III OSK 6769/21

III OSK 6769/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 423/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 271 ust. 5a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 423/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 lutego 2021 r. nr SZ.ZUO.1.051.02.2021.MZ w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 423/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej "Dyrektor" lub "organ") z dnia 22 lutego 2021 r. nr SZ.ZUO.1.051.02.2021.MZ w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor w dniu 15 stycznia 2021 r. – na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej "u.p.w.") – ustalił skarżącej, w formie informacji rocznej, opłatę stałą w wysokości 137 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości O. za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Jednocześnie w informacji tej wskazał, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I kwartał – do 30 kwietnia 2021 r. w wysokości 34,25 zł; za II kwartał – do 31 lipca 2021 r. w wysokości 34,25 zł; za III kwartał – do 31 października 2021 r. w wysokości 34,25 zł; za IV kwartał – do 31 stycznia 2022r. w wysokości 34,25 zł.
Powyższa informacja roczna została doręczona w dniu 29 stycznia 2021 r. skarżącej, która w dniu 10 lutego 2021 r. złożyła reklamację nie zgadzając się z ustaloną w tej informacji wysokością opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości O. – z uwagi na fakt, że oczyszczalnia ścieków w O. nie powstała. Skarżąca podniosła również, że opłaty za usługi wodne pobiera się za "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", a nie za sam zamiar inwestora lub istnienie możliwości ich wprowadzania. Pozwolenie wodnoprawne jest jedynie dokumentem niezbędnym do rozpoczęcia inwestycji w zakresie gospodarki wodnościekowej, ale samo w sobie nie przesądza, że faktycznie ścieki będą odprowadzane, bowiem stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w., aby powstał obowiązek zapłaty za usługi wodne, musi faktycznie zaistnieć wprowadzanie ścieków do wód lub do ziem. Nadto skarżąca zakwestionowała sposób ustalenia wysokości opłaty stałej, wnosząc o uwzględnienie maksymalnego zrzutu rocznego określonego w decyzji wodnoprawnej do obliczenia wysokości tej opłaty.
Dyrektor przedmiotowej reklamacji nie uznał i decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. – wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 k.p.a. – określił skarżącej za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 137 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości O., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora z dnia 6 lutego 2019 r., nr SZ.ZUZ.1.421.250.2018.JA. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że decyzja nr SZ.ZUZ. 1.421.250.2018.JA z dnia 6 lutego 2019 r. aktualnie funkcjonuje w obrocie prawnym i do czasu wyeliminowania jej skarżąca ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za korzystanie ze środowiska. Zdaniem organu, skarżąca składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód zarezerwowała sobie możliwość wprowadzenia odpowiedniej ilości oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi. Natomiast organ, wydając pozwolenie wodnoprawne, uwzględnił gotowość środowiska na przyjęcie oczyszczonych ścieków z planowanej do realizacji oczyszczalni ścieków w miejscowości O., co mogło mieć wpływ na ograniczenie innym podmiotom wydania zgody na odprowadzenie ścieków. Ponadto w opinii Dyrektora pobór opłaty stałej nie jest uzależniony jedynie od faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lecz opłata pobierana jest na podstawie posiadanego ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest bowiem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok.
Organ stwierdził ponadto, że skarżąca miała możliwość wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne tylko na wybudowanie urządzenia, a nie jak w przedmiotowym przypadku na wybudowanie urządzenia oraz na szczególne korzystanie z wód. Art. 271 ust. 5a ustawy stanowi, iż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Tymczasem w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora z dnia 6 lutego 2019 r. na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości O. stało się ostateczne w dniu 4 marca 2019 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustalenia wysokości opłaty stałej dokonał na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w., stosownie do którego wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Z kolei odnosząc się do wskazania skarżącej, że do obliczenia wysokości opłaty stałej organ winien uwzględnić maksymalny zrzut roczny określony w decyzji wodnoprawnej i dokonać przeliczenia na m³/s Dyrektor wyjaśnił, iż zgodnie z art. 552a u.p.w. ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonym na m³/s w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s. W przypadku wspomnianego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 lutego 2019 r. na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości O. został określony zakres korzystania z wód w m³/s.
Organ wyjaśnił, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Skarżąca korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 lutego 2019 r., nr SZ.ZUZ.1.421.250.2018.JA, wydanego na szczególne korzystanie polegające na wprowadzeniu oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi w ilości 0,0015 m³/s, co oznacza, że obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Zatem zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., która wynosi 137 zł. Końcowo Dyrektor wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 6 lutego 2019 r. maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości 0,0015 m³/s.
Pismem z dnia 23 marca 2021 r. skarżąca wniosła do WSA w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora z dnia 22 lutego 2021 r., zarzucając jej naruszenie przepisów, tj.: 1) art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji bez wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony; 2) art. 271 ust. 5 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w., przez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że podstawą do ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok, pomimo niewybudowania oczyszczalni w O. w sytuacji, gdy literalne brzmienie przedmiotowych przepisów pozwala ustalić opłatę stałą tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania; nadto poprzez przyjęcie przy określaniu wysokości opłaty parametru 0,0015 m³/s, w sytuacji, gdy organ winien uwzględnić określony w decyzji maksymalny zrzut roczny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W dniu 21 lipca 2021 r WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy oczyszczalnia ścieków w O. nie powstała, brak jest podstaw do naliczenia opłaty stałej. Jednocześnie Sąd ten zgodził się ze skarżącą, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty stałej organ zobowiązany był dokładnie wyjaśnić stan faktyczny występujący w sprawie w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów u.p.w. (art. 7 k.p.a.), a więc powinien sprawdzić, czy doszło do wybudowania urządzenia wodnego i do świadczenia usługi wodnej, o których mowa w decyzji z dnia 6 lutego 2019 r. udzielającej skarżącej pozwolenie wodnoprawne, obejmujące usługę wodną polegającą na wprowadzaniu do ziemi (rowu melioracyjnego na działce nr [...] obręb [...]) oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z mechanicznobiologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-WGB w miejscowości O., planowanej do realizacji na działce nr [...] obręb [...], w ramach zadania "Budowa oczyszczalni ścieków komunalnych dla miejscowości O." Gmina [...], powiat [...], województwo zachodniopomorskie.
W ocenie Sądu I instancji sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, które funkcjonuje w obrocie prawnym, nie tworzy automatycznie obowiązku uiszczania opłaty stałej "za korzystanie ze środowiska", ponieważ z analizy u.p.w. wprost wynika, że opłata za usługę wodną może być naliczana dopiero od momentu rozpoczęcia świadczenia (realizacji) usługi wodnej. Zdaniem WSA w Szczecinie, mając na uwadze literalne brzmienie art. 271 ust. 5 u.p.w. opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się bowiem tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za sam zamiar czy możliwość ich wprowadzania w przyszłości stosownie do postanowień pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez korzystanie z określonej usługi wodnej, w tym wprowadzanie ścieków do ziemi, stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji gdy brak jest urządzeń, za pomocą których usługa ta miałaby być realizowana, a więc nie istnieje faktyczna możliwość zanieczyszczania środowiska w ten sposób. Sąd I instancji podkreślił, że takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 3689/18.
Ponadto WSA w Szczecinie zważył, że skarżąca słusznie również wskazała, iż także zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. opłatę za usługi wodne pobiera się za "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", a nie za sam zamiar inwestora lub istnienie możliwości ich wprowadzania z tytułu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jest jedynie dokumentem niezbędnym do rozpoczęcia inwestycji w zakresie gospodarki wodnościekowej, ale samo w sobie nie przesądza, że usługa wodna przez faktycznie wprowadzanie ścieków do ziemi będzie świadczona, a już na pewno nie pozwala przyjąć, że usługa ta jest świadczona i ścieki są odprowadzane do ziemi, skoro planowana oczyszczalnia, o jakiej mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, jeszcze nie została wybudowana. Z treści art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. wprost wynika, że opłata stała jest elementem opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 35 ust. 3 u.p.w.), a to w ocenie Sądu I instancji oznacza, że brak jest podstaw do ustalenia tej opłaty w sytuacji, gdy skarżąca nie dysponuje jeszcze w ogóle "urządzeniem wodnym", które pozwoliłoby na faktyczną możliwość realizacji tej usługi wodnej. W konsekwencji brak wybudowania planowanej inwestycji, a więc brak istnienia obiektu generującego powstawanie ścieków, skutkuje brakiem możliwości realizacji usługi wodnej przewidzianej ww. pozwoleniem wodnoprawnym, a wobec tego nie może dojść do wprowadzania ścieków do ziemi, bowiem opłata stała przysługuje za usługi wodne, która obejmuje m. in. "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych" (art. 35 ust. 1 pkt 5 u.p.w.). Przed ustaleniem opłaty stałej organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie i dokładnie wyjaśnić, czy w badanej sprawie skarżąca zakończyła budowę urządzenia wodnego i czy nastąpiła realizacja usługi wodnej określonej decyzją z dnia 6 lutego 2019 r., którą udzielono skarżącej pozwolenie wodnoprawne, a więc, czy doszło i kiedy do realizacji wprowadzania do ziemi – rowu melioracyjnego na działce nr [...] obręb [...], oczyszczonych ścieków komunalnych, pochodzących z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-WGB w miejscowości O., która była planowana do realizacji na działce nr [...] obręb [...].
Tymczasem z akt badanej sprawy nie wynika, aby organ w ogóle podjął takie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a oraz art. 77 §1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 35 ust. 3 u.p.w. skatalogowano bowiem różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 5, iż jedną z nich jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Natomiast w art. 35 ust. 1 u.p.w. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. W opinii Sądu I instancji definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, (Dz. Urz. WE L 327 ze zm. Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.5, str. 275), tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. Sąd I instancji wskazał, że w świetle powyższych przepisów definicja "usług wodnych", z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego "korzystania" z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego ustalenia przez organ, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych oraz czy dane "korzystanie" można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.p.w. Przy czym z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.p.w. jednoznacznie wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmująca także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, jest ściśle związana z istnieniem rzeczywistego korzystania, istnienia faktycznej możliwości realizacji takiej usługi, której realizacja wiąże się tylko z istnieniem urządzenia wodnego, a zatem w procesie ustalania opłaty przez właściwy organ okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń, których w niniejszej sprawie według WSA w Szczecinie zabrakło.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. wynika, iż obowiązek poniesienia opłat ustawodawca niewątpliwie związał z wprowadzaniem ścieków do wód lud do ziemi. Podobnie zredagowane zostały przepisy art. 271 ust. 5 u.p.w., które określając sposób ustalenia opłaty posługują się sformułowaniem "wprowadzanie ścieków", co w ocenie Sądu I instancji uprawnia do przyjęcia, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłaty dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. O rzeczywistych warunkach i możliwościach korzystania z usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi decyduje bowiem treść pozwolenia wodnoprawnego, które, w ocenie WSA w Szczecinie, w niniejszej sprawie nie zostało przez organ faktycznie zweryfikowane w kontekście budowy oczyszczalni oraz realizacji usługi wodnej. Organ poprzestał wyłącznie na pozwoleniu na wprowadzanie ścieków, zupełnie pomijając kwestię pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego, które, co wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego, miało służyć do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu. Poza tym według Sądu I instancji argumentacja organu co do konieczności pobierania opłaty stałej za gotowość korzystania ze środowiska jest nieprzekonująca i nie została poparta żadnymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu I instancji, odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość materialnie korzystania z niej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.).
Sąd I instancji podkreślił, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za usługi wodne. Obecnie zaś zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w., jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Zdaniem Sądu I instancji takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w. od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Według WSA w Szczecinie nie można zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Ramowej Dyrektywie Wodnej, w ocenie Sądu I instancji nie sposób przyjąć, że w takim przypadku w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca korzysta z usługi wodnej jeszcze przed wykonaniem urządzenia wodnego.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. Dyrektor (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 lipca 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 271 ust. 5a u.p.w. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował obowiązujący stan prawny i wydał decyzję z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a opłata stała została należycie ustalona – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanego zarzutu. Skarżący kasacyjnie zaprezentował pogląd, że już sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę do nałożenia opłaty stałej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie istota sporu, na którą naprowadza zarzut skargi kasacyjnej, sprowadza się do kwestii, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi wobec podmiotu, który wprawdzie dysponuje w tym zakresie pozwoleniem wodnoprawnym (co istotne, wydanym przed 23 listopada 2019 r., tj. wejściem w życie art. 271 ust. 5a u.p.w.), ale w rzeczywistości nie wykonał urządzenia wodnego warunkującego czynienie z tego pozwolenia użytku.
Nakreślona wyżej kwestia był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., III OSK 4809/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w art. 271 ust. 1 wprowadziła opłaty stałe dla części usług wodnych. Należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 9 ust 3 u.p.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., II OSK 232/19; wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 734/21).
Stosownie do art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Art. 271 ust. 5 u.p.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".
Podkreślić należy, że przepis art. 271 ust. 5a u.p.w. ("opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę") ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po jego wejściu w życie, tj. po dniu 23 listopada 2019 r. Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Skoro zatem pozwolenie wodnoprawne na rzecz skarżącej zostało wydane w dniu 6 lutego 2019 r., to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – jedynie z istnieniem tegoż pozwolenia wodnoprawnego. Skutki przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w dniu jej wydania. Doniosłe znaczenie z punktu widzenia art. 271 ust. 5a u.p.w. ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności, a nie jego posiadanie czy istnienie w obrocie prawnym (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. oraz cytowane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
"Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, kiedy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej do porządku prawnego przepis art. 271 ust. 5a, który uzależnia obowiązek ponoszenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych od uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności" (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r.).
Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 271 ust. 5a u.p.w. "poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował obowiązujący stan prawny i wydał decyzję z naruszeniem prawa" – w świetle powyższych uwag jawi się jako niezasadny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.