III OSK 6748/21

III OSK 6748/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bk 483/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-07-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 24f ust 1, 43, 24 ust 2, 18a ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 483/21 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasadzenie od Izabeli A. P. na rzecz Gminy Miasto A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 483/21 oddalił skargę A. P. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnej z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej wskazał, że zasadne jest stanowisko Rady przyjęte w zaskarżonej uchwale, iż radna A. P. naruszyła zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., ponieważ będąc pełnomocnikiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. zarządza działalnością tej Spółki, która uzyskuje przychody i posiada umowę zawartą z Gminą Miasto A. na pobór opłaty uzdrowiskowej.
Wyjaśniono, że skarżąca od czerwca 2015 r. jest pracownikiem [...] sp. z o.o. w zakresem obowiązków obejmujących reprezentowanie jej w sprawach negocjacji i warunków umów związanych z pobytem grup zorganizowanych w [...], reprezentowania Spółki przed wszystkimi urzędami administracji państwowej i samorządowej, bankami oraz w sprawach uzyskiwania wszelkich funduszy pomocowych, bez prawa podpisywania umów oraz reprezentowania Spółki w sprawach bieżącej działalności prowadzonego przez Spółkę przedsiębiorstwa, z wyłączeniem spraw pracowniczych, a jednocześnie jest radną Rady Miejskiej w A.. Z kolei [...] sp. z o.o. korzystała z mienia komunalnego dostarczając usługi do Urzędu Miejskiego w A. oraz [...] w A. - faktura z dnia 29 maja 2019 r. na kwotę 1250 zł oraz dostarczając usługi do Gminy Miasto A. - faktura z dnia 15 października 2019 r. na kwotę 1100 zł. Ponadto, działając na podstawie umowy zlecenia z dnia 4 lutego 2012 r. zawartej pomiędzy Spółką i Gminą Miasto A., Spółka pobrała w 2019 r. opłatę uzdrowiskową, za pobór której otrzymała od Gminy Miasto A. prowizję w kwocie 24,36 zł - faktura z dnia 7 listopada 2019 r. Ponadto, skoro umowa o inkaso opłaty uzdrowiskowej została zawarta w dniu 4 lutego 2012 r. i wykonywana w związku z działalnością gospodarczą Spółki [...] sp. z o.o., to również działania radnej jako pełnomocniczki tej Spółki podejmowane w zakresie wyznaczonym tą umową stanowiły element działalności gospodarczej Spółki prowadzonej z wykorzystaniem mienia Gminy Miasto A..
Wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że podjęcie przez Radę Miejską w A. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej było prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "pełnomocnikiem przy prowadzeniu działalności gospodarczej" jest równoznaczne z pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1091§ 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.c. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż każde pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę pracownikowi jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162) zwanej dalej P.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednorazowe, incydentalne działanie radnego polegające na wykorzystaniu, w celu osiągnięcia zysku mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wyczerpuje dyspozycję art. 24f u.s.g. skutkując wygaśnięciem mandatu, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna zmierzać do konstatacji, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy musi spełniać cechy działalności gospodarczej, a więc być prowadzone w sposób ciągły i zorganizowany;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 2 w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd zaś pominął przy dokonywaniu wykładni przytoczony aspekt przedmiotowej sprawy i pod pozorem dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej dokonał wykładni rozszerzającej art. 24f ust. 1 u.s.g. uznając, że pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 383 § 2 i w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skarżąca nie była pełnomocnikiem do prowadzenia gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Miasto A.;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1a, art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.) zwanej dalej o.p.o.l., w związku z art. 2 oraz art. 3 P.p. w związku z art. 20 Konstytucji RP w związku z art. 9 o.p.o.l. i w związku z art. 43 u.s.g., poprzez błędne uznanie, że dokonywanie poboru opłaty uzdrowiskowej i pobieranie z tego tytułu wynagrodzenia za inkaso mieści się w definicji prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skoro prawidłowa wykładania powinna zmierzać do konstatacji, iż narzucony przez uchwałę rady gminy nakaz inkasa opłaty uzdrowiskowej stanowi działanie z zakresu administracji publicznej, polegające na narzuceniu obowiązku pobrania od podatnika opłaty i wpłaceniu jej radzie gminy we właściwym terminie, a więc braku spełnia koniecznej przesłanki z definicji działalności gospodarczej, w postaci wolności jej prowadzenia, albowiem narzuca na podmioty świadczące usługi hotelarskie pobieranie tej opłaty od osób zobowiązanych;
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 201 § 1 ustawy z dnia
15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 z późn.zm.) zwanej dalej w skrócie K.s.h. w związku z art. 98 K.c. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny zakresu pełnomocnictwa skarżącej w Spółce, w konsekwencji czego mylne uznanie, że skarżąca zarządzała [...] sp. z o.o. z siedzibą w A.;
2) przepisów postępowania:
a) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, polegającej na błędnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego, prawnego i wadliwej ocenie dowodów, mimo przeciwnych faktów i obowiązujących norm prawnych,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych w zakresie zarządzania przez skarżącą Spółką i pominięciu dowodów w postaci pełnomocnictwa z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz stanowiska skarżącej;
c) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku:
- z pominięciem istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. pełnomocnictwa z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz wyjaśnień skarżącej w zakresie w jakim wyjaśniła zakres jej działania w imieniu Spółki;
- w oparciu o własne ustalenia faktyczne, w zakresie zarządzania przez skarżącą Spółką nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje.
Pismami z dnia 5 października 2022 r. i z dnia 8 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Rada Miejska w A. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W istocie spór w tej sprawie dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nieuzasadnione twierdzenie, że okoliczność bycia przez skarżącą kasacyjnie pełnomocniczką przy prowadzeniu działalności gospodarczej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w A. stanowi synonim sformułowania "pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą".
Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Zgodnie z art. 3 P.p. działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).
Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowały strony ani też Sąd pierwszej instancji, Spółka z o.o. [...] prowadziła działalność gospodarczą, w tym także działalność na podstawie zawieranych umów w Gminą Miasto A. obejmujących dostarczanie towarów i świadczenie usług na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych (Urzędu Miejskiego w A. oraz [...] w A.). Wynika to zarówno z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], jak i znajdujących się w aktach sprawy faktur (faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...]).
Nie budzi wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro Spółka [...] w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zawierała umowy na podstawie których nabywcą była Gmina Miasto A., w której skarżąca kasacyjnie uzyskała mandat, to już sama okoliczność otrzymywania przez Spółkę [...] wynagrodzenia ze środków budżetowych tej Gminy, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi o korzystaniu przez Spółkę z mienia tej Gminy.
Nie budzi wątpliwości, że sama działalność gospodarcza Spółki obejmująca m.in. catering czyli przygotowywanie i dostarczanie żywności dla odbiorców zewnętrznych (dział 3 rubryka 1 wpisu Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego, akta sprawy, karta nr 12), stanowi jej działalność gospodarczą. Okoliczność, że w danym okresie Spółka tylko kilkakrotnie zawierała umowy o dostarczanie żywności na rzecz Gminy Miasto A. lub samorządowych jednostek organizacyjnych nie oznacza, że w tym zakresie Spółka ta nie prowadziła działalności gospodarczej.
Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 P.p. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a polegający na przyjęciu, że jednorazowe, incydentalne działanie radnej polegające na wykorzystaniu w celu osiągnięcia zysku, mienia komunalnego gminy, w której radna uzyskała mandat, wyczerpuje dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna zmierzać do konstatacji, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy musi spełniać cechy działalności gospodarczej, a więc być prowadzone w sposób ciągły i zorganizowany. Tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej nie został oparty o stan faktyczny tej sprawy. Jej przedmiotem nie była ocena, czy skarżąca kasacyjnie jako radna w sposób jednorazowy (incydentalny) korzystała dla siebie z mienia komunalnego celem osiągniecia zysku. Stan faktyczny tej sprawy, wskazany w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dotyczył występowania skarżącej kasacyjnie jako pełnomocniczki Spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego co oznacza, że działalności gospodarczej nie prowadziła sama pełnomocniczka, ale Spółka na rzecz której ta pełnomocniczka podejmowała czynności. Wystarczającą przesłanką w tej sprawie do zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. było to, że sama Spółka prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego, a nie skarżąca kasacyjnie na własny rachunek. Nie może budzić również wątpliwości, że poprzez objęcie wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego działalności dotyczącej przygotowywania i dostarczania żywności dla odbiorców zewnętrznych Spółka wyraziła co najmniej zamiar wykonywania takiej działalności jako gospodarczej. Nie ma przy tym istotniejszego znaczenia, czy w rzeczywistości liczba np. umów o dostarczenie żywności była sporadyczna (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II FSK 259/21).
Ponadto, co także wynika z akt sprawy i było podniesione jako jedna z przesłanek podjęcia zaskarżonej uchwały, Spółka [...] pełni funkcję inkasenta opłaty uzdrowiskowej. W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym wypłacanie inkasentowi wynagrodzenia z tytułu wykonywania czynności inkasa należy zakwalifikować jako prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (tak NSA w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2892/14). Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązek pobrania opłaty uzdrowiskowej wynika z uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zasad ustalenia i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty uzdrowiskowej (Dz. Urzęd. Woj. [...]) i że na podstawie § 5 ust. 2 tej uchwały opłatę uzdrowiskową pobierają od osób przebywających m.in. w hotelach lub tego typu jednostkach kierownicy tych jednostek. Nie ma również znaczenia kwota, jaką zarobiła z tytułu pobrania opłaty uzdrowiskowej Spółka [...].
Art. 17 ust. 1a o.p.o.l. umożliwia radzie gminy wprowadzenie opłaty uzdrowiskowej na obszarach, którym nadano status uzdrowiska oraz w gminach uzdrowiskowych i określenie, od kogo taka opłata jest pobierana. Przedmiotem tej sprawy nie jest ani ustalenie, od kogo taka opłata jest pobierana, ani też kwestionowanie, czy w Gminie Miasto A. taka opłata może być pobierana. Stosownie zaś do art. 19 pkt 2 o.p.o.l. rada gminy może zarządzić pobór opłaty uzdrowiskowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i ich wynagrodzenie. Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zasad ustalenia i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty uzdrowiskowej, na podstawie której kierownicy jednostek organizacyjnych prowadzących m.in. hotele pobierają opłatę uzdrowiskową od osób przebywających w takich obiektach. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji obejmujący naruszenie art. 9 o.p.o.l. nie poddaje się ocenie, ponieważ art. 9 ww. ustawy zawiera aż 13 ustępów, z których ust. 6 i 9 dzieli się na kilka punktów. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 9 o.p.o.l. nie sprecyzowała w tym zakresie swojego zarzutu. Ponadto przepis ten dotyczy podatników podatku od środków transportowych i określenia sposobu powstania podatku lokalnego od środków transportowych, co także wykracza poza granice tej sprawy.
Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 Konstytucji RP oraz art. 2 i 3 P.p. nie jest zasadny. Art. 20 Konstytucji RP definiuje podstawę ustroju gospodarczego Polski wskazując, że jest nim społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie naruszył ww. przepisu. Także strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób przepis ten został w tej sprawie naruszony. Również zarzut naruszenia art. 2 P.p. jako przepisu określającego wolność w podejmowaniu, wykonywaniu i zakończeniu działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego nie został w żaden sposób uzasadniony.
W związku z tym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1a, art. 19 pkt 2 o.p.o.l., w związku z art. 2 oraz art. 3 P.p. i w związku z art. 20 Konstytucji RP, art. 9 o.p.o.l. i art. 43 u.s.g. nie jest zasadny.
Nie można uznać za uzasadnioną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby zakres pełnomocnictwa udzielonego skarżącej kasacyjnie nie pozwalał na uznanie, że spełniony został wymóg wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radny nie może być pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Przepis ten nie wskazuje, aby zakres pełnomocnictwa udzielonego przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego obejmował jedynie wykorzystywanie mienia komunalnego. Tym przepisem objęci zostali zarówno ci pełnomocnicy, których zakres umocowania wprost obejmuje udział tego przedsiębiorcy w wykorzystywaniu mienia komunalnego, jak i tacy pełnomocnicy, którzy bezpośrednio nie uczestniczą w korzystaniu z mienia komunalnego. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 924/16 wprost stwierdzając, że treść art. 24f ust. 1 u.s.g. potwierdza, że przewidziany tam zakaz nie jest połączony z wymogiem, by pełnomocnik podmiotu wykorzystującego w prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne, bezpośrednio uczestniczył w takiej działalności i miał na nią bezpośredni wpływ.
Skarżąca kasacyjnie będąc radną a zarazem także pełnomocniczką Spółki [...] i reprezentującą tę Spółkę w zakresie swojego umocowania, spełniła przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 u.s.g., a w związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił jej skargę na uchwałę stwierdzającą pozbawienie jej mandatu.
Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.
Radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu gminy, a wiec także i burmistrza. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp.
W przypadku, gdy z jednej strony Spółka w której radna jest pełnomocnikiem zawiera umowę z Burmistrzem w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz gminy, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego Burmistrza tej Gminy, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tej radnej w stosunku do Burmistrza i zarazem Burmistrza wobec tej radnej w zakresie zawierania lub wykonywania już zawartych umów. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.
W związku z powyższym podnoszone w skardze kasacyjnej skarżącej A. P. takie okoliczności jak: konieczność ustalenia, że to skarżąca kasacyjnie jako pełnomocnik musiałaby angażować się w prowadzenie przez Spółkę działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia gminy lub też stwierdzenie, że skarżąca jako pełnomocnik musiałaby zarządzać Spółką [...] nie mogą uzasadniać dokonania oceny zaskarżonego wyroku jako niezgodnego z prawem. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zawęził hipotezy normy prawnej tylko do przypadku, gdy dana osoba pełniąc funkcję pełnomocnika przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego sama musi angażować się w zakres tej działalności gospodarczej obejmującej wprost korzystanie z mienia komunalnego. Ponadto w art. 24f ust. 1 u.s.g. wyodrębniono zarówno przypadek, w którym dana osoba zarządza działalnością gospodarczą obejmującą wykorzystywanie mienia komunalnego gminy jak i sytuację, w której dana osoba jest pełnomocnikiem przedsiębiorcy w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa ogólnego udzielonego w dniu 1 czerwca 2015 r. skarżącej kasacyjnie jako pełnomocniczce Spółki [...], pełnomocnictwo to obejmowało m.in. reprezentowanie Spółki w sprawach bieżącej działalności prowadzonej przez nią jedynie z wyłączeniem spraw pracowniczych oraz reprezentowanie Spółki przed wszystkimi organami administracji samorządowej, państwowej, bankami oraz w sprawach uzyskiwania wszelkich funduszy pomocowych bez prawa podpisywania umów. Jest to szeroki zakres upoważnienia i z jego treści nie wynika, aby pełnomocnictwo to nie obejmowało działalności Spółki obejmującej korzystanie z mienia komunalnego.
Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że art. 1091 § 1 K.c. definiuje pewien rodzaj pełnomocnictwa jakim jest prokura nie oznacza, że art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje tylko prokurentów spośród pełnomocników. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres pełnomocnictw objętych tym przepisem (tj. art. 24f ust. 1 u.s.g.) to wyraźnie wskazałby na prokurentów, a nie pełnomocników podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Także okoliczność, że z mocy ustawy (art. 1091 § 1 K.c.) prokura obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa nie oznacza, że inne rodzaje pełnomocnictwa nie mogą obejmować podejmowania czynności związanych z działalnością danego przedsiębiorcy i prowadzeniem przedsiębiorstwa. Zakres umocowania skarżącej kasacyjnie wynikający z pełnomocnictwa ogólnego z dnia 1 czerwca 2015 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że obejmowało ono także zajmowanie się sprawami Spółki [...] w zakresie obejmującym prowadzenie przez nią działalności gospodarczej.
Mając powyższe należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 1091 § 1 K.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. także są niezasadne.
W związku z powyższym należy uznać, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 201 § 1 K.s.h. i w związku z art. 98 K.c. w zakresie oceny zakresu pełnomocnictwa skarżącej w Spółce [...] i mylne uznanie, że skarżąca zarządzała [...] sp. z o.o. z siedzibą w A..
Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca zakazał radnemu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Tym samym odrębnie zakazano radnemu łączenia stanowiska pełnomocnika przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego oraz zarządzania taką działalnością. Nie można tych dwóch pojęć (zarządzania i bycia pełnomocnikiem) traktować jako synonimów, skoro wyraźnie odróżnia je sam ustawodawca. Zawarte w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko zgodnie z którym skarżąca będąc pełnomocniczką zarządzała działalnością Spółki nie stanowi wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. negującej te dwa odrębne zakresy (zarządzania działalnością danego podmiotu o bycia pełnomocnikiem tego podmiotu). Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozróżnia oba te pojęcia ale zarazem stwierdził, że z zakresu udzielonego skarżącej pełnomocnictwa wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że także zarządzała ona działalnością Spółki [...]. Nie jest to wadliwa w okolicznościach tej sprawy wykładnia.
Zgodnie z art. 201 § 1 K.s.h. zarząd spółki z o.o. prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie była członkiem zarządu Spółki [...], a tym samym przepis ten prawidłowo nie był w tej sprawie stosowany. Art. 98 K.c. dzieli pełnomocnictwa na ogólne obejmujące umocowanie do czynności zwykłego zarządu, rodzajowe i do poszczególnych czynności. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ww. przepisu.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 2 oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego nie ma charakteru wykładni rozszerzającej. Niewątpliwie celem art. 24f ust. 1 u.s.g. było niedopuszczenie przez radnego do łączenia mandatu z udziałem jako pełnomocnik w działalności gospodarczej przedsiębiorcy korzystającego z mienia komunalnego. Ponieważ bezspornym jest okoliczność, że skarżąca kasacyjnie jako radna Rady Miejskiej w A. w czasie wykonywania mandatu była pełnomocniczką przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka z o.o. Nie budzi również wątpliwości, że przedsiębiorca ten korzystał z mienia komunalnego w zakresie wykonywania swojej działalności gospodarczej. W okolicznościach tej sprawy nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji ani art. 7 Konstytucji RP nakazujący, aby każde działanie organu władzy publicznej miało podstawę prawną i było wykonywane w granicach prawa, ani też art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega także w tej sprawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Przedmiotem tej sprawy nie jest kwestionowanie wyboru radnej przez mieszkańców Gminy A., ale pozbawienie jej mandatu na skutek naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g.
Nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.
Art. 1 P.p.s.a. określa zakres regulacji zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmujący unormowanie postępowania sądowego przed sądami administracyjnymi w zakresie spraw sądowoadministracyjnych. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę obejmującą sprawę sądowoadministracyjną.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. W szczególności wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zakresu pełnomocnictwa udzielonego w dniu 1 czerwca 2015 r. skarżącej przez Spółkę [...] i nie został ten dowód pominięty w tej sprawie. Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. pełnomocnictwa z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz wyjaśnień skarżącej dotyczącej zakresu jej działania w imieniu Spółki [...].
Nie został również naruszony art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Gminy Miasto A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym. W tej sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 30 sierpnia 2021 r. (karta nr 89 akt sądowych sprawy), zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy Miasto A. zostało wniesione w dniu 3 listopada 2021 r. (karta nr 104 akt sądowych sprawy).