III OSK 675/25

III OSK 675/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 363/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-01-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 pkt 1 , art. 154 par 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 363/24 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 363/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi T. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący wnioskiem datowanym na dzień 20 grudnia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 27 grudnia 2023 r.), wystąpił o udostępnienie w trybie informacji publicznej:
1) wszystkich dodatków, nagród, premii, jakie otrzymuje kierownik Wydziału ds. Zabytków Nieruchomych: a) w okresie świadczenia pracy, b) w okresie nieobecności w pracy (wliczając okres niezdolności do pracy);
2) podania podstawy prawnej dla poszczególnych rodzajów dodatków, wymienionych w pkt 1).
Pismem z 30 września 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 23 grudnia 2024 r. skarżący szczegółowo odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy ocenił jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przekroczenie przez organ 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku skarżącego wyniosło 12 miesięcy (organ winien był rozpoznać przedmiotowy wniosek do dnia 10 stycznia 2024 r., licząc od dnia jego wpływu do organu, tj. od 27 grudnia 2023 r.). Stan ten trwał także przez kolejne miesiące po wniesieniu skargi (ponad 3 miesiące).
Organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani też - mając na uwadze prezentowane przez organ dwa sprzeczne ze sobą stanowiska, że: 1/ składanie przez skarżącego w krótkim odstępie czasu licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej oraz że 2/ informacje objęte przedmiotowym wnioskiem nie stanowią informacji publicznej – nie wydał decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w przypadku, o którym mowa w punkcie 1.), ani nie poinformował skarżącego, że żądane informacje nie zostaną udostępnione (na skutek kwalifikacji wskazanej w punkcie 2.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności podnoszone przez organ, że pracownik odpowiedzialny za załatwienie sprawy skarżącego nie wykonywał swoich obowiązków, są pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd zwraca uwagę, że to organ zobowiązany jest do organizowania pracy, w tym kontroli (nadzoru) nad prawidłowością i terminowością zadań powierzonych pracownikom. Także znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie jest celowe i zasadne. Jednakże zasądzenie żądanej przez skarżącego maksymalnej wysokości byłoby nadmierne. W ocenie Sądu cel grzywny – prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny – zostanie w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędne jego zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 20 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, bowiem wniosek o udostępnienie do informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2023 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że PWKZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieterminowe udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej na jego wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. nie było wynikiem celowego działania czy też lekceważącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zaniechania organu, lecz było konsekwencją błędu byłego pracownika organu, który nie przekazał w terminie skarżącemu informacji publicznej, pomimo przekazania pracownikowi projektu odpowiedzi, o czym organ powziął wiedzę dopiero ze skargi, w okolicznościach licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej składanych przez skarżącego (byłego pracownika organu), skutkujących znacznym obciążeniem organizacyjnym organu oraz z uwagi na fakt, iż wniosek o udostępnienie do informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2023 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować;
3) art. 149 § 2 p.p.s.a, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000,00 zł podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że brak jest podstaw by nakładać grzywnę na organ, w sytuacji gdy nieterminowo udostępniona skarżącemu żądana informacja nie stanowi drastycznego przypadku wskazującego na to, że bez dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż zaniechanie organu w terminowym udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej nie było wynikiem celowego działania, czy też lekceważenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz było konsekwencją jednostkowego błędu byłego pracownika organu, który nie udzielił odpowiedzi skarżącemu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w warunkach licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej składanych przez skarżącego (byłego pracownika organu) skutkujących znacznym obciążeniem organizacyjnym organu oraz z uwagi na fakt, iż wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi skarżącego; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj.:
1. w postaci zestawienia wniesionych przez skarżącego (byłego pracownika organu) 19 wniosków o dostęp do informacji publicznych na okoliczność składania przez skarżącego licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej stanowiących znaczne obciążenie czasowe i organizacyjnej dla organu w zakresie udostępnienia żądnej informacji publicznej, przy czym żądane informacje publicznej są skarżącemu udostępnione terminowo, zaś nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej na wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. było wynikiem jednostkowego błędu byłego pracownika organu, o którym organ powziął wiedzę dopiero ze skargi oraz z uwagi na fakt, iż wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować;
2. w postaci maila z dnia 4 stycznia 2024 r. wraz z projektem odpowiedzi z dnia 4 stycznia 2024 r. na okoliczność, że nieterminowe udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej na jego wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. nie było wynikiem celowego działania czy też lekceważącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zaniechania organu, który nie przekazał w terminie skarżącemu informacji publicznej, pomimo przekazania pracownikowi projektu odpowiedzi, o czym organ powziął wiedzę dopiero ze skargi, w okolicznościach licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej składanych przez skarżącego (byłego pracownika organu), skutkujących znacznym obciążeniem organizacyjnym organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o modyfikację wyroku w punkcie 3 tj. w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny przez zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości równej orzeczonej przez Sąd I instancji lub wyższej – do połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest z założenia błędnie skonstruowany. Powołany przepis ma charakter wynikowy, reguluje wyłącznie procesową formę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jego dyspozycja nie zawiera żadnych elementów, od ustalenia których zależy skuteczność takiej skargi. W tym stanie rzeczy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może stanowić element konstrukcyjny zarzutu kasacyjnego jednie w razie związkowego powołania z innymi przepisami prawa, których naruszenie może być miarodajne przy weryfikacji bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Niezależnie od powyższego należy podać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23, 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Organ takiej decyzji nie wydał, a zatem powołana przez niego argumentacja mająca wykazać nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej nie mogła zostać poddana merytorycznej ocenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że bezczynność, której dopuścił się organ, nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Sąd kasacyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Jak wskazano wyżej, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ naruszył terminy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").
W sprawie nie jest sporne, że wniosek dostępowy wpłynął do organu 27 grudnia 2023 roku. Termin na jego załatwienie upływał w dniu 10 stycznia 2024 roku. Organ w tym terminie nie załatwił wniosku skarżącego, uczynił to dopiero po 12 miesiącach, 3 miesiące po wniesieniu skargi na bezczynność. Zwłoka w załatwieniu wniosku wynosiła więc 12 miesięcy, co w relacji do 14-dniowego terminu ustawowego pozwala przypisać jej cechę rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodzić się z argumentami skarżącego kasacyjnie organu, że opóźnienie w załatwieniu wniosku miało charakter incydentalny, wynikało z błędnego działania pracownika oraz licznych wniosków składanych przez skarżącego. W ujęciu systemowym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest organ administracji publicznej, a nie jego konkretni pracownicy – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z perspektywy ochrony praw i interesów jednostki istotne jest wyłącznie to, czy wniosek dostępowy zostaje załatwiony w terminie. Kwestia przyczyn braku właściwej organizacji pracy organu, wewnętrznego nadzoru nad przygotowaniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest bez znaczenia. Organ nie może usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu wniosku błędami pracownika, którego wydajność, rzetelność i terminowość powinna podlegać bieżącej kontroli i ocenie. Rzeczą organu jest tak zorganizować pracę poszczególnych pracowników, aby właściwie i terminowo realizowali nałożone na ten organ obowiązki ustawowe. Tymczasem przez ponad 12 miesięcy organ nie zorientował się, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany. Wiadomość o zwłoce organ uzyskał ze skargi na bezczynność. Organ jednocześnie sam przyznaje, że wniosek do niego dotarł i został przekazany do merytorycznego załatwienia właściwemu pracownikowi. Podkreślana przez organ incydentalność zwłoki w załatwieniu wniosku pozostaje bez wpływu na zasadność skargi na bezczynność. Odnotować trzeba, że skarga na bezczynność z założenia dotyczy sprawy jednostkowej. Jej rozpoznanie nie polega na kontroli funkcjonowania terminowości działania organu in genere, lecz w relacji do konkretnej sprawy, której ramy czasowe wyznaczają zindywidualizowane okoliczności, takie jak: dzień złożenia wniosku, wyznaczony przepisami prawa termin jego załatwienia, stopień skomplikowania, zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, itd. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej termin na załatwienie wniosku wynosi 14 dni, przy czym nie jest on bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ miał więc możliwość przedłużenia terminu rozpoznania wniosku dostępowego, czego jednak nie uczynił. Okoliczność składania przez skarżącego licznych wniosków dostępowych nie ma
w sprawie znaczenia, albowiem to nie ona była przyczyną zwłoki – organ wprost przyznaje, że zawinił pracownik. Obciążenie pracą wynikające z dużej ilości wniosków składanych przez skarżącego mogłoby uzasadniać przedłużenie terminu ich załatwienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., z czego jednak – jak wyżej już zaznaczono – organ nie skorzystał.
Zaznaczyć również trzeba, iż już po otrzymaniu skargi na bezczynność, a więc po powzięciu wiadomości o zwłoce, skarżący kasacyjnie organ nie działał terminowo. Udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną dopiero po trzech miesiącach. Mając wiedzę o nieterminowym załatwieniu wniosku organ wciąż nie znalazł sposobu, by zorganizować pracę w sposób umożliwiający podjęcie działań
w ustawowo przewidzianych ramach czasowych.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic uznania sędziowskiego. Skoro organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa - co nie zostało skutecznie zakwestionowane – a bezczynność ta wynikała z obciążającego organ zaniedbania, to zasadnie Sąd pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zmianę pkt 3 wyroku WSA, albowiem nie jest to pismo procesowe które może wywołać skutki o takim charakterze. Do zmiany wyroku Sądu pierwszej instancji może doprowadzić wyłącznie skuteczny zarzut kasacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, albowiem skarżący takowych kosztów nie poniósł.