III OSK 6800/21

III OSK 6800/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1855/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-21
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1668
art. 341 i art. 363 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/20 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr 0752/II/2019 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za znaczące osiągnięcia za rok akademicki 2019/2020 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr 0752/II/2019 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za znaczące osiągnięcia za rok akademicki 2019/2020, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr 0752/2019 (pkt 1); zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego J.S. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Rektor [...] w dniu 25 października 2019 r. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie J.S. – studentowi II roku studiów drugiego stopnia [...] na kierunku [...] – stypendium za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020. Wnioskodawca podał, że J.S. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "strona") ma znaczący udział w trzech projektach badawczych o wysokim poziomie innowacyjności (pkt 3 części C.1 wniosku), na konferencji międzynarodowej za granicą (USA) wygłosił swojego autorstwa referat naukowy dotyczący badań naukowych o wysokim stopniu innowacyjności (pkt 4 części C.1 wniosku) oraz uzyskał nagrodę indywidualną za zajecie I miejsca oraz zespołową za zajęcie 12 miejsca w konkursach o wysokim prestiżu i o zasięgu międzynarodowym (pkt 5 części C.1 wniosku).
Zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r., dalej w skrócie: "Zespół doradczy") w dniu 5 listopada 2019 r. podjął uchwałę nr 3 w sprawie wytycznych dotyczących sposobu oceny wniosków. W odniesieniu do znaczących osiągnięć polegających na znaczącym udziale w projekcie badawczym o wysokim poziomie innowacyjności, realizowanym przez uczelnię, w której student odbywa lub odbywał kształcenie, jako kryteria oceny ustalił: pełnioną rolę w projekcie, prestiż (znaczenie) projektu, okres uczestnictwa oraz efekty projektu (liczbę referatów naukowych, monografii naukowych itp.). W przypadku tej kategorii ocenie nie podlega m.in. udział w projektach o niskim prestiżu innowacyjności, pełnienie mało znaczącej roli w projekcie lub roli o charakterze nienaukowym, udział w projektach nieprowadzonych przez uczelnię, w której student odbywa lub odbywał kształcenie.
Zespół doradczy uwzględnił dwa spośród sześciu osiągnięć wymienionych we wniosku skarżącego (pkt 3a i 3b) za które przyznał mu po 3,5 pkt. Za udział skarżącego w trzecim projekcie badawczym (3c) nie przyznał punktów z uwagi na brak badawczego charakteru projektu. Zespół doradczy nie przyznał również punktów za referat naukowy dotyczący badań naukowych o wysokim stopniu innowacyjności na międzynarodowej konferencji naukowej, z uwagi na brak stuprocentowego autorstwa skarżącego oraz za udział w dwóch konkursach, z uwagi na uzyskanie wyróżnienia, a nie nagrody (konkurs naukowy International Physicists Tournament IPT 2019 – 5a wniosku) oraz uzyskanie dalszego niż 10 miejsca (pkt 5b wniosku).
W dniu 16 grudnia 2019 r. Zespół doradczy, na podstawie § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. Urz. MNiSW z 2019 r., poz. 59, dalej w skrócie: "zarządzenie"), zatwierdził listę rankingową wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów na rok akademicki 2019/2020. J.S. został sklasyfikowany na 694 pozycji listy rankingowej (5 pkt).
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. nr 0752/2019 odmówił przyznania skarżącemu stypendium za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się do § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz.U. z 2019 r., poz. 658, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), wyjaśniając, że wnioski o przyznanie stypendium oceniane były przez Zespół doradczy metodą punktową, w ramach poszczególnych dziedzin, z uwzględnieniem kryteriów określonych w § 10 ust. 2 rozporządzenia oraz szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu oceny wniosków, zawartymi w załączniku nr 1 do uchwały nr 3 Zespołu doradczego z dnia 5 listopada 2019 r. Zgodnie z protokołem oceny wniosku o przyznanie stypendium, w przypadku tego stypendium ocenie nie podlegał m.in. udział skarżącego w projekcie badawczym (3c), udział w konferencji (4a) oraz udział w dwóch konkursach (5a, 5b). Ocena wniosków miała charakter porównawczy. Każdy wniosek był przeliczany proporcjonalnie do 50 punktów względem średniej arytmetycznej z pięciu wniosków z najwyższą liczbą punktów za osiągnięcia w danej dziedzinie. Po proporcjonalnym przeliczeniu liczby uzyskanych przez studenta punktów oraz po zaokrągleniu w dół do pełnej jedności, skarżący uzyskał 5,00 pkt i został sklasyfikowany na 694 pozycji listy rankingowej.
J.S. we wniosku o ponowne sprawy nie zgodził się z organem co do oceny jego osiągnieć naukowych, o których mowa w pkt 4a (udział w konferencji), w pkt 3a i 3b (udział w projektach badawczych) oraz w pkt 5a (udział w konkursie indywidualnym). Skarżący podniósł, że jest stuprocentowym autorem referatu, który wygłosił na konferencji międzynarodowej za granicą (pkt 4a wniosku) i że osoby wymienione wśród autorów materiału pokonferencyjnego, z którymi współpracował podczas badań, nie brały udziału w jego tworzeniu oraz wygłoszeniu. Badania naukowe, szczególnie badania [...], są efektem współpracy wielu naukowców, jednak nie oznacza to, że są oni autorami referatu rozumianego jako "opracowanie zagadnienia przedstawione na piśmie lub wygłoszone w gronie zainteresowanych" (Słownik języka polskiego PWL, [...], Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2018) i na tę okoliczność załączył: certyfikat poświadczający wygłoszenie referatu (zał. nr 1), swoje oświadczenie o samodzielnym stworzeniu i wygłoszeniu referatu (zał. nr 2), publikację pokonferencyjną (zał. nr 3) oraz pismo kierownika projektu, w ramach którego prowadzone były badania z dnia 27 stycznia 2020 r., z którego wynika, że był jedynym autorem referatu, a osoby wymienione w publikacji pokonferencyjnej były współautorami badań, a nie samego referatu (zał. nr 4). J.S. dodał, że konferencja, na której wygłosił referat, miała wysoką rangę, o czym świadczą nazwiska osób odpowiedzialnych za stronę programową konferencji oraz fakt, że prezentowane prace dotyczą najciekawszych i najważniejszych badań z ostatnich 6 lat. Zarzucił ponadto organowi, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zweryfikować, na jakiej podstawie jego udział w projektach badawczych, o których mowa w pkt 3a i 3b wniosku, został łącznie oceniony na 7 pkt (po 3,5 pkt za projekt). Skarżący podniósł, że oba projekty są projektami międzynarodowymi, jest w obu wykonawcą przez okres ponad 6 miesięcy i oba mają duży prestiż i są innowacyjne, o czym świadczą m.in. oświadczenia kierownika projektów dr [...] z dnia 27 stycznia 2020 r., które skarżący załączył do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że w świetle przepisów rozporządzenia powinien otrzymać po 5 pkt za każdy z projektów (łącznie 10 pkt).
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. nr 0752/II/2019 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 grudnia 2019 r. Stwierdził, że podziela punktację wniosku oraz opinię Zespołu doradczego, który ponownie przeanalizował wniosek Rektora [...] z dnia 25 października 2019 r. Organ wskazał, że skarżącemu nie przyznano punktów za referat wygłoszony na konferencji naukowej (pkt 4a wniosku), ponieważ w książce abstraktów są wymienieni współautorzy. Jeżeli rzeczywiście nie brali oni udziału w procesie przygotowania referatu, nie powinni być oni również współautorami publikacji i powinni zostać wymienieni w części "podziękowania" (acknowledgement). Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej punktacji za udział w konkursie, o którym mowa w pkt 5a wniosku o przyznanie stypendium, Minister stwierdził, że zgodnie z wytycznymi punktowano wyłącznie zajęcie pierwszych 10 lokat w rankingu. Zespól przeanalizował ranking uczestników tego turnieju i stwierdził, że student zajął 46 miejsce w klasyfikacji generalnej wśród uczestników indywidualnych. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi sposobu oceny wniosków, nie mogły być przyznane punkty za uzyskanie dyplomu "[...]" za zajęcie ex equo 6 miejsca, z uwagi na to, że został on przyznany w klasyfikacji cząstkowej konkursu, która zgodnie z wytycznymi nie jest punktowana. Organ podkreślił ponadto, że nie przyznano skarżącemu punktów za udział w projekcie, o którym mowa w pkt 3c wniosku ("Najlepsi z najlepszych"), z uwagi na to, że nie jest to projekt prowadzony przez Uczelnię i nie ma charakteru naukowego. Nieprzyznane zostały także punkty za zajęcie 12 miejsca zespołowo w konkursie 5b, ponieważ zgodnie z wytycznymi punktowano wyłącznie zajęcie pierwszych 10 lokat w rankingu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że przepis art. 363 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm., dalej w skrócie: "p.s.w.n.") przyznaje Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz sposobu wypłacania m.in. przedmiotowych stypendiów. W wykonaniu tego ustawowego upoważnienia Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał w/w rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców, stanowiąc, że rozporządzenie określa m.in: szczegółowe kryteria i tryb przyznawania oraz sposób wypłacania stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki studentom wykazującym się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi. Postanowienia tego rozporządzenia dotyczą głównie kryteriów formalnych i merytorycznych oceny wniosków. Nie określają natomiast wyczerpująco trybu, inaczej procedury, oceniania wniosków, poza wskazaniem, że wnioski o przyznanie stypendiów spełniające wymagania formalne podlegają ocenie merytorycznej, za pomocą metody punktowej i że na podstawie wyników tej oceny punktowej sporządza się listy rankingowe wniosków według liczby przyznanych punktów (§ 13 rozporządzenia). Dalsze kwestie proceduralne zostały "doregulowane" przy wykorzystaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 341 p.s.w.n., który pozwala Ministrowi na powoływanie zespołów doradczych lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na jego potrzeby. Na tej podstawie Minister powołał zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2019 r. zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść w/w zarządzenia wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 341 p.s.w.n., który to przepis stanowi jedynie o możliwości powołania zespołów doradczych lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na jego potrzeby. Nie przewiduje on natomiast określania na tej podstawie szczegółowych zadań i trybu działania tych podmiotów doradczych (w odniesieniu do stypendiów Ministra takie kompetencje daje Ministrowi wspomniany art. 363 p.s.w.n.). Tryb (procedura) rozpatrywania wniosków o stypendium, jako że dotyczy realizacji prawa do stypendium, powinien być uregulowany, zgodnie z art. 363 p.s.w.n., w formie rozporządzenia, a więc aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś, jak uczynił to minister, w drodze zarządzenia, tj. aktu odnoszącego się do wewnętrznej sfery działania administracji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza tymi zasadniczymi, formalnymi, wadami prawnymi regulacji dotyczących procedury rozpatrywania wniosków o stypendium, trzeba zauważyć, że w/w zarządzenie posiada również wady merytoryczne, przewiduje bowiem tryb podejmowania "rozstrzygnięć" – opinii zawierających oceny wniosków o stypendium, kolidujący z ogólnie przyjętymi zasadami wyrażania woli przez organy kolegialne, co w szczególności potwierdzają czynności podejmowane w toku oceny wniosku o stypendium złożonego przez skarżącego. W aktach sprawy, również złożonych dodatkowo na wezwanie Sądu, nie ma wystarczających dowodów potwierdzających fakt, że zarówno indywidualna ocena wniosku skarżącego, jak i lista rankingowa wniosków, zostały ustalone kolegialnie, przez zespół, według przewidzianej w zarządzeniu zwykłej większości głosów (§ 7 ust. 1). Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że podstawowym sposobem identyfikowania treści dokumentu z podmiotem, od którego ten dokument pochodzi jest podanie nazwiska osoby (osób) tworzących ten dokument, wraz z ich podpisami na dokumencie. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa nie stanowią inaczej, dokument zawierający treść ustaloną przez organ kolegialny wymaga, w celu przypisania go temu organowi, złożenia pod nim podpisów przez wszystkie osoby – członków tego organu biorące udział w jego przyjęciu. Jeżeli zatem zarządzenie Ministra z dnia 26 sierpnia 2019 r. przewiduje, że dokumentem potwierdzającym przebieg posiedzenia zespołu, w tym treść podjętych przezeń ustaleń (ocen wniosków o stypendia), jest protokół z tego posiedzenia wymagający jedynie podpisu przewodniczącego zespołu lub osoby działającej w jego zastępstwie, to w myśl powyższego w protokole powinny się znaleźć nie tylko informacje dotyczące treści samych ustaleń (opinii), ale również informacje o tym, kto uczestniczył w ich podjęciu, potwierdzone podpisami tych osób. W innym razie nie ma możliwości zweryfikowania, czy zawarte w dokumencie treści (ustalenia), przypisywane zespołowi rzeczywiście od niego pochodzą i czy zostały podjęte według wymaganej procedury większości głosów. Kwestii tych nie rozstrzyga sporządzony w niniejszej sprawie protokół z posiedzenia, podpisany jedynie przez przewodniczącego zespołu. Odnosząc te uwagi do materiału dowodowego sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że istniejące w aktach dokumenty potwierdzają, że w postępowaniu o przyznanie skarżącemu stypendium nie dopełniono nawet tych prawnie wadliwych wymagań proceduralnych, określonych w/w zarządzeniem Ministra. W aktach sprawy brak jest bowiem protokołu z posiedzenia Zespołu doradczego, na którym dokonano oceny wniosku skarżącego w "pierwszej instancji". Znajduje się w nich natomiast ocena jego wniosku (bez daty), niezawierająca informacji, kto imiennie brał udział w dokonaniu tej oceny, ani też podopisów jej "autorów". Pod oceną widnieją jedynie nieczytelne podpisy umieszczone w rubrykach przeznaczonych na podpisy przewodniczącego zespołu i członka zespołu. Ten etap postępowania dokumentują w aktach sprawy ponadto: uchwała zespołu doradczego nr 4 z dnia 16 grudnia 2019 r. o zatwierdzeniu listy rankingowej wniosków o przyznanie stypendiów, wraz z załącznikiem – listą rankingową. Uchwała organu kolegialnego zawiera jedynie podpis przewodniczącego zespołu, natomiast lista rankingowa nie jest w ogóle podpisana. Dokumentom tym nie towarzyszy protokół z posiedzenia, na którym zostały one sporządzone, ani jakakolwiek inna informacja wskazująca członków zespołu uczestniczących w ich sporządzeniu. Znajdującym się w aktach sprawy dowodem potwierdzającym ponowną ocenę wniosku skarżącego (po wniesieniu przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowna ocena wniosku skarżącego (również bez daty), niezawierająca wskazania członków zespołu przeprowadzających tę ocenę w drugiej instancji. Zarówno ocena ta, jak i jej uzasadnienie, są bezimienne, nie wymieniają bowiem osób uczestniczących w tych ustaleniach, ani też nie zawierają ich podpisów. Nie zawierają nawet podpisu przewodniczącego zespołu. W aktach sprawy znajduje się również uchwała Zespołu doradczego nr 8 z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie oceny wniosków przeprowadzonej w "II instancji", zatwierdzająca listę rankingową wniosków wraz z uzasadnieniem i załącznikiem – listą rankingową. Wszystkie te dokumenty, pochodzące nominalnie od organu kolegialnego, zostały podpisane jedynie przez przewodniczącego zespołu. Do akt postępowania "odwoławczego" dołączono co prawda protokół zawierający wyniki głosowania członków zespołu w sprawie zatwierdzenia rankingu wniosków, przeprowadzonego w dniach 18-19 czerwca 2020 r., to jednak protokół ten został opatrzony jednym i nieczytelnym podpisem. W treści protokołu są wymienieni z imienia i nazwiska członkowie zespołu biorący udział w głosowaniu, obecność na tym posiedzeniu nie została jednakże potwierdzona ich podpisami.
Zdaniem WSA w Warszawie, ocena Zespołu doradczego dotycząca wniosku skarżącego została dokonana z wytkniętymi wyżej naruszeniami prawa, na podstawie których Minister oparł swoją decyzję o odmowie przyznania skarżącemu stypendium. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł organ. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 93 Konstytucji RP w zw. z art. 341 i art. 363 pkt 1 p.s.w.n., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że zarządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców normuje zagadnienia, które powinny być uregulowane w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, przejawiające się w uznaniu, że art. 341 p.s.w.n. nie daje kompetencji do określenia zadań i trybu działania podmiotów doradczych organu administracji, natomiast zadania i tryb działania Zespołu doradczego powinny być uregulowane w formie rozporządzenia, a nie w zarządzeniu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 341 p.s.w.n. w zw. z § 13 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 4 oraz § 7 ust. 3 i ust. 5 zarządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że tryb działania Zespołu doradczego zawarty w zarządzeniu koliduje z ogólnie przyjętymi zasadami wyrażania woli przez organy kolegialne oraz że przy dokonaniu oceny wniosku o przyznanie stypendium nie dopełniono wymagań proceduralnych określonych w zarządzeniu;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 93 Konstytucji RP w zw. z art. 341 i art. 363 pkt 1 p.s.w.n. w zw. z § 13 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 4 oraz § 7 ust. 3 i ust. 5 zarządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, przejawiające się w uznaniu, że dokonana ocena została przeprowadzona z naruszeniem obowiązującej w tym zakresie procedury, bowiem organ oparł decyzje w sprawie przyznania stypendium na wynikach oceny Zespołu doradczego, którego zadania i tryb działania w zakresie oceny wniosków o przyznanie stypendium zostały określone w zarządzeniu, zamiast w rozporządzeniu, a przeprowadzona przez Zespół doradczy ocena koliduje z ogólnie przyjętymi zasadami wyrażania woli przez organy kolegialne oraz że przy dokonaniu oceny wniosku o przyznanie stypendium nie dopełniono wymagań proceduralnych określonych w zarządzeniu, przez co organ naruszył reguły postępowania dowodowego wskazane w w/w przepisach k.p.a., a w konsekwencji decyzja została wydana na podstawie wadliwie, pod względem proceduralnym, ustalonego stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 93 Konstytucji RP, poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że treść zarządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2019 r. wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zwartego w art. 341 p.s.w.n., a procedura rozpatrywania wniosków, jako dotycząca realizacji prawa do stypendium, powinna być unormowana w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 363 p.w.s.n.
Zgodnie z art. 363 p.s.w.n., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe kryteria i tryb przyznawania oraz sposób wypłacania: stypendiów, o których mowa w art. 359 ust. 1 i art. 360 ust. 1, rodzaje osiągnięć i sposób ich dokumentowania, maksymalną liczbę stypendiów przyznawanych studentom i młodym naukowcom, w tym doktorantom, maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o jego przyznanie (pkt 1), nagród, o których mowa w art. 362, rodzaje osiągnięć i sposób ich dokumentowania, maksymalną liczbę przyznawanych nagród, maksymalną wysokość nagrody oraz wzór wniosku o jej przyznanie (pkt 2) – mając na uwadze potrzebę zapewnienia wysokiego poziomu osiągnięć umożliwiających uzyskanie stypendium lub nagrody, sprawnego przebiegu postępowań w sprawie ich przyznania i sprawnego ich wypłacania oraz adekwatności wysokości stypendium lub nagrody do rangi osiągnięć.
W wykonaniu powołanego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców. W rozporządzeniu tym określono: znaczące osiągnięcia naukowe studenta (§ 2); znaczące osiągnięcia artystyczne studenta (§ 3); znaczące osiągnięcia sportowe studenta (§ 4); znaczące osiągnięcia w działalności naukowej młodego naukowca (§ 5); sposób dokumentowania osiągnięć studenta (§ 6); procedurę przyznawania stypendiów, w tym: kryteria oceny merytorycznej wniosków studentów, liczbę stypendiów, wysokość stypendiów (§ 7-16); przepisy epizodyczne i przepis końcowy (§ 17-20).
Z kolei przepis art. 341 p.w.s.n. stanowi, że minister może powoływać zespoły doradcze lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na jego potrzeby, w szczególności opinii dotyczących przyznawania lub rozliczania środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 4 lit. b, pkt 5 i 7-9. Na podstawie owego upoważnienia zostało wydane zarządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców. Zarządzeniem tym powołano zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra (§ 1-2). Ponadto: określono zadania zespołu (§ 3); określono kompetencje przewodniczącego jako kierującego pracami zespołu (§ 4); stwierdzono, że Zespół działa na posiedzeniach, które mogą odbywać się przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej (§ 5-6); określono podejmowanie ustaleń przez Zespół zwykłą większością głosów (§ 7); określono obowiązek zachowania przez członków bezstronności i poufności (§ 8).
Według art. 93 Konstytucji RP, uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (2). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (3).
Nie ulega wątpliwości, że akty prawa wewnętrznego nie mogą zawierać norm powszechnie obowiązujących. Krąg ich adresatów jest zawężony do podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Akty prawa wewnętrznego nie mogą zatem regulować zagadnień, które zostały zarezerwowane dla materii ustawy, rozporządzenia albo aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że nie mogą one ingerować w wolności i prawa podmiotu niepodległego organizacyjnie. Każdy akt prawa wewnętrznego musi mieć podstawę do wydania określoną w ustawie. Podstawa do wydania prawa wewnętrznego nie musi jednak wynikać wprost z odrębnego przepisu upoważniającego. Podstawę taką może stanowić także ogólna kompetencja organu do uregulowania danego zakresu spraw albo przepis, który wyznacza zadania lub funkcje danego organu. Ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową, aniżeli w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane, aby zarządzenie miałoby być wydawane "w celu wykonania ustawy", tak jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt U 8/13 OTK-A 2014/4/39). W literaturze przyjmuje się, że organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego, mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach (por. L. Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 82; W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań 2006, s. 90, 93, 94). Ponadto, podstawą do wydania zarządzeń nie musi być jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi, będącemu organem władzy publicznej, kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi (por. S. Wronkowska, System źródeł prawa w nowej Konstytucji, "Biuletyn RPO" nr 38/2000, Warszawa 2000, s. 93).
Należy uznać, że w/w zarządzenie Ministra spełnia wymóg jego wydania "na podstawie ustawy", przewidziany w art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Wprawdzie, jak zauważa WSA w Warszawie, literalne upoważnienie wynikające z art. 341 p.s.w.n. jest wąskie, bo stanowi ono o możności powoływania zespołów doradczych lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na jego potrzeby, tym niemniej, skoro z kompetencji i zadań ustawowych Ministra wynika szeroki wachlarz działań w sferze przyznawania stypendiów, to uznać należało, że unormowanie w zarządzeniu zasad działania Zespołu doradczego spełnia wymóg wydania tej regulacji na podstawie ustawy. Przepisy zarządzenia adresowane są do członków Zespołu doradczego i mają charakter jedynie organizacyjny względem powołanego ciała eksperckiego. Regulacja w nim zawarta nie stanowi o procedurze przyznawania stypendiów, ani nie określa kryteriów oceny merytorycznej wniosków studentów, które to zagadnienia zostały unormowane w rozporządzeniu (§ 7-16). Zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że regulacja zarządzenia stanowi podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów – w rozumieniu art. 93 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP. Z tych powodów uwagi Sądu pierwszej instancji, dotyczące przekroczenia w zarządzeniu materii wynikającej z upoważnienia do jego wydania i jednocześnie unormowanie w zarządzeniu zagadnień, które powinny znaleźć się w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, nie są trafne. Tym samym zarzut 1a skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadniony.
Odnosząc się do zarzutów 1b i 2 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał przekonująco błędności regulacji zawartej w zarządzeniu, dotyczącej zasad wyrażania stanowiska przez Zespół doradczy. Według § 7 ust. 1 zarządzenia, ustalenia Zespołu są podejmowane zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo członka zespołu, o którym mowa w § 4 ust. 2. (ust. 2). Przypomnieć należy, że członkowie Zespołu doradczego są wybitnymi naukowcami, specjalistami w swoich dyscyplinach naukowych. Wydaje się, że w przypadku opinii ciała kolegialnego, którego wszyscy członkowie są specjalistami w danej dziedzinie, nie ma bardziej "sprawiedliwej" procedury wyrażenia stanowiska przez takie gremium, aniżeli przyjęcie za rozstrzygające zwykłej większości głosów.
Z kolei w odniesieniu do podnoszonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń formalnych związanych z procedowaniem Zespołu doradczego, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone przez WSA w Warszawie niewątpliwe uchybienia w postaci braku podpisów czy wskazania nazwisk członków Zespołu – same w sobie – nie dowodzą jednak owego wpływu. W toku postępowania administracyjnego nie było bowiem kwestionowane, że ocena osiągnieć naukowych J.S. została dokonana przez Zespół doradczy. Ponadto zauważyć należy, na co wskazuje organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że eksperci Zespołu doradczego dokonywali oceny merytorycznej wniosków na elektronicznych formularzach protokołów oceny wniosków, zaś podejmując uchwałę oddawali głosy za pośrednictwem poczty elektronicznej. Oddane głosy były odnotowywane na liście wyników, która była następnie zatwierdzana przez przewodniczącego Zespołu doradczego. Należy także wziąć pod uwagę, że ponowna ocena wniosku skarżącego przez Zespół doradczy miała już miejsce w czasie pandemii COVID-19, a związane z tym ograniczenia w znacznym stopniu wpływały na funkcjonowanie administracji publicznej, np. poprzez wprowadzanie zdalnego systemu funkcjonowania w wielu instytucjach. Jak wskazuje Minister, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków pracy, brak było w tym okresie możliwości organizowania stacjonarnych posiedzeń Zespołu doradczego.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i oceni merytorycznie zarzuty skargi J.S..
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 206 p.p.s.a.