III OSK 6747/21

III OSK 6747/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I SA/Bd 366/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-03-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 366/20 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. w G., G. Sp. z o.o. w G. i C. Sp. z o.o. w G. na uchwałę Nr XXIV/221/20 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej oddalenie skargi G. Sp. z o.o. w G. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Rady Miejskiej Grudziądza na rzecz G. Sp. z o.o. w G. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 366/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy" lub "Sąd I instancji") oddalił skargi P. sp. z o.o. w G., G. sp. z o.o. w G. oraz C. sp. z o.o. w G. uchwałę Nr XXIV/221/20 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 26 lutego 2020 r., w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 26 lutego 2020 r. Rada Miejska Grudziądza podjęła uchwałę Nr XXIV/221/20 w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych (Dz. Urz. Kuj-Pom z 2020 r., poz.1166, dalej "uchwała"). W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada ustaliła cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "X") w zakresie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych, w wysokości: 1) 0,59 zł/m² netto rocznie (powiększona o podatek VAT zgodnie z obowiązującymi przepisami) dla powierzchni zajętych pod drogi publiczne w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.); 2) 2,93 zł/m² netto rocznie (powiększona o podatek VAT zgodnie z obowiązującymi przepisami) dla powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Na powyższą uchwałę skargi do WSA w Bydgoszczy wniosły: P. sp. z o.o. w G., G. sp. z o.o. w G. oraz C. sp. z o.o. w G.
W skardze z dnia 23 marca 2020 r. P. sp. z o.o. w G. zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez: 1) brak w uchwale o ustaleniu ceny z tytułu opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej vacatio legis, umożliwiający mieszkańcom, a ściśle rzecz biorąc podmiotom gospodarczym przystosowanie się do nowych regulacji prawnych; 2) brak zdefiniowania pojęć zawartych w uchwale, w szczególności co to są otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, co to jest powierzchnia i jaka to jest powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą;3) brak wskazania w uchwale podstawy prawnej leżącej u źródła merytorycznej treści uchwały i czy stawka cenowa została skalkulowana w oparciu o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) czy też w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.); 4) brak wskazania w uzasadnieniu uchwały kalkulacji stawki cenowej i podania, że odnosi się ona do faktycznych kosztów gospodarowania otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej oraz bezpodstawne zróżnicowanie wysokości opłaty dla powierzchni zajętych pod drogi i pozostałe, przeznaczone na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą; 5) brak wskazania, które systemy należą do uchwałodawcy (lub X), a które nie; czy X ma podpisane umowy i czy posiada stosowne decyzje i zgody na dysponowanie systemem, jeśli jest w on w dyspozycji (w całości lub części) innego gestora, np. wody polskie; informacja zawarta w uchwale zawierająca zwrot "będącej we władaniu X" (§ 1.1) jest nieprecyzyjna i nie wiadomo, jakich dokładnie systemów dotyczy, w szczególności, które systemy są we władaniu X; 6) brak zróżnicowania powierzchni objętych opłatą ze względu na chłonność podłoża, co powoduje nierówne traktowanie podmiotów; dla powierzchni z których odprowadzana jest woda do kanalizacji deszczowej ustalona została bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej, bezkrytycznie wysoka stawka cenowa na poziomie 2,93 zł/m² (tym bardziej, że dla innych powierzchni, zajętych pod drogi, jest ona niemal 5 razy niższa); 7) rozbieżność pomiędzy podjętą uchwałą Nr XXIV/221/20, a już obowiązującymi aktami prawa miejscowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLIV/147/02 z dnia 30 września 2002 r., uchwała Nr XLI/109/05); 8) brak uwzględnienia w uchwale obszarów powodujących redukcję ilości wody odprowadzanej do zamkniętych i otwartych systemów kanalizacji deszczowej, w szczególności roślinności i drzew w tzw. utwardzonym terenie, które absorbują opady deszczu; 9) niejednoznaczność określonych postanowień i redakcji uchwały, które powodują rozbieżności interpretacyjne 10) brak spójności postanowień uchwały z opracowaną i kierowaną przez X do podmiotów deklaracją, na podstawie której dopiero ma być zawiązana umowa cywilno-prawna. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W skardze z dnia 13 lipca 2020 r. G. sp. z o.o. w G., zaskarżając wspomnianą uchwałę w zakresie jej § 1 ust. 1 pkt 2, zarzuciła naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej "u.g.k.") w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m²) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sytuacji, gdy ustalenie ceny w taki sposób nie pozwala na jakąkolwiek jej weryfikację, ani też nie odnosi się w żadnej mierze do faktycznego korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej; 2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem jednej i tej samej ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m²) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sytuacji, gdy poszczególne powierzchnie przeznaczone na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą mogą charakteryzować się różnym stopniem wchłaniania i oddawania wody (z uwzględnieniem np. nasadzeń roślinnych dokonanych na tych powierzchniach), skutkiem czego jest zróżnicowanie ilości wody spływającej do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, które to czynniki należało wziąć pod uwagę określając cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m²) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą; 3) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez określenie ceny (oraz obowiązku jej opłacania) za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej wyłącznie w stosunku do przedsiębiorców, a nie w stosunku do wszystkich mieszkańców gminy, skutkiem czego to wyłącznie na przedsiębiorców nałożono obowiązek ponoszenia kosztów utrzymywania urządzeń, z których korzystają wszyscy mieszkańcy gminy; 4) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji, a także art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. wyrażające się określeniem znacznie wyższej ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości (obliczonej w m²) przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, aniżeli w odniesieniu do powierzchni zajętych np. pod drogi publiczne, a to w sytuacji, gdy brak jest podstaw (a przynajmniej nie wyjaśnia ich treść zasadnicza ani uzasadnienie uchwały) dla dokonania takiego rozróżnienia; 5) § 146 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "z.t.p."), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pojęcia "otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu [...] Sp. z o. o." oraz "powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą" są wieloznaczne, nieostre, a nadto nie są powszechnie zrozumiałe, a zatem wymagają sformułowania ich definicji w akcie prawnym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W skardze z dnia 16 września 2020 r. C. sp. z o.o. w G., zaskarżając uchwałę w całości, zarzuciła: 1) sprzeczność z normą prawną wyrażoną w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez nieprecyzyjne sformułowanie użyte w treści przedmiotowej uchwały w § 1 pkt 2, tj. "powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą", które to pojęcie budzi wątpliwości interpretacyjne i powoduje brak precyzji w stosowaniu przedmiotowej uchwały; 2) sprzeczność z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez dowolne kształtowanie wysokości ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, tj. oderwane od faktycznego korzystania z tych urządzeń przez odbiorcę usług, a także niezrozumiałe rozróżnianie stawek wskazanych w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o oddalenie skarg, ewentualnie o ich odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących.
W dniu 23 marca 2021 r. WSA w Bydgoszczy wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego, a skarżące spółki wykazały możliwość złożenia przez nie skargi zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżące spółki są bowiem podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą na terenie Miasta G. i w związku z tym zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały są odbiorcami usługi w postaci korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej dla odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Zaskarżona uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżących, dlatego posiadają one legitymację skargową.
WSA w Bydgoszczy przytoczył art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. i ocenił, że organ zasadnie przyjął, iż zasady ustalania cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie zostały ujęte w treści ustaw –, w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani w ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutów związanych z przyjętą wysokością stawek opłat przewidzianych w § 1 zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji wskazał, że brak jest ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tego właśnie powodu, nie podlegają kontroli sądowej. Ponadto sąd administracyjny nie dokonuje kontroli uchwał lub innych aktów wydawanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego pod kątem gospodarności, celowości czy rzetelności, ponieważ kontrola sądowa dokonywana jest wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W obowiązujących przepisach nie określono natomiast żadnych wskazań, w tym przykładowo stawki maksymalnej takiej opłaty. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odniósł się do kwestii powodów wprowadzenia opłaty wskazując m.in., że spółka X zobowiązana jest również do odprowadzania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie za usługi wodne – za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Wprowadzenie przewidzianej zaskarżoną uchwałą opłaty ma więc pozwolić [...] sp. z o.o. na pozyskanie środków, które pozwolą w należyty sposób wykonywać powierzone zadanie własne gminy, w tym ponosić koszty, m.in. z tytułu powyższej opłaty – co, w ocenie Sądu I instancji, nie pozawala na przyjęcie wniosku o dowolności działań Gminy w tym zakresie.
Badając kolejny zarzut podnoszony w skargach, dotyczący braku określenia w zaskarżonej uchwale definicji użytych w niej terminów "otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością" – WSA w Bydgoszczy podał, że brak sformułowania odnośnych definicji w zaskarżonej uchwale nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności, albowiem organ nie miał kompetencji do wprowadzania definicji pojęć ustawowych w myśl § 149 "Zasad techniki prawodawczej". WSA w Bydgoszczy zaznaczył przy tym, że ustawa Prawo wodne, posługując się terminem "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej", nie definiuje tego terminu. Dodatkowo, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych zwrot "powierzchnia przeznaczona na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą", zwłaszcza w przypadku skarżących będących przedsiębiorcami.
W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również uzasadnienia zarzut nieuwzględnienia chłonności powierzchni objętych opłatą. Zasadnie bowiem organ w tym kontekście wskazał na § 1 ust. 3 uchwały, który wyłącza od tej opłaty powierzchnie, z których wody opadowe i roztopowe nie są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, będąc zagospodarowanymi na terenie nieruchomości. Kryterium objęcia opłatą stanowi okoliczność wprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, co oznacza, iż powierzchnie, które wchłaniają wody opadowe (roztopowe), jak wskazane przykładowo przez organ trawniki, są wyłączone od opłaty. Tym samym parametry chłonności powierzchni, z których wody opadowe (roztopowe) trafiają do systemów kanalizacji deszczowej, nie mają znaczenia dla określenia wysokości opłaty.
Odnośnie natomiast kwestii zróżnicowania wysokości stawki opłaty oraz objętych nią kategorii podmiotów, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że drogi publiczne stanowią nieruchomości o szczególnym charakterze i są one przeznaczone do użytku publicznego, a nie tylko do użytku właściciela lub zarządcy nieruchomości. Utrzymanie dróg wiąże się z koniecznością ponoszenia wielu opłat m.in. na ich naprawy, czyszczenie, odśnieżanie, itp. Ponadto w odróżnieniu od innych nieruchomości drogi publiczne zasadniczo nie posiadają przeznaczenia zarobkowego i nie służą one bezpośrednio prowadzeniu działalności gospodarczej, tylko są dobrem wspólnym służącym ogółowi użytkowników. Dodatkowo na gruncie obowiązujących przepisów nałożenie obowiązku uiszczania opłaty tylko przez przedsiębiorców jest uzasadnione tym, że korzystanie z nieruchomości w celu osiągnięcia przychodu może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłat nieprzewidzianych w przypadku korzystania z nieruchomości na cele bytowe (mieszkaniowe) lub na cele związane z użytecznością publiczną. Podstawę prawną nałożenia opłaty przewidzianej w zaskarżonej uchwale stanowi ustawa o gospodarce komunalnej, a w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż przepisy tej ustawy nie dają jednoznacznych wskazówek co do wysokości cen i opłat. Niewątpliwie wyznacznikiem jest powszechna dostępność w ujęciu ekonomicznym (...). Powołując się w szczególności na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98, Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. G. sp. z o.o. (dalej skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r., zaskarżając go w zakresie oddalającym skargę G. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 26 lutego 2020 r., nr XXIV/221/20, w sprawie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
1) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż stanowić on może prawną podstawę wiążącego, przymusowego dowolnego ustalenia ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sytuacji, gdy przepis ten w żadnym zakresie nie wskazuje podstaw i sposobu ustalenia takiej ceny, a dowolność taka pozbawia obowiązanego możliwości weryfikacji ustalonej ceny, zarówno co do jej zasadności, jak i wysokości;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 32 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się przyjęciem, że możliwym jest ustalenie ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej wyłącznie w stosunku do przedsiębiorców, podczas gdy obowiązek ten winien dotyczyć wszystkich podmiotów z nich korzystających z zachowaniem zasady równości wobec prawa, w szczególności jeżeli dotyczy on uiszczania opłat o charakterze przymusowym.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 26 lutego 2020 r. w zakresie wskazanym w skardze oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za I instancję; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za II instancję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok – w objętej skargą kasacyjną części – podlega uchyleniu.
Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, i w wyroku z dnia 3 października 2024 r., III OSK 466/2. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tychże wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi" (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21). Nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Dotyczy to również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże nie muszą być ekwiwalentne.
Uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujących własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny, i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy. Umowy zawierane z odbiorcami w zakresie gospodarki komunalnej stanowią umowy adhezyjne i nie ma praktycznej możliwości indywidualnego negocjowania ich warunków. Warunki te muszą być zatem określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Czyni to jednostronnie administracja samorządowa, określając między innymi jakość i sposób świadczenia usług, przede wszystkim w regulaminach. Omawiany przepis wskazuje na kompetencję do określania cen przedmiotowych usług (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, s. 86-105). Skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznaczne, że uchwała (zarządzenie) ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne (...)", to trudno uznać, że dla wypełnienia tej delegacji wystarczające będzie zawarcie odpowiednich ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu do podjętego aktu. W przypadku, gdy organ powinien uregulować sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne, niedopuszczalne jest zastosowanie jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Akty prawa miejscowego powinny wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, w myśl którego: "Brak ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tego właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej". Tymczasem – w świetle poczynionych wyżej uwag – odnośne stanowisko należy uznać za błędne. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej – w zakresie, w jakim to stanowisko kwestionuje, wskazując na błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – jest zatem zasadny. Postanowienia aktu prawa miejscowego co do opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz ceny (sposób jej ustalenia) nie mogą być kształtowane w sposób dowolny – muszą być kompleksowe, weryfikowalne i, wbrew przyjętemu przez Sąd I instancji założeniu, podlegają legalnościwej ocenie.
Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 32 Konstytucji RP: Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). "Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji" (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., I GSK 3327/18). "Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej" (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., I GSK 3329/8). "Różnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., III FSK 416/22).
Nie ulega wątpliwości, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa wpisuje się we wzorzec kontroli legalności uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i implikuje przejęcie generalnego założenia, że opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego powinny ponosić wszystkie podmioty, które z tych usług, obiektów i urządzeń korzystają. Dopuszczalne jest przedmiotowe lub podmiotowe zróżnicowanie wysokości tych opłat, a nawet wyłączenie obowiązku ich ponoszenia w określonym podmiotowo lub przedmiotowo zakresie – pod warunkiem, że jest ono należycie uzasadnione i spełnia opisane wyżej kryteria zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że realizacja zadania własnego gminy w postaci zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej wymaga dysponowania stosownymi środkami finansowymi i "zasadnym jest, aby środki te przede wszystkim pochodziły z opłat ponoszonych przez podmioty korzystające z powyższych usług". W treści uchwały ustalono cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej tylko w odniesieniu do powierzchni zajętych pod drogi publiczne (§ 1 ust. 1 pkt 1) i powierzchni przeznaczonych na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (§ 1 ust. 1 pkt 2) – pominięto powierzchnie o innym przeznaczeniu, z których również odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe. W toku postępowania, odnosząc się do tej kwestii, organ wyjaśnił w szczególności, że: "Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie zakazuje ustalenia preferencyjnych stawek dla wybranych kategorii nieruchomości lub nałożenia obowiązku uiszczania opłat wyłącznie przez przedsiębiorców. Korzystanie z nieruchomości w celu osiągnięcia przychodu może bowiem wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłat nieprzewidzianych w przypadku korzystania z nieruchomości na cele bytowe (mieszkaniowe) lub na cele związane z użytecznością publiczną (...). Polski system prawa w sposób preferencyjny traktuje m.in. działalność bytową (mieszkaniową) niezwiązaną z osiągnięciem przychodu, a zatem zwolnienie tej kategorii działalności z opłat jest w pełni uzasadnione i zgodne z podstawowymi zasadami polskiego systemu opłat i podatków lokalnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to wyjaśnienie naprowadza co najwyżej na przesłanki zróżnicowania wysokości opłaty, natomiast nie przekonuje o zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przyjętego w zaskarżonej uchwale dalej idącego rozwiązania, polegającego na powiązaniu opłaty wyłącznie z powierzchniami zajętymi pod drogi publiczne i powierzchniami przeznaczonymi na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Z tego względu również drugi zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny.
Ponieważ skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku w objętej skargą kasacyjną części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.