III OSK 6794/21

II SA/Łd 139/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 6794/21 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone zarządzenie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 146 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 995
art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2020 poz 797
art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 3 ust. 1 pkt 32, art. 25 ust. 6a, art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1 pkt 10, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 51 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 2 pkt 2, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wytwarzania odpadów na skutek prowadzonej działalności 1. uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.i.o.ś.", oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 14 sierpnia do 11 grudnia 2020 r. w firmie A z siedzibą w Ł., i protokołu kontroli Nr [...], zarządził:
1. zaprzestać zbierania odpadów na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul.A 202 na działce o nr ewid. 12/4;
2. dokonać wpisu jako transportujący odpady w Rejestrze Podmiotów Wprowadzających Produkty, Produkty w Opakowaniach i Gospodarujących Odpadami (tzw. system BDO);
3. zaprowadzić ewidencję odpadów o kodzie 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe);
4. zaprzestać mieszania odpadów o kodzie 16 81 01 * i 16 81 02 z odpadami komunalnymi;
5. terminowo przekazywać roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami do właściwego miejscowo Marszałka Województwa.
W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. w okresie od 14 sierpnia do 11 grudnia 2020r. przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o nr ewid. 12/4 przy ul. A 202 w Ł., należącej do firmy A. W ocenie organu, podmiot wytwarza odpady powstające w wyniku świadczenia usług w zakresie utrzymania infrastruktury drogowej w dobrym stanie technicznym na podstawie umowy z Miastem Ł. - Zarządem Dróg i Transportu. Miejscem magazynowania odpadów jest siedziba firmy.
Zdaniem organu, wyniki przeprowadzonej kontroli WIOŚ w Ł. dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo poprzez:
1. zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Firma zbiera i magazynuje odpady wytworzone w trakcie świadczenia usług (sprzątanie pasów drogowych po kolizjach, neutralizacja płynów eksploatacyjnych oraz utrzymanie infrastruktury drogowej w dobrym stanie technicznym) na terenie swojej siedziby, nie posiadając decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Stanowi to naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.);
2. Firma transportuje odpady własnymi środkami transportu na plac magazynowy zlokalizowany pod wyżej wskazanym adresem. Firma nie dokonała wpisu jako podmiot transportujący odpady w Rejestrze Podmiotów Wprowadzających Produkty, Produkty w Opakowaniach i Gospodarujących Odpadami (tzw. system BDO). Stanowi to naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach";
3. Firma, na podstawie złożonych wyjaśnień, nie prowadziła ewidencji odpadów o kodzie 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe) w latach 2016-2020. Stanowi to naruszenie art. 66 ustawy o odpadach;
4. Firma, zgodnie z przekazanymi informacjami, w okresie objętym kontrolą, mieszała i przekazywała odpady o kodach 16 81 01* i 16 81 02 wraz z odpadami komunalnymi. Stanowi to naruszenie art. 21 ustawy o odpadach;
5. Podczas kontroli WIOS firma przekazała kopie sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami (wraz z potwierdzeniami odbioru) za rok 2016, 2017 oraz 2018. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że powyższe zestawienia zostały wykonane w dniu 11 sierpnia 2020 r. oraz dostarczone do Marszałka Województwa [...] w dniu 14 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym, przedsiębiorca nie dotrzymał ustawowego terminu przesłaniania do właściwego miejscowo Marszałka Województwa, tj. do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Stanowi to naruszenie art. 76 ustawy o odpadach.
W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zarządził usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata.
Zaskarżając zarządzenie w części, tj. co do obowiązków nałożonych w punktach 1, 2 i 4, pełnomocnik wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:
1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, tj.:
a) art. 3 ust. 1 pkt 34 oraz art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie skarżącego za podmiot, który dokonuje zbierania odpadów, co spowodowało nałożenie na niego obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Podmiot kontrolowany w myśl definicji z art. 3 ust. 1 pkt. 34 ustawy o odpadach, nie dokonuje zbierania odpadów, lecz jest wytwórcą odpadu, co w świetle art. 45 ust. 1 pkt 10 tej ustawy powoduje zwolnienie go z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia;
b) art. 41 oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie skarżącego za podmiot dokonujący transportu odpadów zobowiązany do uzyskania wpisu do rejestru. W wyniku kontroli organ ustalił, że podmiot kontrolowany jest wytwórcą odpadu, co w konsekwencji zwalania go na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania wpisu do właściwego rejestru, tym samym nałożenie owego obowiązku na skarżącego jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ uznał, że w okresie objętym kontrolą dochodziło do mieszania odpadów o kodzie 16 81 01 i 16 81 02 z odpadami komunalnymi, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym w toku przeprowadzonej kontroli materiale dowodowym. Organ sformułował zarzut naruszenia art. 21 ustawy o odpadach w oparciu o oświadczenie złożone przez P. S. w dniu 28 września 2020 r., w którym wskazał on, że nie posiada wiedzy co do faktu mieszania wyżej wymienionych odpadów z odpadami komunalnymi ze względu na to, iż w okresie objętym kontrolą ewidencja dla tych odpadów nie była prowadzona.
Jednocześnie na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżacego wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego oraz podejmowane w jej ramach czynności nie mieszczą się w zakresie przepisu art. 3 ust 1 pkt. 34 ustawy o odpadach. Wynika to z faktu, że skarżący jest wytwórcą odpadu (co sam stwierdza organ kontrolujący), który powstaje w wyniku świadczonych przez niego usług z zakresu utrzymania infrastruktury drogowej w dobrym stanie technicznym na podstawie umowy z Miastem Ł.. Obowiązek nałożony przez podmiot kontrolujący w drodze zarządzenia jest niezgodny z art. 45 ust. 1 pkt. 10 ustawy o odpadach, który zwalnia podmiot będący wytwórcą z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Ponadto organ kontrolujący wskazuje, iż P. S. dokonuje magazynowania wytworzonych przez siebie odpadów bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia. Tymczasem magazynowanie, którego dokonuje P. S. w ramach prowadzonej działalności, kwalifikować należy jako magazynowanie w myśl art. 3 ust 1 pkt. 5 lit. a, tj. "wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę". Na podstawie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, podmiot będący wytwórcą odpadów jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na dokonywanie magazynowania odpadów.
Odnosząc się do punktu 2 kwestionowanego zarządzenia pełnomocnik skarżącego podniósł, że przedmiotem działalności prowadzonej przez P. S. nie jest transport odpadów, a jedynie utrzymanie we właściwym stanie technicznym infrastruktury drogowej, w tym także sprzątanie i neutralizacja wycieków płynów eksploatacyjnych powstałych w wyników wypadków i zdarzeń drogowych. Transport zebranych odpadów polega na przewiezieniu ich do miejsca wstępnego magazynowania znajdującego się przy ul. A 202 w Ł., z którego odpady te są odbierane i transportowane przez podmioty uprawnione do miejsc właściwych dla utylizacji czy składowania tych odpadów. Tym samym zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt. 4 ww. ustawy pomiot transportujący wytworzone przez siebie odpady, tj. wytwórca odpadów, nie podlega obowiązkowi wpisu do rejestru.
Z kolei w odniesieniu do punktu 4 zaskarżonego zarządzenia pełnomocnik skarżącego wskazał, że twierdzenie organu opiera się jedynie na oświadczeniu z dnia 28 września 2020 r., w którym skarżący oświadczył, że nie posiada wiedzy co do faktu mieszania odpadów o wyżej wymienionych kodach z odpadami komunalnymi oraz, że w latach poprzednich nie prowadzono dla tych odpadów ewidencji. Ponadto, w swoim oświadczeniu wskazał, że odpad typowo niebezpieczny był klasyfikowany jako odpad o kodzie 15 02 02 (sorbent zmieszany z płynami eksploatacyjnym), którego pełna ewidencja została przedstawiona organowi. Twierdzenia organu kontrolującego, iż w okresie objętym kontrolą dochodziło do naruszeń związanych z mieszaniem odpadów o kodach 16 81 01* i 16 81 02 z odpadami komunalnymi, nie znajdują zatem oparcia w zgromadzonym w toku kontroli materiale dowodowym, co tym samym stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej, na której opiera się postępowanie administracyjne.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Przepis ten przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, przy czym jedną z przesłanek, na którą powołuje się skarżący, według której ma ona zastosowanie do jego sytuacji faktycznej jest wynikająca z punktu dziesiątego tego przepisu okoliczność wytwarzania przez siebie odpadów i zbierania ich w miejscu ich wytwarzania. Aby strona mogła skorzystać ze sposobności zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia muszą wystąpić kumulatywnie przesłanki: skarżący musi być wytwórcą odpadów oraz zbieranie musi odbywać się w miejscu wytworzenia odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach.
Organ wskazał ponadto, że na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów WIOS w Ł. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 202 ustalono, że podmiot świadczy usługi polegające na sprzątaniu pasa drogowego po wypadkach i kolizjach oraz utrzymaniu infrastruktury drogowej na terenie miasta Ł. na podstawie umowy z Miastem Ł. - Zarządem Dróg i Transportu, a następnie transportuje wytworzone odpady na teren siedziby w celu ich magazynowania do czasu przekazania ich kolejnym podmiotom. W związku z powyższym, w tym przypadku nie istnieją przesłanki determinujące zwolnienie podmiotu z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie, ponieważ odpady nie są zbierane w miejscu ich wytworzenia tylko są transportowane do siedziby firmy mieszczącej się w Ł. przy ul. A 202. Wobec tego, w świetle obowiązujących przepisów prawnych podmiot prowadzi zbieranie odpadów zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.). Nie stosuje się w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli.
W stosunku do zarzutu sformułowanego przez skarżącego w zakresie braku obowiązku uzyskania wpisu do bazy BDO jako transportujący odpady, jeżeli przedsiębiorca jest wytwórcą tychże odpadów zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach, Inspektor podtrzymał stanowisko skarżącego, o czym został on poinformowany przy piśmie z dnia 11 lutego 2021 r. Jednocześnie organ wskazał, że w szerszym kontekście istnieje podstawa do tego, aby przedsiębiorca został zobowiązany do uzyskania wpisu jako transportujący odpady do bazy BDO. Powyższy obowiązek mógłby być zastosowany w przypadku, gdy firma wykonywałaby transport odpadów wytworzonych przez siebie oraz od innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Ponadto organ dodał, że podczas kontroli WIOS w Ł. nie stwierdzono prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 16 81 01 oraz 16 08 02* w okresie od 2016 do 2019 r. Podmiot również nie posiada Kart Przekazania Odpadów powyższych odpadów za ten okres, w związku z czym nie ma możliwości zweryfikowania gdzie i do jakiego podmiotu trafiły odpady i w jakich ilościach. Na podstawie przekazanych podczas kontroli raportów dobowych z prowadzonej działalności podmiotu, tj. sprzątanie pasów drogowych w związku z kolizjami drogowymi, wynika, że pracownicy firmy praktycznie codziennie uczestniczyli ww. czynnościach w okresie objętym kontrolą. Wobec czego, odpady o kodach 16 08 01 i 16 08 02* były wytwarzane, a sposób z dalszym ich postępowaniem nie został udokumentowany. Potwierdza to oświadczenie przekazane przez skarżącego w trakcie kontroli (załącznik nr 2 do protokołu kontroli Nr [...]) oraz wydruk korespondencji elektronicznej, załączony do akt sprawy.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 kwietnia 2021 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 28 kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił skarżący, organ zaś pismem z dnia 23 marca 2021 r. zaprobował rozpoznanie sprawy w trybie wnioskowanym przez skarżącego.
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Z kolei stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty z zakresu administracji publicznej. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.i.o.ś.", wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).
Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio
W kontekście zatem powołanego art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd kontrolując zgodność z prawem rozważanego zarządzenia powinien ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wskazują na zaistnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego.
Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Konsekwencją niestosowania przepisów k.p.a. jest to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19, dostępny na: stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ramach sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że treść tego zarządzenia i protokołu kontroli z dnia 11 grudnia 2020 r., a w szczególności leżące u ich podstaw wyniki kontroli, nie dają podstawy do uznania, że skarżący (kontrolowany przez organ podmiot) narusza prawo w takim zakresie, w jakim zostało to stwierdzone w zaskarżonym zarządzeniu.
Jak wynika bowiem z ustalonego przez organ i niekwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy, skarżący świadczy usługi polegające na sprzątaniu pasa drogowego po wypadkach i kolizjach oraz utrzymywaniu infrastruktury drogowej na terenie miasta Ł, na podstawie umowy zawartej z Miastem Ł. - Zarządem Dróg i Transportu, a następnie transportuje wytworzone odpady na teren siedziby w celu ich magazynowania do czasu przekazania ich kolejnym podmiotom.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ w oparciu o przeprowadzoną kontrolę stwierdził, że skarżący zbiera i magazynuje odpady wytworzone w trakcie świadczenia wspomnianych usług (sprzątanie pasów drogowych po kolizjach, neutralizacja płynów eksploatacyjnych oraz utrzymywanie infrastruktury drogowej w dobrym stanie technicznym) na terenie swojej siedziby bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, co stanowi – w ocenie organu - naruszenie art. 41 ustawy o odpadach.
Dokonując kontroli prawidłowości powyższej oceny organu w kwestii wskazanego naruszenia art. 41 ustawy o odpadach należy przypomnieć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jednakże według art. 45 ust. 1 pkt 10 tej ustawy z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia.
Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie m.in. sprzątania pasa drogowego po wypadkach i kolizjach w ramach wskazanej powyżej umowy zawartej z Zarządem Dróg i Transportu.
Wprawdzie zgodzić się przyjdzie z organem, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach dotycząca zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, bowiem skarżący jako wytwórca odpadów nie zbiera ich w miejscu wytworzenia, lecz transportuje je do swojej siedziby. Niemniej jednak rację przyznać należy skarżącemu, który zauważa, że czynności, jakich dokonuje po przetransportowaniu odpadów do siedziby firmy, nie wymagają uzyskania zezwolenia. Podkreślić przy tym bowiem należy, że skarżący zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jako wytwórca odpadów jest jednocześnie ich posiadaczem. Z kolei przepis art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach zwalnia posiadacza odpadów od obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeśli jako wytwórca odpadów prowadzi wstępne ich magazynowanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a tej ustawy. Z analizy akt sprawy wynika przy tym, że wszystkie odpady powstałe w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności były magazynowane w jego siedzibie do czasu przekazania ich uprawnionym podmiotom, a tym samym były magazynowane jedynie czasowo. Powyższe rozważania potwierdzają, że zaskarżone w pkt 1 zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem wyżej powołanych przepisów ustawy o odpadach.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że skoro skarżącego należy uznać za wytwórcę odpadów, to jest on zwolniony z obowiązku wpisu w tzw. systemie BDO jako transportujący odpady. Jak bowiem wynika wprost z art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach, nie podlega wpisowi do rejestru transportujący wytworzone przez siebie odpady. To stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że zaskarżone w pkt 2 zarządzenie pokontrolne nie znaduje podstawy prawnej w powołanej przez organ regulacji.
Kontrolując zaś prawidłowość nałożenia na skarżącego obowiązku określonego w punkcie 4 kwestionowanego zarządzenia wskazać należy, że fakt mieszania odpadów o kodzie 168101* i 168102 potwierdził sam skarżący w oświadczeniu z dnia 28 września 2020 r. Okoliczność tę potwierdza także załączona do akt sprawy korespondencja mailowa z dnia 16 września 2020 r. prowadzona przez p. J. W. z Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska. Tym samym próba zakwestionowania tych ustaleń organu nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.
Ponadto Sąd uznał za niezasadny podniesiony w pkt 2 skargi zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wskazano powyżej, do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.
Na kanwie powyższych rozważań należało przyjąć, że wbrew stanowisku organu, przeprowadzona kontrola nie dała podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 41, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach, a tym samym postanowienia ujęte w pkt 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia wymagały uchylenia, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art.146 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W pozostałej zaś części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.(pkt 2 sentencji wyroku)
W kwestii kosztów Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art.200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł ).
B.A.