III OSK 6814/21

III OSK 6814/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 785/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-27
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 785/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 785/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 19 października 2020 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 114, poz. 946) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p." raportu, o którym mówił minister Łukasz Szumowski w wywiadzie dla rfm24.pl z 18 sierpnia 2020 r.: "Dostaliśmy raport zespołu, który przygotowywał rekomendacje na jesień. One są bardzo proste, spójne, możliwe do wdrożenia i myślę, że to są dobre bardzo rekomendacje – w końcu ekspertów. Więc myślę, mamy większość rzeczy gotowych. Więcej testów, więcej laboratoriów, wolne łóżka w szpitalach, pewną elastyczność kształtowania liczby łóżek zakaźnych, liczbę szpitali jednoimiennych. Tutaj wojewodowie też bardzo sprawnie funkcjonowali, nauczyli się na pewno oni też wielu rzeczy. Dzięki temu ta jesień nie jest aż tak przerażająca, jak mogłaby być, czy jak była pierwsza fala, gdzie wszyscy nie wiedzieliśmy, co nas czeka tak naprawdę."
W odpowiedzi na wniosek pismem z 2 listopada 2020 r. Minister Zdrowia wyjaśnił, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. W szczególności nie stanowią jej dokumenty niewiążące, mające charakter jedynie organizacyjny. Niezależnie od tego wskazał, że na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia został udostępniony odnoszący się do wniosku skarżącego raport pt. "Strategia walki z pandemią COVID-19".
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu, że wnioskowany raport jest dokumentem wewnętrznym. Dokumenty te służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji konieczne jest oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, dokumenty wewnętrzne nie są przedmiotem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ są one wytworzone wyłącznie w ramach pewnego stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że dla realizacji kontroli społecznej nie jest konieczne poddanie kontroli procesu organizacji wystąpień publicznych.
Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnieje sfera działalności władzy publicznej, informacje o której nie stanowią informacji publicznej, lecz niemający umocowania w ustawie byt określany jako "dokument wewnętrzny",
2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o polityce wewnętrznej Państwa nie stanowi informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że koncepcja dokumentu wewnętrznego jest sprzeczna zarówno z u.d.i.p., jak i z konstytucyjnymi gwarancjami jawności życia publicznego i prawem dostępu do informacji. W ocenie autora skargi kasacyjnej gdyby nie przyjęta przez Sąd koncepcja, to organy władzy musiałyby działać w pełni jawnie. Podkreślono, że Sądowi pierwszej instancji umknęło, iż władza działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Koncepcja dokumentu wewnętrznego nie ma żadnego oparcia w ustawie i jest przez sądy administracyjne interpretowana rozszerzająco.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 61 ust 1-3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w zakresie żądanego raportu zespołu ekspertów dotyczącego rekomendacji w walce z kolejną falą epidemii COVID-1 stwierdzić należy, że oceniając charakter żądanej informacji należy przyjąć, że stanowi ona treść dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, trzeb wskazać, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podnosząc, że Sąd niezasadnie przyjął, że wnioskowane raporty nie stanowią informacji publicznej, kwestionuje w istocie ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Zarzuca bowiem wadliwą ocenę wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej niepodpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Tymczasem zarzutów natury proceduralnej w skardze kasacyjnej nie postawiono.
Ponadto zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzasadniono niezasadnym przyjęciem "iż informacja o polityce wewnętrznej Państwa nie stanowi informacji publicznej". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeczy twierdzeniu, że Sąd I instancji przyjął taką tezę. Sąd I instancji nie rozważał tego, czy żądana informacja stanowi informację o polityce wewnętrznej Państwa – polityce ochrony zdrowia. Także skarżące Stowarzyszenie kwestę tę podniosło po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Na tle niepodważonej w skardze kasacyjnej, prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1-3 konstytucji RP, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że żądany raport zespołu ekspertów dotyczący rekomendacji w walce z kolejną falą epidemii COVID-19 jest dokumentem wewnętrznym, niestanowiącym informacji publicznej. Na gruncie ustalonego przez Sąd stanu faktycznego żądany raport zespołu miał charakter roboczy, służący gromadzeniu niezbędnych informacji i stanowisk, określał propozycje działania w określonych sytuacjach, mógł być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności Ministra Zdrowia. Stanowisko zespołu jest tylko rekomendacją, która nie jest skierowana do podmiotów na zewnątrz Ministerstwa Zdrowia i bez wątpienia nie jest wiążące dla Ministra Zdrowia w zakresie ustalenia zamierzeń Ministra Zdrowia, programów i przy projektowaniu aktów normatywnych w zakresie walki z epidemią COVID-19. Żądany raport mógł wprawdzie służyć realizacji zadania publicznego jakim jest ochrona zdrowia, ale nie przesądzał o kierunkach działania organu i nie był stanowiskiem Ministra. Podsumowując, przedmiotowy raport mógł być wykorzystany przez Ministra Zdrowia w przyszłości do ustalenia konkretnych zamierzeń i programów oraz przy projektowaniu aktów normatywnych w zakresie walki z epidemią COVID-19. W konsekwencji na gruncie niepodważonych przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie ustaleń Sądu, nie sposób uznać za słuszne twierdzenie Stowarzyszenia, że żądany raport jest informacją o polityce ochrony zdrowia. Wobec tego omawiany zarzut również nie jest trafny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.