III OSK 6812/21

III OSK 6812/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2268/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-04
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 294
art. 3a, art. 11b ust. 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Forum [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2268/20 w sprawie ze skargi [...] Forum [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 października 2020 r. znak DSF-XI.695.8.2019 w przedmiocie odmowy uznania za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Forum [...] na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2268/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę [...] Forum [...](dalej "skarżący" lub "Forum") na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej "Minister" lub "organ") z dnia 23 października 2020 r., znak DSF-XI.695.8.2019, w przedmiocie odmowy uznania za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. Minister odmówił uznania skarżącego za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294 i z 2020 r., poz. 875, 1086, dalej "ustawa"). WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 850/19, uchylił powyższą decyzję, uznając, że organ dokonał niekompletnej wykładni pojęcia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, ponieważ nie wyjaśnił z jakich powodów dokonał takiej, a nie innej wykładni i przedwcześnie odmówił mocy dowodowej oświadczeniom stron postępowania. Ponadto nie wykazał (na przykład za pomocą kontrdowodów) braku wiarygodności oświadczeń i nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia 23 października 2020 r., znak DSF-XI.695.8.2019, Minister ponownie odmówił uznania skarżącego za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył powołany przepis i podał, że uzupełnił postępowanie dowodowe w sposób wskazany przez WSA w Warszawie oraz uaktualnił ustalenia faktyczne. W szczególności zweryfikował wiarygodność oświadczeń strony za pomocą dowodów z dokumentów i zeznań świadków; zażądał statutów organizacji, sprawozdań z ich działalności; nadto przesłuchano osoby z poszczególnych jednostek zrzeszonych w Forum wskazane jako doradca obywatelski. Organ podał, że skarżący jest związkiem, o którym mowa w art. 22 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, zrzeszającym organizacje pozarządowe. Związek jest zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym, jako związek stowarzyszeń. W skład Związku wchodzi 7 organizacji: (1) [...] Komitet [...] z siedzibą w [...]; (2) [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; (3) Towarzystwo [...] w [...] z siedzibą w [...]; (4) [...] – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; (5) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; (6) Fundacja [...] z siedzibą w [...] oraz (7) Bezpieczny [...] z siedzibą w [...], który dołączył do Związku w toku postępowania. W dniu 21 stycznia 2020 r. z członkostwa zrezygnowało Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Natomiast [...] Związek [...] – Okręg [...] z siedzibą w [...] Koło w [...], nie ma osobowości prawnej, a tym samym nie miał zdolności do nabycia członkostwa związku stowarzyszeń. Z tego względu organ nie uznał tego podmiotu za organizację pozarządową, będącą członkiem Związku.
Minister wskazał, że analizował czy organizacje pozarządowe tworzące Związek świadczyły poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. W tym celu dokonał wykładni pojęcia poradnictwa obywatelskiego. Organ przytoczył art. 3a ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1467) i zauważył, że ustawodawca, używając w art. 11b ust. 2 ustawy pojęcia poradnictwo obywatelskie, miał na myśli instytucję opisaną w art. 3a z tą zmianą, że wyeliminował z niej warunek nieodpłatności. Zdaniem Ministra tak zdefiniowane poradnictwo nie jest pojęciem tożsamym z pomocą prawną, która obejmuje zakres sprowadzający się do aspektu prawnego, regulowanego ustawami z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym. Ustawowa definicja poradnictwa obywatelskiego składa się z dwóch elementów. Pierwszy z nich uwzględnia formy działania, które ustawodawca określił jako działania dostosowane do indywidualnej sytuacji osoby uprawnionej, zmierzające do podniesienia świadomości tej osoby o przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach oraz użycie zwrotu "w tym, w razie potrzeby" sugeruje, że sporządzenie wspólnie z osobą uprawnioną planu działania i pomoc w jego realizacji nie jest działaniem niezbędnym, aby uznać, że w konkretnym przypadku doszło do udzielenia porady obywatelskiej. Niemniej stworzenie planu działania powinno być traktowane jako podstawowy, kluczowy element porady obywatelskiej. Drugi sprowadza się do przykładowego wymienienia konkretnych działań o charakterze pomocowym takich jak porady dla osób zadłużonych i porady z zakresu spraw mieszkaniowych oraz zabezpieczenia społecznego. Katalog ten jest otwarty, zatem nie tylko działania w nim ujęte mogą zostać uznane za poradnictwo obywatelskie. Redakcja przepisu wskazuje, iż wymienione dziedziny stanowią jednak istotną część poradnictwa obywatelskiego. Porada obywatelska nie powinna zatem ograniczać się do czynności prawnych, lecz umożliwia doradzenie określonych czynności faktycznych obok lub zamiast działań prawnych. Przy czym za poradnictwo obywatelskie należy traktować tylko udzielanie porad przez osoby do tego przygotowane, legitymujące się wykształceniem, egzaminem lub certyfikatem. Jednocześnie okoliczność, że ustawodawca przewidział dla doradców obywatelskich nie tylko szkolenia wstępne, ale i kursy doszkalające przesądza, iż pod pojęciem doradcy obywatelskiego rozumiał wyłącznie osobę wyedukowaną w tym kierunku, a nie każda osobę, która chce doradzać.
Zdaniem organu warunek profesjonalnego, wyszkolonego doradcy obywatelskiego mieści się w katalogu przesłanek weryfikujących, czy organizacje członkowskie wnioskodawcy świadczyły poradnictwo obywatelskie w okresie 7 lat poprzedzających złożenie wniosku. Świadczenie poradnictwa obywatelskiego należy zatem rozumieć jako dostępną dla obywateli działalność o charakterze kompleksowym. Przy czym kompleksowość poradnictwa obywatelskiego polega na tym, że rozwiązanie problemu, z którym zwraca się beneficjent, obejmuje informację o jego uprawnieniach i obowiązkach oraz elementy pozaprawne odnoszące się do różnych dziedzin życia, w szczególności zawodowego, ekonomicznego lub społeczno-osobistego. Nie można zawężać poradnictwa obywatelskiego do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej czy świadczenia innego poradnictwa specjalistycznego jak na przykład doradztwo zawodowe. Jednocześnie przy ocenie świadczenia poradnictwa obywatelskiego przez każdą ze zgłoszonych organizacji organ uwzględniał cele działania, sposoby ich realizacji oraz ewentualnie przedmiot działania przewidziany w statucie danej jednostki. W ustaleniach faktycznych organ pominął działalność pozastatutową, niezarejestrowaną. Przeanalizował sprawozdania roczne (merytoryczne albo finansowe) podmiotów z 7 lat poprzedzających złożenie wniosku pod kątem tego, czy działania polegające na poradnictwie obywatelskim zostały tam przedstawione. Poradnictwo obywatelskie powinno bowiem stanowić jeden z celów statutowych oraz trzon faktycznych działań danej organizacji. W konkluzji organ stwierdził, że poradnictwo obywatelskie na gruncie art. 11b ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej to działalność ujęta w statucie jednostki organizacyjnej, dotycząca co najmniej trzech dziedzin określonych w art. 3a ust. 1 zdanie 2 ustawy, polegające na podniesieniu świadomości beneficjenta w zakresie jego uprawnień i obowiązków oraz na wspieraniu i aktywizowaniu go, a nawet podejmowaniu interwencji w jego imieniu, w pełnym zakresie trudności życiowych, z uwzględnieniem sporządzenia planu działania ukierunkowanego na poprawienie sytuacji życiowej. Pojęcie to obejmuje porady udzielane przez profesjonalnych doradców obywatelskich, a więc osoby, które ukończyły specjalistyczny kurs, legitymują się zdanym egzaminem lub certyfikatem.
Minister wskazał, że weryfikacja organizacji dokonana została na podstawie przyjętej definicji i obejmowała ustalenia i ocenę tego czy była: – kompleksową działalnością obejmująca co najmniej 3 podstawowe dziedziny poradnictwa obywatelskiego: porady dla zadłużonych, sprawy mieszkaniowe i zabezpieczenie społeczne; – prowadzona była nieprzerwanie przez 7 lat. Dodatkowo, czy była to: – działalność statutowa (ujęta w celach działania, przedmiocie działalności lub w sposobach realizacji celów); – świadczona przez specjalistów odpowiednio przeszkolonych lub doświadczonych. Treść oświadczeń złożonych przez osoby współpracujące z organizacjami pozarządowymi tworzącymi Forum była niewystarczająca, aby stwierdzić spełnienie przesłanek z art. 11b ust. 2 ustawy. Zapewnienia związku stowarzyszeń oraz oświadczenia poszczególnych członków podmiotu nie znalazły odzwierciedlenia w pozostałym zebranym materiale dowodowym. Oświadczenia okazały się gołosłowne.
Minister poddał ocenie działalność każdego z podmiotów tworzący Forum, a ocenę tę szczegółowo uzasadnił. W szczególności wskazał, że [...] Komitet [...] z siedzibą w [...] spełnia warunek prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego – wśród przedmiotu działalności statutowej znajdują się: prowadzenie placówek interwencji kryzysowej, mediacyjnych oraz poradni dla dzieci i rodzin. Organizacja nie spełnia jednak warunku realizacji działalności w co najmniej 3 podstawowych dziedzinach, a zajmuje się sprawami dzieci. Według statutu jej działania nie obejmują problemów związanych z zadłużeniem, zagadnień mieszkaniowych, ani zabezpieczenia społecznego. Organ uznał, że niespełnianie warunku drugiego i trzeciego czyni zbędnym analizę warunku czwartego, czyli ciągłości działalności poradniczej. Podmiot pomimo realizacji pojedynczych zadań wpisujących się w definicję poradnictwa obywatelskiego, nie realizował wszystkich dziedzin określonych w art. 3a ust 1 zdanie 2 ustawy, nie dysponował wykwalifikowaną kadrą poradnictwa obywatelskiego. Nie wykazał, aby nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku świadczył poradnictwo obywatelskie w myśl przyjętej definicji. Nie jest organizacją, która spełnia ustawowe warunki współtworzenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. [...] Stowarzyszenie [...] również nie spełnia warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego. Podmiot udzielał porad socjalno-prawnych, a nie obywatelskich; nie dysponował wykwalifikowaną kadrą po specjalistycznych kursach z poradnictwa obywatelskiego. Nie wykazał, aby nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku świadczył poradnictwo obywatelskie. Stowarzyszenie nie jest organizacją, która spełnia ustawowe warunki współtworzenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Także Towarzystwo [...] w [...] nie jest organizacją, która nieprzerwanie świadczyła poradnictwo obywatelskie w okresie siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkoleń, tj. od 14 listopada 2018 r. Towarzystwo nie spełnia warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego. W jego celach działania brak jest zapisów o poradnictwie. Nie ustalono, czy zapis taki widnieje w sposobach realizacji celów stowarzyszenia, albowiem wnioskodawca pomimo wezwania nie przedłożył statutu tej organizacji. Podmiot udzielał porad prawnych, psychologicznych, terapeutycznych, a nie obywatelskich, oraz nie wykazał, aby dysponował wykwalifikowaną kadrą po specjalistycznych kursach z poradnictwa obywatelskiego. Nie wykazał też aby nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku świadczył poradnictwo obywatelskie. W konsekwencji organ uznał, że Towarzystwo nie jest organizacją, która spełnia ustawowe warunki współtworzenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego.
Organ zauważył dalej, że [...] Związek [...] – Okręg [...] nie jest członkiem wnioskodawcy – deklaracji w jego imieniu nie złożył organ uprawniony – zarząd okręgu, lecz zarząd jednego z kilkudziesięciu kół. Członkiem wnioskodawcy nie jest również Koło w [...]. Nie ma ono osobowości prawnej, a tym samym zdolności do czynności prawnych. Nie mogło nabyć statusu członka związku stowarzyszeń. Wątpliwości w zakresie osobowości prawnej jednego z członków Forum ujawniono na rozprawie, a reprezentant wnioskodawcy zobowiązał się do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Ostatecznie zrezygnował z jego przedstawienia. Wobec tego Minister uznał, że organizacja nie spełnia warunku realizacji działalności w co najmniej 3 podstawowych dziedzinach. Zajmuje się tylko sprawami osób niewidomych i niedowidzących. Wąska specjalizacja nie obejmuje choćby porad dla zadłużonych. Pomimo oświadczenia zarządu o świadczeniu poradnictwa obywatelskiego organizacja ta w swojej pracy nie przyjmuje holistycznego podejścia do sytuacji kryzysowej osób bez ograniczeń co do wieku i innych kryteriów. Organizacja z złożenia prowadziła działania o charakterze informacyjno-edukacyjnym dedykowane ograniczonemu kręgowi adresatów. Niespełnianie warunków podstawowych czyni zbędnym analizę warunku czwartego, czyli ciągłości działalności poradniczej. Badając [...] – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] Minister również wskazał, że podmiot nie spełnia warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego. W jego celach działania, sposobach realizacji oraz w przedmiocie działalności brak jest zapisów o poradnictwie. W analizowanym okresie funkcjonował statut organizacji z dwoma zmianami, co wynika z odpisu KRS. Wnioskodawca nie wykazał, aby prowadzenie poradnictwa obywatelskiego przewidywał statut organizacji. Podmiot udzielał porad prawnych, finansowych, kredytowych, a nie obywatelskich. Nie wykazał, aby dysponował wykwalifikowaną kadrą po specjalistycznych kursach z poradnictwa obywatelskiego i nie wykazał, aby nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku świadczył poradnictwo obywatelskie w myśl przyjętej definicji.
W opinii Ministra także Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] nie spełnia warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego. W jego celach działania brak jest zapisów o jakimkolwiek poradnictwie. Oświadczenie zarządu Stowarzyszenia o świadczeniu usług pomocowych dla dzieci, młodzieży i dorosłych organ ocenił jako wiarygodne, gdyż korespondowało z potwierdzonym faktem prowadzenia świetlicy socjoterapeutyczną. Tego rodzaju usługi pomocowe nie mogą być jednak uznane za poradnictwo obywatelskie. Zatem organ uznał, że organizacja nie zajmuje się poradnictwem obywatelskim, nie spełnia warunku realizacji działalności w co najmniej 3 podstawowych dziedzinach. Stowarzyszenie nie jest organizacją która spełnia ustawowe warunki współtworzenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego nie spełnia ponadto Fundacja [...]. Nie wykazano, aby prowadzenie poradnictwa obywatelskiego przewidywał w ogóle statut tej organizacji, a więc organizacja nie zajmuje się poradnictwem obywatelskim, nie spełnia warunku realizacji działalności w co najmniej 3 podstawowych dziedzinach. Udziela porad współpracując z szeregiem specjalistów, nie jest to jednak wykwalifikowana kadra po kursach z poradnictwa obywatelskiego. Fundacja nie jest organizacją, która spełnia ustawowe warunki współtworzenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2.
Minister wskazał również, że Bezpieczny [...] prowadziło punkty pomocy prawnej, a nie poradnictwa obywatelskiego, a zatem także nie spełnia warunku prowadzenia działalności statutowej poradnictwa obywatelskiego. Natomiast Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zrezygnowało z członkostwa w dniu 21 stycznia 2020 r., wobec czego Minister nie uwzględnił w postępowaniu tego podmiotu. Oświadczenie Prezesa Zarządu Forum z dnia 7 stycznia 2019 r., jak i osób reprezentujących organizacje wchodzące w skład wnioskodawcy, nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym. W konsekwencji organ stwierdził, że żaden z podmiotów tworzących Forum nie może zostać uznany za podmiot świadczący nieprzerwanie poradnictwo obywatelskie w okresie 7 lat poprzedzających złożenie wniosku.
W ocenie organu organizacje prowadzą działalność pożyteczną dla społeczeństwa, jednak nie prowadzą poradnictwa obywatelskiego w rozumieniu przyjętej definicji. Ich statuty (z jednym wyjątkiem) nie przewidywały tego rodzaju działalności, nie wykazują jej też przedłożone sprawozdania roczne. Organizacje współpracowały z doradcami, ale byli to przede wszystkim prawnicy, w niektórych przypadkach oferta była kierowana wyłącznie do wąskiej grupy osób, a nawet ograniczona do samych członków organizacji. Należało oddzielić poradnictwo obywatelskie od świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych czy innego poradnictwa specjalistycznego świadczonego w wąskiej dziadzienie lub skierowanego do wąskiego grona odbiorców. Tylko jedna z przesłuchanych osób, przedstawianych jako doradcy obywatelscy, ukończyła kurs doradcy obywatelskiego, a dodatkowo tylko jeden świadek zadeklarował wolę podniesienia swoich kwalifikacji w ten sposób. W pozostałych przypadkach były to osoby nieposiadające odpowiednich kompetencji, a nawet nie deklarujące zamiaru ich zdobyć. Związek zrzeszający podmioty nie zatrudniające wykwalifikowanych doradców obywatelskich nie może zostać uznany za podmiot, któremu można przyznać uprawnienie do szkolenia doradców. Reasumując, wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 11b ust. 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości odmówił uznania Forum za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy.
Skargę na przedstawioną decyzję Ministra z dnia 23 października 2020 r. do WSA w Warszawie wniosło Forum, zarzucając naruszenie licznych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podał również, że organ nie wykonał wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 850/19. Minister wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 4 maja 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji omówił ustawową definicję poradnictwa obywatelskiego i zauważył, że ocena organu, czy dany podmiot tworzących związek stowarzyszeń świadczył poradnictwo obywatelskie w latach poprzedzających złożenie wniosku, sprowadzała się przede wszystkim do ustalania, jakich porad podmiot ten udzielał we wskazanym czasie. Jednocześnie funkcjonowanie w danym podmiocie wyszkolonego doradcy obywatelskiego słusznie wymieniono jako jedną z przesłanek weryfikujących, czy organizacja członkowska wnioskodawcy świadczyła poradnictwo obywatelskie w okresie 7 lat poprzedzających złożenie wniosku. W okolicznościach sprawy przesłanka ta nie powinna być jednak warunkiem sine qua non. Możliwa, zwłaszcza przed wejściem w życie ustawy, byłaby sytuacja świadczenia poradnictwa obywatelskiego przez podmiot niemający w swoim personalnym składzie "wyszkolonego" doradcy obywatelskiego. Przy czym wykazany brak "wyszkolonego" doradcy obywatelskiego nie był w przedmiotowej sprawie ani jedyną, ani podstawową przeszkodą do spełnienia przez wnioskodawcę warunków prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego.
WSA w Warszawie ocenił jako słuszne ustalenie Ministra, iż świadczenie poradnictwa obywatelskiego to działalność o charakterze kompleksowym polegająca na rozwiązywaniu problemu obywatela, poprzez informację o jego uprawnieniach i obowiązkach oraz czynności faktyczne w aspektach życia zawodowego, ekonomicznego lub społeczno-osobistego. Pojęcia poradnictwa obywatelskiego nie można było odnosić wyłącznie do świadczenia poradnictwa specjalistycznego, jak na przykład doradztwa zawodowego czy udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Przy czym kwestia ta nie była objęta automatyzmem oceny organu, ale odniesiona została indywidualnie do każdego podmiotu tworzącego stowarzyszenie. Organ przy ocenie, czy miało miejsce świadczenie poradnictwa obywatelskiego przez każdą ze zgłoszonych organizacji, uwzględniał cele działania, sposoby ich realizacji oraz przedmiot działania przewidziany w statucie danej jednostki. Przeanalizował sprawozdania (merytoryczne albo finansowe) podmiotów z 7 lat poprzedzających złożenie wniosku pod kątem tego, czy działania polegające na poradnictwie obywatelskim zostały tam przedstawione. Ponadto organ prawidłowo stwierdził, że poradnictwo obywatelskie powinno stanowić trzon faktycznych działań danej organizacji i chociaż jeden z jej celów statutowych. Działania te nie mogły też mieć charakteru sporadycznego, np. w wymiarze kilku porad rocznie. Ostatecznie zasadnie organ wskazał, że poradnictwo obywatelskie na gruncie art. 11b ust. 2 ustawy to działalność ujęta w statucie jednostki organizacyjnej, dotycząca co najmniej trzech dziedzin określonych w art. 3a ust. 1 zdanie 2 ustawy, a polegająca na podniesieniu świadomości beneficjenta w zakresie jego uprawnień i obowiązków oraz na wspieraniu i aktywizowaniu go, a nawet podejmowaniu interwencji w jego imieniu, w pełnym zakresie trudności życiowych, z uwzględnieniem sporządzenia planu działania ukierunkowanego na poprawienie sytuacji życiowej. Pojęcie to obejmuje porady udzielane przez profesjonalnych doradców obywatelskich, a więc osoby, które ukończyły specjalistyczny kurs, legitymują się zdanym egzaminem lub certyfikatem.
Zdaniem Sądu I instancji weryfikacja poszczególnych organizacji tworzących Forum, obejmowała ocenę tego czy prowadziła ona kompleksową działalność – nieprzerwanie przez 7 lat – obejmującą co najmniej 3 podstawowe dziedziny poradnictwa obywatelskiego (porady dla zadłużonych, sprawy mieszkaniowe i zabezpieczenie społeczne). Przy czym treść przedkładanych przez wnioskodawcę oświadczeń nie mogła, w ocenie Sądu I instancji, być samodzielną i wystarczającą podstawą, aby stwierdzić spełnienie przesłanek z art. 11b ust. 2 ustawy. Wartość dowodowa tych oświadczeń, nie znalazła bowiem potwierdzenia w pozostałym, prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nienależytej oceny dowodów w odniesieniu do poszczególnych organizacji zrzeszonych w Forum, Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie niektóre aspekty i przejawy dzielności tych podmiotów mogły być potraktowane jako poradnictwo obywatelskie, to zasadniczo podmioty te nie zajmowały się sprawami zadłużenia, mieszkaniowymi, ani zabezpieczenia społecznego. Udzielanie zindywidualizowanym grupom społecznym, porad prawnych, psychologicznych, zawodowych czy porad mediatora lub psychoterapeuty – nie mieściło się w ramach poradnictwa obywatelskiego w rozumieniu ustawowej definicji. Choć członkowie związku stowarzyszeń prowadzili pożyteczną działalność społeczną, to jednak w zasadniczym jej trzonie innego rodzaju, niż poradnictwo obywatelskie. Wybiórcze doradzanie w wąskiej dziedzinie nie mogło być uznawane za świadczenie poradnictwa obywatelskiego. Słuszne było również stwierdzenie Ministra, że członkostwo [...] Związku [...] Okręg [...] jako osoby prawnej w związku stowarzyszeń nie mogło być ustalane w oparciu o słowne deklaracje, lecz wyłącznie w oparciu o dokumenty. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej takiego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister wskazał bowiem podstawy prawne decyzji, ustalił znaczenie stosowanych norm i dokonał subsumpcji. Jednocześnie w toku postępowania umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a organ wyjaśnił dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny w odniesieniu do każdego z podmiotów tworzących Stowarzyszenie. W sprawie wyczerpująco zebrano i prawidłowo rozpatrzono materiał dowodowy stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a, zaś w uzasadnieniu decyzji wskazano fakty które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd I instancji podkreślił, że nie naruszono zasady równego traktowania..
Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. Forum (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 11b ust. 3 i 4 w związku z przepisem art. 11a ust. 2 i art. 3a ust. 1 i 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (zwanej dalej "ustawą") poprzez w szczególności błędne uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy potrzebnych do uznania za podmiot uprawniony do przeprowadzania szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w ww. ustawie (w art. 11a ust. 2), w tym wskutek błędnej (niewszechstronnej i niewyczerpującej) wykładni definicji pojęcia "nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego" (art. 3a ust. 1 i 2),
2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że organ i Sąd I instancji za organem dokonał niewłaściwego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędnie uznał, że: – działalność członków skarżącego nie jest tożsama ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego; – materiał dowodowy dotyczący członków skarżącego nie potwierdza doświadczenia i ciągłości w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w okresie siedmiu lat poprzedzających złożenie wniosku przez skarżącego – podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organizacje pozarządowe – członkowie skarżącego posiadają ponad siedmioletnie doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego w ramach realizacji swych celów statutowych w każdym z siedmiu kolejnym lat poprzedzających wniosek skarżącego, które to naruszenie doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo faktu, że organ – przeprowadził postępowanie w sposób nierzetelny; – zaniechał przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; – zaniechał kierowania się zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, które to naruszenia polegały w szczególności na: – zaniechaniu przeprowadzenia wszechstronnej i wyczerpującej wykładni kluczowego pojęcia "poradnictwa obywatelskiego" w toku postępowania przez cały okres jego trwania do czasu wydania niekorzystnej dla Strony zaskarżonej decyzji; – przeprowadzeniu całego postępowania w sposób przewlekły, pomimo jasnej i jednoznacznej wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niewymagającej dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie uwzględnienie jako pełnoprawnych dowodów wcześniej pominiętych dowodów, – prowadzeniu całego postępowania w sposób uciążliwy dla Strony i osób uczestniczących w postępowaniu, w szczególności zarządzenie przeprowadzenia z urzędu rozprawy (pomimo braku wniosku strony i wręcz oponowaniu przeciw jej przeprowadzeniu) oraz uniemożliwienie przeprowadzenia dowodu co do większości świadków w trybie pomocy prawnej przed właściwym organem administracyjnym ze względu na ich miejsca zamieszkania, mimo że większość świadków zamieszkuje w odległości ponad 300 km od Warszawy (w tym wśród świadków były osoby niepełnosprawne), jak również zorganizowanie rozprawy w sposób, który wymusił na świadkach konieczność dojazdu lub powrotu na rozprawę w godzinach nocnych i udział w przesłuchaniu w późnych godzinach wieczornych (po godz. 18-19) w okresie zimowym, po uprzednim wielogodzinnym oczekiwaniu na przesłuchanie przed budynkiem Ministerstwa lub – po interwencji skarżącego – na korytarzu Ministerstwa, bez konkretnej informacji, kiedy dany świadek zostanie przesłuchany, a zatem bez możliwości oddalenia się przez świadka spod Sali rozpraw np. celem spożycia posiłku; – przeprowadzeniu dowodów w sposób mający na celu nie tyle wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, co stworzenie potencjalnych kontrdowodów dla pełnowartościowego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę i uznanego również jako pełnowartościowe dowody w toku wcześniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Wa 850/19; – wywieraniu wpływu na świadków, w szczególności poprzez wielokrotne i sugestywne podkreślanie na rozprawie w trakcie przesłuchania świadków możliwości pociągnięcia świadków do odpowiedzialności karnej, pomimo wcześniejszego pouczenia już o takiej odpowiedzialności świadka przed przystąpieniem do przesłuchania, przygotowania przez organ na rozprawę administracyjną fikcyjnych kazusów zawierających potencjalne scenki z udziałem doradcy obywatelskiego i osoby potrzebującej porady, które miały posłużyć organowi do egzaminowania przesłuchiwanych świadków, czy wreszcie kontaktowanie się bezpośrednio telefonicznie ze świadkami lub organizacjami – członkami strony, w celu dokonania ustaleń faktycznych z pominięciem udziału strony, które to czynności mogły mieć wpływ na swobodę wypowiedzi świadków przy zeznaniach o niejednoznacznej ze swej natury instytucji "poradnictwa obywatelskiego", a jednocześnie doprowadziły do rezygnacji z członkostwa co najmniej jednej organizacji (z [...]) bezpośrednio wskutek tak podejmowanych przez organ czynności – które to naruszenia doprowadziły do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 79a k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że w wezwaniu wystosowanym do skarżącego przez organ powołującym się formalnie i ogólnie na przepis art. 79a k.p.a. organ stwierdził istnienie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały wykazane w toku postępowania, tj. brak siedmiu organizacji posiadających ponad siedmioletnie doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego, tymczasem w trakcie postępowania organ nie zdefiniował kluczowego pojęcia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a tym samym brak było w ogóle możliwości przewidzenia przez stronę, co jeszcze oraz w jaki sposób – według organu – strona miałaby wykazywać w toku postępowania, a tym samym zadośćuczynić wezwaniu organu, które to naruszenie uniemożliwiło skarżącej realizację praw w toku postępowania oraz doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu;
d) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 8 §1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że w toku postępowania doszło do nierównego traktowania strony w stosunku do innych podobnych podmiotów i doszło do odstąpienia przez organ administracyjny, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie polegającej na rozpoznaniu podobnego wniosku organizacji pozarządowej, tj. Związku [...], której wniosek został pozytywnie rozpoznany niemalże natychmiast (wniosek [...] rozpoznano nie dłużej niż w 9 dni kalendarzowych, tj. od wejścia w życie nowelizacji ustawy w dniu 1 sierpnia 2018 roku do wydania decyzji w dniu 9 sierpnia 2018 roku), bez nieproporcjonalnie długiego postępowania, przeprowadzania dodatkowych dowodów z urzędu i kwestionowania sposobów wykazania posiadanego doświadczenia w zakresie poradnictwa obywatelskiego oraz pomimo posiadania analogicznego doświadczenia przez organizacje członkowskie skarżącego, które to w niniejszym postępowaniu zostały poddane w wątpliwość przez organ administracji, które to naruszenie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że w toku nastąpiły w szczególności następujące naruszenia: – brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego przez organ administracyjny o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – zaniechanie czuwania przez organ administracyjny nad tym, aby skarżący w toku postępowania nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i zaniechanie udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jaki jest zakres pojęcia "poradnictwa obywatelskiego" w okresie 7 lat poprzedzających złożenie wniosku przez skarżącego, które to naruszenia polegały na tym, że organ administracyjny pomimo wielokrotnych wezwań pisemnych oraz w toku rozpraw do protokołu nie informował o tym, jakie działania mieszczą się w zakresie pojęcia "poradnictwa obywatelskiego" w poszczególnych okresach jak niżej podlegających wykazaniu w toku postępowania, tj.: – przed 5 sierpnia 2015 roku, w którym to okresie w polskim systemie prawnym nie funkcjonowała w ogóle instytucja poradnictwa obywatelskiego, a tym samym brak było jakiejkolwiek definicji umożliwiającej badanie, czy wykonywane działania mieszczą się w takiej definicji; – między 5 sierpnia 2015 roku a 16 sierpnia 2018 roku, w którym to okresie wprowadzono do ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie cel społecznie użyteczny, tj. nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, niemniej jednak nadal brak było jakiejkolwiek definicji umożliwiającej badanie, czy wykonywane działania mieszczą się w takiej definicji; – między 16 sierpnia 2018 roku a 31 grudnia 2018 roku, od kiedy to wprawdzie weszła w życie ogólna definicja nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 roku o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, choć takie nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przewidziane tą ustawą nie było jeszcze świadczone; – od 1 stycznia 2019 roku, kiedy to mogło być dopiero rozpoczęte świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego określonego w przepisie art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej – lub wręcz dezinformował skarżącego, wymagając np. wykazania doświadczenia w zakresie poradnictwa obywatelskiego tylko w zakresie łącznie porad dla osób zadłużonych i porady z zakresu spraw mieszkaniowych oraz zabezpieczenia społecznego (art. 3a ust. 1 i 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej), co pozostaje w sprzeczności z oceną prawną definicji ww. pojęcia wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 850/19, a które to naruszenia doprowadziły do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 78 §1 oraz art. 75 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, co wynikało ze zgromadzenia materiału dowodowego po oddaleniu wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania z wniosków związku "[...]" oraz Związku [...] o wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji, o których mowa w art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej – w sytuacji, gdy ww. dowody były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej spraw w zakresie wykładni pojęcia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego
g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego Sąd I instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącego zawartych w skardze, w szczególności dotyczących zarzutów co do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, równego traktowania stron i innych zawartych w skardze,
h) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nienależyte zastosowanie przez organ i Sąd I instancji za organem oceny prawnej i nienależyte wykonanie wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu Sądu wiążącego organ, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 850/19, a dotyczących sposobu określenia definicji nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w okresie 7 lat poprzedzających wprowadzenie tej nieznanej instytucji do ustawy w 2018 roku,
i) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. poprzez zaniechanie rozpoznania lub pominięcie bez postanowienia wniosku skarżącej ze skargi o dopuszczenie dowodów z dokumentów po ich załączeniu do akt zgodnie z wnioskiem skarżącej, w szczególności znajdujących się w aktach postępowania przed organem z wniosków związku "[...]" oraz Związku [...] o wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji, o których mowa w art. 1lb ust. 2 i 3 ustawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o załączenie do akt niniejszego postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 850/19 – na okoliczność nienależytego zastosowania oceny prawnej i nienależytego wykonania wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu wiążącego organ, w szczególności nieprzeprowadzenie poprawnej i wyczerpującej wykładni pojęcia "nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", w tym nieprzeprowadzenie wykładni szczegółowej, wszechstronnej i uwzględniającej pokrewne lub zbliżone określenia, istniejące w wcześniej (co najmniej 7 lat przed 2018 rokiem, kiedy nie istniała żadna definicja legalna pojęcia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nie istniała w ogóle legalna instytucja poradnictwa obywatelskiego) obowiązujących regulacjach prawnych.
Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o załączenie do akt niniejszego postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przed organem z wniosków związku "[...]" oraz Związku [...] o wydanie przez Ministra decyzji, o których mowa w art. 1lb ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej – na okoliczność określenia czynności składających się na nieodpłatne poradnictwo obywatelskie (w tym w okresie przed sierpniem 2015 rokiem, między sierpniem 2015 roku a sierpniem 2018 roku, między sierpniem 2018 r. a 31 grudnia 2018 r. oraz od 1 stycznia 2019 roku), tożsamego charakteru doświadczenia organizacji wchodzących w skład wnioskodawcy a związku "[...]" oraz Związku [...], a tym samym konieczności wydania decyzji zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy. Skarżący kasacyjnie wniósł też o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma organizacji [...] Związek [...] Okręg [...] do strony reprezentowanej przez pełnomocnika na okoliczność tego, że organizacja: [...] Związek [...] Okręg [...], a nie jej koło terenowe, pozostaje członkiem Strony.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nienależyte zastosowanie oceny prawnej i nienależyte wykonanie wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 850/19. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że we wspomnianym wyroku Sąd zawarł następujące wskazania: "Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby uwzględniając uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zbadać sprawę w sposób wszechstronny, dokonując wyczerpującej wykładni pojęcia »nieodpłatne poradnictwo obywatelskie«, oraz dokonując szczegółowej i stanowczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego". W zaskarżonym wyroku Sądu I instancji prawidłowo ocenił, że organ w pełni zastosował się do przytoczonych wskazań. Organ dokonał wyczerpującej wykładni pojęcia »nieodpłatne poradnictwo obywatelskie« (jest ona "szczegółowa, wszechstronna i uwzględnia pokrewne lub zbliżone zakresowo określenia"), zgromadził kompletny materiał dowodowy, ocenił dowody zgodnie z wymogami prawa procesowego i poczynił wymagane z punktu widzenia hipotezy stosowanej normy materialnej ustalenia faktyczne.
Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył odnośnego przepisu, bowiem nie ziściły się przesłanki do jego zastosowania. Nie zaistniała żadna wątpliwość co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dla zniesienia której można by rozważać skorzystanie przez Sąd I instancji z możliwości, jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. W szczególności nie było potrzeby przeprowadzenia dowodów powołanych w skardze, w tym dokumentów znajdujących się w aktach dotyczących wniosków Związku "[...]" oraz Związku [...], jak również pisma organizacji [...] Związek [...] Okręg [...] – dowody te nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niewydanie przez Sąd I instancji postanowienia co do odnośnych wniosków dowodowych nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej, że sprawa była rozpatrywana na posiedzeniu niejawnym. Już w tym miejscu warto dodać, iż wymienione dowody, które zostały wskazane ponownie w skardze kasacyjnej, nie miały też znaczenia dla kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku – toteż Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich dopuszczenia na tym etapie. Podobnie należało ocenić wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 850/19 – "na okoliczność nienależytego zastosowania oceny prawnej i nienależytego wykonania wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu wiążącego organ".
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wypada zauważyć, że jedynym powołanym w nich przepisem postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tymczasem przepis ten w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany i nie mógł być przezeń naruszony. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Już tej przyczyny sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22).
Zastrzegając powyższe, skoro intencją skarżącego kasacyjnie zdaje się być przede wszystkim zakwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, stwierdzić należy, że – ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – ustalenia te są wyczerpujące i prawidłowe. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ przedstawił – w nawiązaniu do zebranego materiału dowodowego – ustalenia wskazujące na to, że żaden z podmiotów tworzących Forum nie może zostać uznany za podmiot świadczący nieprzerwanie poradnictwo obywatelskie w okresie 7 lat poprzedzających złożenie wniosku. Zawarta w skardze kasacyjnej polemika z tymi ustaleniami nie znajduje uzasadnienia. W postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie doszło też do naruszenia art. 8 ani art. 9 k.p.a. Sformułowane w skardze kasacyjnej supozycje, jakoby organ prowadził postępowanie w sposób uciążliwy dla stron, niezasadnie przeprowadził rozprawę, prowadził postępowanie dowodowe w celu stworzenia potencjalnych kontrdowodów dla pełnowartościowego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, wywierał wpływ na świadków czy też dezinformował skarżącego co do zakresu pojęcia "poradnictwa obywatelskiego" – są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawione podstaw. Organ uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 79a k.p.a. Okoliczność, że w innej sprawie, wobec innego wnioskodawcy, zapadło pozytywne rozstrzygnięcie, nie daje podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady równego traktowania ani też nie daje podstaw do skonstatowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nie było podstaw do prowadzenia dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania z wniosku innego podmiotu – w szczególności zaś nie było podstaw do prowadzenia takich dowodów na okoliczność wykładni pojęcia nieodpłatnego poradnictwa prawnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 78 § 1 ani art. 75 § 2 k.p.a. Wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. (które wcześniej powoływane były także w skardze) nie zostały naruszone w postępowaniu administracyjnej – i Sąd I instancji prawidłowo to stwierdził. Również z tej przyczyny odnośne zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię przepisu art. 11b ust. 3 i 4 w związku z przepisem art. 11a ust. 2 i art. 3a ust. 1 i 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, przy czym ma ona polegać na "błędnym uznaniu, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy potrzebnych do uznania za podmiot uprawniony do przeprowadzania szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w ww. ustawie (w art. 11a ust. 2). Należy zatem zauważyć, że ocena, czy skarżący spełnia określone wymogi, czy też nie – nie jest oceną dokonywaną w procesie wykładni prawa. Ocena ta przynależy do procesu ustalania stanu faktycznego względnie procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy materialnej. Z tej przyczyny zarzut błędnej wykładni prawa materialnego – w tej części – okazał się nieskuteczny. Ponadto skarżący kasacyjnie, w ramach omawianego zarzutu, wskazuje na błędną (niewszechstronną i niewyczerpującą) wykładnię definicji pojęcia "nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego". Zgodnie z art. 3a ustawy nieodpłatne poradnictwo obywatelskie obejmuje działania dostosowane do indywidualnej sytuacji osoby uprawnionej, zmierzające do podniesienia świadomości tej osoby o przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach oraz wsparcia w samodzielnym rozwiązywaniu problemu, w tym, w razie potrzeby, sporządzenie wspólnie z osobą uprawnioną planu działania i pomoc w jego realizacji. Nieodpłatne poradnictwo obywatelskie obejmuje w szczególności porady dla osób zadłużonych i porady z zakresu spraw mieszkaniowych oraz zabezpieczenia społecznego (ust. 1). Nieodpłatne poradnictwo obywatelskie obejmuje również nieodpłatną mediację (ust. 2). Sąd I instancji wyjaśnił w szczególności, że pojęcie poradnictwa obywatelskiego zostało wprowadzone do systemu prawnego w dniu 1 stycznia 2019 r. – ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1467). Użyte w art. 11b ust. 2 ustawy pojęcie poradnictwo obywatelskie musi być rozumiane zgodnie z treścią art. 3a z tym, że nie występuje tu warunek nieodpłatności. Tak zdefiniowane poradnictwo obywatelskie odróżniać należy od pomocy prawnej, regulowanej ustawami: o radcach prawnych, Prawo o adwokaturze, o doradztwie podatkowym – która obejmuje tylko aspekt prawny. Ustawowa definicja poradnictwa obywatelskiego wskazuje formy działania, które ustawodawca określił jako działania dostosowane do indywidualnej sytuacji osoby uprawnionej, zmierzające do podniesienia świadomości tej osoby o przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach oraz wskazuje na możliwość sporządzenia wspólnie z osobą uprawnioną planu działania i pomoc w jego realizacji. Ustawa wymienienia przykładowego konkretne działania o charakterze pomocowym takie jak porady dla osób zadłużonych, porady z zakresu spraw mieszkaniowych oraz zabezpieczenia społecznego. Katalog ten jest otwarty i nie tylko takie działania mogą zostać uznane za poradnictwo obywatelskie. Redakcja przepisu wskazuje jednak, że wymienione dziedziny stanowią istotną część poradnictwa obywatelskiego. Porada obywatelska nie ogranicza się do czynności prawnych, lecz umożliwia doradzenie określonych czynności faktycznych obok lub zamiast działań prawnych. Sąd I instancji zauważył też, że ocena, czy dany podmiot świadczył poradnictwo obywatelskie, wymaga ustalenia, jakich porad podmiot ten udzielał we wskazanym czasie. Funkcjonowanie w danym podmiocie wyszkolonego doradcy obywatelskiego jest tu jedną z przesłanek weryfikujących, ale nie jest warunkiem sine qua non; możliwa (zwłaszcza przed wejściem w życie ustawy) byłaby sytuacja świadczenia poradnictwa obywatelskiego przez podmiot nie mający w swoim personalnym składzie "wyszkolonego" doradcy obywatelskiego. Świadczenie poradnictwa obywatelskiego to działalność o charakterze kompleksowym polegająca na rozwiązywaniu problemu obywatela, poprzez informację o jego uprawnieniach i obowiązkach oraz czynności faktyczne w aspektach życia zawodowego, ekonomicznego lub społeczno-osobistego. Pojęcia poradnictwa obywatelskiego nie można było odnosić wyłącznie do świadczenia poradnictwa specjalistycznego jak na przykład doradztwa zawodowego czy udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Poradnictwo obywatelskie powinno stanowić trzon faktycznych działań danej organizacji i chociaż jeden z jej celów statutowych. Działania te nie mogą też mieć charakteru sporadycznego, np. w wymiarze kilku porad rocznie. Poradnictwo obywatelskie na gruncie art. 11b ust. 2 ustawy to działalność ujęta w statucie jednostki organizacyjnej, dotycząca co najmniej trzech dziedzin określonych w art. 3a ust. 1 zdanie 2 ustawy, polegająca na podniesieniu świadomości beneficjenta w zakresie jego uprawnień i obowiązków oraz na wspieraniu i aktywizowaniu go, a nawet podejmowaniu interwencji w jego imieniu, w pełnym zakresie trudności życiowych, z uwzględnieniem sporządzenia planu działania ukierunkowanego na poprawienie sytuacji życiowej. Pojęcie to obejmuje porady udzielane przez profesjonalnych doradców obywatelskich, a więc osoby, które ukończyły specjalistyczny kurs, legitymują się zdanym egzaminem lub certyfikatem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zreferowana wykładnia definicji pojęcia "nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jest – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – wszechstronna, wyczerpująca i w pełni prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni definicji pojęcia "nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego" jest zatem niezasadny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.