III OSK 6734/21

III OSK 6734/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Po 27/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-06-10
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 27/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie sądowe, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 27/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] listopada 2020 r. zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...] stosowanej przez [...] S.A. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. pod pozycją [...].
Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej "skarżąca") wniosła do WSA w Poznaniu skargę na wskazane zarządzenie Prezydenta Miasta [...] (dalej "organ"), żądając stwierdzenia jego nieważności. Skarżąca zarzuciła zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dna 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej "u.g.k") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w zarządzeniu organu wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez odniesienie się do ilości odprowadzanych wód (w m³), z pominięciem informacji, w jaki sposób ma być ustalona ta ilość, czego skutkiem jest niewykonalność zarządzenia; 2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej "p.w.") w razie nieuwzględnienia zarzutu ujętego w punkcie 1 – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia dachów może być uwzględniania przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy brak jest do tego podstaw w obowiązujących przepisach prawa; 3) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest określenie w zarządzeniu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ceny jednostkowej za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy przy ustalaniu cen za usługę użyteczności publicznej konieczne jest szczegółowe uzasadnienie, w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny, co umożliwia weryfikację, czy cena ta została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ona ekwiwalent wykonanej usługi.
Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że w zarządzeniu ustalono cenę jednostkową jako kwotę x za m³ odprowadzonych wód na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu wskazanie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych ma charakter cywilnoprawny i wykraczałoby poza upoważnienie ustawowe organu gminy wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ponieważ ustalenie możliwych sposobów ustalania ilości odprowadzanych wód następuje w drodze umowy z odbiorcą, zależnie od stanu faktycznego w oparciu o § 6 ust. 3 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Według organu nie ma on również kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego kalkulacji opłaty, a ewentualna ocena właściwego skalkulowania opłat nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W dniu 10 czerwca 2021 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku. Kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.g.k. Z dniem 1 stycznia 2018 r. do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wprowadzono nowe opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji deszczowej i zbiorczej pochodzących z powierzchni uszczelnionych położonych w granicach administracyjnych miast. Kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...] S.A. została uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], powierzona Prezydentowi Miasta [...], zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 u.g.k. Jednocześnie stosownie do treści powołanej uchwały Prezydentowi Miasta [...] zostały powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej (zbiorczej) albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych.
W ocenie WSA w Warszawie organ skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów prawa powszechnie obowiązującego w szczególności przepisów u.g.k., p.w. czy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437). Sąd I instancji nie podzielił w szczególności pierwszego z zarzutów skargi o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust.1 pkt 2 u.g.k., podkreślając, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. został sformułowany przez ustawodawcę jasno i upoważnia organ gminy do ustalania wysokości ceny albo sposobu ustalania cen za usługi komunalne. Wydając akt prawa miejscowego w oparciu o ten przepis organ jest kompetentny wyłącznie ustalić cenę poprzez postanowienie o jej wysokości albo poprzez podanie sposobu jej ustalenia. Nie zachodzi przy tym konieczność dokonywania wykładni celowościowej, czy systemowej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2, który wyraźnie wskazuje na alternatywę "albo". Nie zachodzi więc konieczność ustalenia przez organ, jak wywodziła skarżąca, zarówno wysokości ceny, jak i sposobu jej ustalenia. Wystarczającym było wskazanie w zarządzeniu jedynie ceny jednostkowej wyrażonej w złotych polskich za odprowadzenie 1 m³ wód opadowych i roztopowych. Tak określona cena pozostaje jednocześnie w zgodzie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług i w oparciu o iloczyn wskazanej stawki w złotych oraz ilości m³ odprowadzanej wody można ustalić ostateczną cenę za usługę. Zaskarżone zarządzenie określa cenę jednostkową od m³ za usługę odprowadzenia wód opadowych i roztopowych w podziale na III grupy odbiorców usług w zależności od charakteru użytkowego powierzchni nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do kanalizacji ogólnospławnej.
Zdaniem Sądu I instancji wskazanie wyłącznie ceny jednostkowej w zarządzeniu jest wystarczające, gdyż pozostałe elementy mające wpływ na wysokość opłaty mogą być ustalone w oparciu o doświadczenia zdobyte w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań odnośnie naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Sposób ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej determinowany jest bowiem stanem faktycznym, tj. wielkością powierzchni uszczelnionej oraz średniorocznej ilości opadów atmosferycznych. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...] jest aktem prawa powszechnie obowiązującym, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat, zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji ogólnospławnej skutkuje tym, że system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne musi zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w sposób abstrakcyjny w akcie powszechnie obowiązującym, w oderwaniu od takich doświadczeń bez wiedzy chociażby o powierzchni, z której te wody są odprowadzane. Dlatego też w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do wysokości cen. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że instytucja umowy cywilnoprawej zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. W takiej sytuacji zarządzenie organu ma w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Powszechnym jest bowiem korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę a podmiotem korzystającym z usługi. Z kolei w ramach łączącego stosunku cywilnoprawnego strony mogą samodzielnie ustalać sposób rozliczeń za odprowadzanie ścieków.
Z przedłożonej przez organ umowy nr [...] wynika, że skarżąca zawarła w dniu [...]stycznia 2013 r. z przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym [...] S.A. umowę o odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej, która to umowa określa warunki dotyczące odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych oraz zasady rozliczania należności za usługi będące jej przedmiotem w odniesieniu do nieruchomości szczegółowo wskazanych w umowie. W szczególności z umowy tej wynika, że ustalenie rozliczania za odprowadzenie ścieków odbywa się na podstawie obowiązujących taryf, zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Treścią zaskarżonego zarządzenia objęte zostały dane niezbędne do funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za ilości m³ wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji ogólnospławnej stosowanej przez [...] S.A. Opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów niewymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). Natomiast opad atmosferyczny, w tym wody roztopowe, które spadły/spływają na grunt odkryty nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty, nie powiększają ilości m³ wód odprowadzonych do kanalizacji deszczowej.
Zdaniem Sądu I instancji za nieuzasadnione należy również uznać pozostałe zarzuty skargi, wskazujące na brak podania w zarządzeniu danych, w oparciu o które skalkulowana zostanie wysokość opłaty. Analiza zarządzenia wskazuje bowiem, że danymi tymi są roczny opad atmosferyczny na danym terenie (w § 1 ust. 2 zarządzenia jest mowa o "rocznym odpływie wód opadowych i roztopowych z terenów uszczelnionych") oraz obszar nieruchomości obejmujący powierzchnie uszczelnione, z których wody spływają do kanalizacji ogólnospławnej (wyodrębniono III grupy cenowe w zależności od charakteru użytkowego powierzchni nieruchomości), po uwzględnieniu ilości wód opadowych zagospodarowanych na nieruchomości (wskazanie ceny jednostkowej jako zł na m³). Jednocześnie Sąd i instancji zważył, że zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w. opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Natomiast w myśl art. 270 ust. 11 p.w. opłata za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Sąd I instancji zaznaczył, że w p.w. nie zdefiniowano pojęcia "teren uszczelniony", jednak z treści przepisu art. 270 ust. 7 p.w. wynika, że przez wielkość powierzchni uszczelnionej, rozumie się powierzchnię zabudowaną wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei stosownie do § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy wyłącznie usługę odprowadzania ścieków oraz brak jest urządzenia pomiarowego, ilość odprowadzonych ścieków ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, a w przypadku braku odniesienia w tych normach – jako równą ilości ścieków określonej w umowie. W konsekwencji właściciela/zarządcę nieruchomości, z której wody opadowe nie trafiają do kanalizacji ogólnospławnej, należy uznawać za podmiot, który nie korzysta z usług komunalnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Natomiast wody opadowe, które spadają lub spływają na odkryty grunt uznawane są za takie, które zagospodarowano na nieruchomości. Nadto z § 16 ust. 4 rozporządzenia wynika, że w rozliczeniach z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym oraz z właścicielem lub zarządcą tego budynku należności za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki mogą być regulowane na podstawie prognozy ilości usług, które mają być świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Sąd I instancji podkreślił także, iż prognoza, o której mowa w ww. ust. 4, wynika z umowy i jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody lub na podstawie średniego zużycia wody w ubiegłym okresie rozliczeniowym (§ 16 ust. 5 rozporządzenia). Przy tym niemożliwy jest pomiar faktycznej ilości odprowadzanych wód przy pomocy licznika. Przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na podstawie zapisu licznika pobranej wody nie miałoby wówczas podstaw do uznania wskazań takiego wodomierza w przypadku, jeśli miernik nie jest własnością tego przedsiębiorstwa, bowiem przedsiębiorstwo nie dostarcza wody do wytwórcy ścieków, choćby zainstalowany wodomierz podlegał prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach. Według Sądu I instancji określony zaskarżonym zarządzeniem sposób ustalania opłat uwzględnia także zagospodarowanie wód opadowych/roztopowych na nieruchomości w ramach funkcjonujących systemów retencji (§ 1 ust. 2 zarządzenia). Wskazany przepis przewiduje bowiem obniżoną cenę jednostkową 5,34 zł/m³ dla nieruchomości, które wyposażone są w zbiorniki retencyjne powyżej 30% rocznego odpływu wód opadowych lub roztopowych. Z powyższego wynika, że wysokość opłaty zależy od istnienia urządzenia służącego retencjonowaniu wody. Z żadnego przepisu nie wynika obowiązek zamieszczenia kalkulacji ceny za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych zarządzeniu. Regulacja pomijająca tzw. "wzór według, którego obliczana miałaby być ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych" oraz ustanawiająca system poboru opłat na podstawie umowy (uzgodnionych stanowisk stron umowy), z uwzględnieniem ustalonej stawki jednostkowej zł/m³ w sposób najpełniejszy dostosowana jest do uwzględniania specyficznych warunków wpływających na ilość wód opadowych/roztopowych odprowadzanych do otwartej lub zamkniętej kanalizacji deszczowej. O niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia nie przesądza więc ani wyodrębnienie trzech grup cenowych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, ani wydzielenie rodzajów powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe/roztopowe. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest kompletne i zawiera wszelkie elementy składające się na opłatę za usługę użyteczności publicznej.
W ocenie WSA w Poznaniu na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni z zarzutów skargi, dotyczący błędnej wykładni przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 16 pkt 69 p.w. poprzez przyjęcie, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza powołanych przepisów. Nie istnieje bowiem żadna podstawa prawna do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Jednocześnie wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji. Dach stanowi część nieruchomości o uszczelnionej powierzchni, a zatem powinien być traktowany na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Z kolei powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 16 pkt 69 Pr. w. nie stanowi podstawy dla określenia przez organ gminy wysokości cen albo sposobu ich ustalenia za usługę odprowadzania wód opadowych. Przepis ten zawiera jedynie definicję ustawową wód opadowych i roztopowych wskazując, że są to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Przepis nie zawiera natomiast żadnego ograniczenia co do powierzchni, z której wody mają pochodzić, w szczególności, że nie może obejmować wód pochodzących z powierzchni dachów.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wystarczające było określenie w Zarządzeniu Prezydenta Miasta wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (w zł/m³), a ustalenie pozostałych elementów, mających wpływ na wysokość opłat z tego tytułu i sposobu jej ustalenia, może nastąpić poza Zarządzeniem, w szczególności w umowie cywilnoprawnej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, podczas gdy – w świetle prawidłowej wykładni w/w przepisów – kompetencję do określenia sposobu ustalenia opłat za omawianą usługę ma wyłącznie organ gminy i nie może jej powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, zawierającemu umowę z usługobiorcą, co oznacza, że jeśli organ zamierza ustalać opłatę za tę usługę, opierając się na ilości odprowadzanych wód opadowych, w akcie prawa miejscowego, wydanym na podstawie powołanych przepisów, musi zostać wskazana nie tylko cena jednostkowa, ale też sposób obliczenia ilości tych wód, w tym, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ustalaniu tej ilości, na jakiej podstawie należy je ustalić i w jaki sposób je wykorzystać przy obliczaniu opłaty;
2) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 16 pkt 69 p.w., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że powierzchnia dachów może być uwzględniania przy ustalaniu opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy – w świetle prawidłowej wykładni powołanych przepisów – brak jest do tego podstaw;
3) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że z powołanych przepisów u.g.k. nie wynika obowiązek zamieszczania w Zarządzeniu kalkulacji ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy – w świetle prawidłowej wykładni powołanych przepisów – akty prawa miejscowego powinny posiadać uzasadnienie, co w przypadku usługi użyteczności publicznej oznacza wskazanie, w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny/opłaty z tego tytułu, a brak uzasadnienia uniemożliwia weryfikację, czy cena ta została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ona ekwiwalent wykonanej usługi oraz narusza zasadę praworządności wskazaną z art. 7 Konstytucji RP, wiążącą się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta w całości, ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta [...] złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strony uzupełniły argumentację w kolejnych pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza wymienionymi przepisami Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić także uwarunkowania systemowe, wynikające w szczególności: z art. 170 p.p.s.a., stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – oraz z art. 171 p.p.s.a., stanowiącego, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r., III OSK 701/22). "Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane" (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 977 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Art. 171 p.p.s.a. nie zawiera występującego w art. 366 in fine k.p.c. zwrotu "a ponadto tylko między tymi samymi stronami", wobec czego stan powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego zachodzi bez względu na tożsamość jednej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś, tamże, s. 1004; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 1354/24). Zagadnienie to kształtuje się nieco odmiennie w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, bowiem co do zasady podlegają one kontroli w granicach interesu prawnego skarżącego. Odmienność, o której mowa, ujawnia się jednak tylko w odniesieniu do wyroku oddalającego skargę – idzie o to, że oddalenie skargi jednego podmiotu nie wyklucza dopuszczalności skargi innego podmiotu i dokonania ponownej kontroli tego samego aktu, ale pod innym kątem. Natomiast prawomocny wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu – także aktu prawa miejscowego – tworzy stan powagi rzeczy osądzonej erga omnes i wyklucza ponowną ocenę co do tej nieważności z czyjejkolwiek inicjatywy.
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1487/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zarządzenia [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna – wyrok ten jest prawomocny, ponieważ skargę kasacyjną od niego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2037/22. W tej sytuacji, zważywszy na art. 170 i 171 p.p.s.a., zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, bowiem dotyczy on tego, co jest już prawomocnie rozstrzygnięte. Niedopuszczalność ponownego badania zgodności z prawem zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. tudzież pozbawienie tego zarządzenia mocy wiążącej ze skutkiem ex tunc powodują też, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.
Bezprzedmiotowość postępowania sądowego i podstawa do jego umorzenia ma charakter następczy wobec zaskarżonego wyroku, toteż nie zachodzą przesłanki do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., II OSK 1220/14). Rozstrzygnięcie uwzględniające skargę kasacyjną i zarazem kończące postępowanie sądowe ma zatem formę wyroku, stosownie do art. 188 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Dodać należy, że – wobec umorzenia postępowania sądowego z innej przyczyny niż określona w art. 54 § 3 p.p.s.a. – nie ma w świetle art. 209 i art. 201 p.p.s.a. podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania przed sądem pierwszej instancji.