasadą legalizmu.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie obu rozkazów personalnych i umorzenie postępowania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od KGP kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Na gruncie weryfikowanej sprawy istotna jest okoliczność, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty oparte na podstawie wyartykułowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnotować również należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania, a zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie podjął próbę obalenia wyroku Sądu pierwszej instancji wykorzystując do tego celu wyłącznie zarzuty, których oś argumentacji sprowadza się do próby wykazania, że w toku postępowania administracyjnego został on pozbawiony czynnego w nim udziału. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzuty te nie są jednak skuteczne.
Rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 42 K.p.a. wymaga wstępnej uwagi dotyczącej niepoprawności jego sformułowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano ocenę co do wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, eksponującego naruszenie przepisu prawa, poprzez odwołanie się do jednostki redakcyjnej aktu prawnego – artykułu (art.) - który dzieli się na kolejne, podrzędne wypowiedzi normatywne, stanowiące samodzielne dyrektywy postępowania. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia - vide: wyroki NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10. Powołany w skardze kasacyjnej art. 42 K.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, z których każdy odnosi się do innej formuły doręczeń w toku postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podano, konkretnie która z reguł doręczania przesyłek, wyrażona w jednym z trzech paragrafów art. 42 K.p.a., została przez organy naruszona.
Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą skuteczności doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego. Analiza akt sprawy dowodzi, że skarżącemu w dniu [...] maja 2020 roku skutecznie doręczono rozkaz personalny nr [...] z [...] maja 2020 roku, w trybie art. 42 § 3 K.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje dokonywanie doręczeń osobom fizycznym pism w formie tradycyjnej w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Można je również doręczyć w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 k.p.a.) lub w - w razie niemożności doręczenia w miejscach wskazanych powyżej lub w razie koniecznej potrzeby - w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.).
Przepisy regulujące tryb doręczeń w postępowaniu administracyjnym mają na celu stworzenie warunków gwarantujących faktyczne doręczenie przesyłki adresatowi, bądź stworzenie warunków do jej swobodnego podjęcia. Innymi słowy, doręczenie nie wiąże się z wykazaniem, że adresat faktycznie zapoznał się z treścią skierowanej do niego przesyłki, lecz że miał możliwość zapoznania się z jej treścią. Niezapoznanie się z treścią przesyłki przez adresata w sytuacji, gdy doszło do prawidłowego doręczenia, pozostaje bez wpływu na aposterioryczną ocenę jego skuteczności. Co więcej, naruszenie przepisów o doręczeniu, nie zawsze oznacza bezskuteczność doręczenia, o ile zostanie wykazane, że pomimo tego naruszenia przesyłka do adresata dotarła i miał on możliwość zapoznania się z jej treścią. W takim skonfigurowaniu, naruszenie przepisów postępowania o doręczeniach pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nie narusza żadnych uprawnień procesowych strony (adresata przesyłki), w tym w szczególności prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.).
Ocena okoliczności kontrolowanej sprawy w tak zarysowanym tle normatywnym prowadzi do wniosku, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 42 K.p.a. nie mógł zostać zweryfikowany pozytywnie.
Z notatki służbowej z dnia [...] maja 2020 roku (k. 114 akt adm.) wynika, że w tym dniu wyznaczeni funkcjonariusze Policji mieli za zadanie doręczyć skarżącemu rozkaz personalny z [...] maja 2020 roku nr [...]. Kierując się do miejsca zamieszkania skarżącego – K., [...] S., funkcjonariusze zauważyli samochód skarżącego na stacji paliw po adresem K., [...] S. Z notatki wynika, że funkcjonariusz B.S. wysiadła z samochodu, podeszła do skarżącego, poinformowała go, że rozkazem służbowym Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. został zwolniony ze służby z dniem [...] maja 2020 roku. Egzemplarz decyzji został pozostawiony za wycieraczką samochodu skarżącego.
Przedstawiony w notatce przebieg doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego koresponduje z filmem zarejestrowanym przez kamerę monitoringu na stacji paliw (k. 130 akt adm.). Wynika z niego, że funkcjonariuszka wysiada z samochodu trzymając w ręce dokumenty papierowe. Podchodzi do skarżącego, który stoi przy swoim samochodzie od strony kierowcy, przy dystrybutorze paliwa. Widać, że funkcjonariuszka podchodząc do skarżącego chwilę komunikuje się z nim słownie. Gdy próbuje podejść do skarżącego na odległość umożliwiającą doręczenie skarżącemu trzymanych w rękach dokumentów skarżący wchodzi do samochodu i zamyka za sobą drzwi. Gdy pojazd skarżącego wciąż się nie porusza, funkcjonariuszka wkłada trzymany w ręce komplet dokumentów za przednią wycieraczkę od strony kierowcy. Następnie skarżący rusza samochodem nie wyciągając dokumentów znajdujących się za wycieraczką.
Istotne znaczenie ma fakt, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 roku (k. 123) skarżący potwierdził, iż "domyślił się o co chodziło", gdyż słyszał, jak funkcjonariusz idąc w jego stronę "krzyczała treści związane ze zwolnieniem mnie z policji".
W tym stanie rzeczy należy potwierdzić konkluzje Sądu pierwszej instancji o doręczeniu skarżącemu rozkazu personalnego z [...] maja 2020 roku w trybie art. 42 § 3 K.p.a.
Dla porządku trzeba podać, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne – wyrok NSA z 6 lipca 2018 r., I OSK 801/18. W realiach analizowanej sprawy, osoby doręczające rozkaz personalny kierowały się do miejsca zamieszkania skarżącego, a zatem do miejsca wskazanego w art. 42 § 1 K.p.a. Jest zrozumiałe, że zobaczywszy skarżącego na stacji paliw, doszły do wniosku, że rozkazu personalnego nie będzie można mu doręczyć osobiście w miejscu zamieszkania z uwagi na jego nieobecność. Kierując się dyrektywą szybkości postępowania, którą bezpośrednio realizuje osobiste doręczenie przesyłki adresatowi, doręczający zasadnie przyjęli, że zachodzi "konieczna potrzeba" dokonania doręczenia w innym miejscu niż miejsce zamieszkania. Urealnienie przewidzianej treścią art. 42 § 3 K.p.a. normatywnej przesłanki "koniecznej potrzeby" uzasadniającej doręczenie osobie fizycznej przesyłki "w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie" sprowadza się do takiego układu faktycznego, w którym doręczenie tej przesyłki w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, miejsce pracy, bądź wskazany adres do korespondencji jest celowe z uwagi na pełniejszą realizację takich zasad, jak szybkość postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) i zapewnienie czynnego udziału strony w toku postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zasada szybkości postępowania zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do korzystania z najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Dlatego też wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, funkcjonariusze zasadnie skorzystali z możliwości doręczenia mu rozkazu personalnego tam, gdzie go zastali, a więc na stacji paliw. Z akt sprawy, w tym z pisemnych wyjaśnień skarżącego wynika, iż posiadał on wiedzę, jaka przesyłka została mu doręczona. Fakt, iż skarżący nie podjął przesyłki bezpośrednio do rąk pozostaje bez znaczenia, gdyż mimo tego miał on swobodną możliwość zapoznania się z jej treścią. Przesyłka została umieszczona za przednią wycieraczką samochodu skarżącego od strony kierowcy. Skarżący miał świadomość, że jest to rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby. Przesyłka pozostawała wyłącznie w jego posiadaniu. Fakt, iż nie zdecydował się na zapoznanie z jej treścią w dniu [...] maja 2020 roku nie ma znaczenia w kontekście skuteczności doręczenia.
W tym stanie rzeczy uczyniona na rozkazie personalnym nr [...] z [...] maja 2020 roku adnotacja, że skarżący odmówił podpisania potwierdzenia doręczenia w dniu [...] maja 2020 roku, jest prawidłowa.
Niezależnie od wyłożonych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na dwie okoliczności: po pierwsze, z treści oświadczenia złożonego przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2020 roku wynika, że skarżący w dniu [...] czerwca 2020 roku zapoznał się z aktami sprawy, w tym z treścią rozkazu personalnego z [...] maja 2020 roku nr [...]. Po drugie, skarżący wbrew wymogowi przewidzianemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazał w treści skargi kasacyjnej, jaki wpływ na wynik sprawy miało dokonane mu doręczenie rozkazu personalnego w dniu [...] maja 2020 roku.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 67 i 68 K.p.a. I w tym wypadku, pomimo iż oba przepisy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (paragrafy i punkty) w skardze kasacyjnej nie podano, które konkretnie przepisy miały zostać naruszone. Nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że z doręczenia przesyłki w trybie art. 42 § 3 K.p.a. należy sporządzić protokół, albowiem jest to czynność mająca istotne znaczenia dla sprawy. Przepisy o doręczeniach autonomicznie regulują kwestię potwierdzenia odebrania przesyłki, określając jedynie, iż powinno to nastąpić poprzez złożenie podpisu oraz wskazanie daty doręczenia – art. 46 § 1 K.p.a. Jeżeli adresat pomimo odebrania przesyłki odmawia złożenia podpisu na potwierdzeniu odbioru, doręczający sam wskazuje datę doręczenia, osobę która odebrała przesyłkę oraz przyczynę odmowy podpisu – art. 46 § 2 K.p.a. Przedmiotowe wymogi zostały zachowane.
Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 K.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2908/17; wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., I OSK 841/19.
Skarżący kasacyjnie nie podał, jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł podjąć w toku postępowania. Co więcej, w skardze kasacyjnej w ogóle nie zakwestionował ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekające w sprawie organy. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że wykazano, iż wytknięte naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to okoliczność przesądzająca o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).