III OSK 673/24

III OSK 673/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Go 120/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-11-09
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/ Go 120/23 w sprawie ze skargi P. H. na bezczynność Burmistrza Słubic w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. H. na rzecz Burmistrza Słubic kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 120/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. H. (dalej "skarżąca") na bezczynność Burmistrza Słubic w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. P. H. zwróciła się na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej w skrócie u.d.i.p.) do Burmistrza Słubic o udostępnienie informacji publicznej – aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż działki nr [...] na [...] w S., w formie zeskanowanego dokumentu, na podany we wniosku adres e-mail.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. Burmistrz Słubic poinformował wnioskodawczynię, iż akt notarialny jest chroniony
w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być udostępniony w trybie
i na zasadach określonych w u.d.i.p. Według Burmistrza udostępnienie skanu aktu notarialnego prowadziłoby do obejścia przepisów art. 110 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, których celem jest ograniczenie dostępności do aktów notarialnych, w tym do ich treści.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Słubic w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 sierpnia 2023 r.
Wystąpiła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego Burmistrz Słubic jest co do zasady podmiotem zobowiązanym na gruncie omawianej ustawy.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W konsekwencji, zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp., jeżeli obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji, mają one pierwszeństwo przez przepisami u.d.i.p. Do takich odmiennych regulacji Sąd I instancji zaliczył ustawę z dnia 14 lutego
1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1615), ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984) oraz ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1762).
I tak, Sąd I instancji stwierdził, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Toteż, jak zaznaczył Sąd I instancji, przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy u.d.i.p., istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy u.d.i.p.
Ponadto akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne, może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).
Z kolei przepis art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne, do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji oznacza to, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli bowiem istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji publicznej, to wyłączone jest stosowanie u.d.i.p.
WSA w Gorzowie Wlkp. poczynił przy tym uwagę, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego, z przyczyn o których mowa powyżej, nie może być jednak rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu. Takie bowiem powielenie aktu notarialnego stanowi jego wierne odwzorowanie, którego udostępnienie byłoby w istocie tożsame z udostępnieniem samego aktu notarialnego, czemu sprzeciwia się zasada wynikająca z art. 110 § 1 Prawa o notariacie.
W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z treści wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2023 r. nie wynika, aby dotyczył on np. gospodarowania mieniem podmiotu publicznoprawnego, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego i czy zawiera w ogóle informacje publiczne. Sąd podkreślił, że żądanie obejmuje jedynie udostępnienie skanu aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż określonej działki bez sprecyzowania, o jaką konkretnie informację publiczną oraz w jakim zakresie skarżąca występuje. Jak stwierdził dalej Sąd, w sytuacji gdy udostępnieniu podlegać mają informacje zawarte w treści aktu notarialnego, konieczne jest, aby to wnioskodawca sprecyzował, jakich informacji dotyczy jego żądanie. Brak takiego wskazania powoduje, że wniosek nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu jednocześnie brak jest podstawy prawnej pozwalającej organowi na wezwanie strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.
Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że w dacie wniesienia skargi Burmistrz Słubic nie pozostawał w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na wniosek z dnia 3 sierpnia 2023 r., w zakresie żądania udostępnienia aktu notarialnego, poinformował skarżącą o swoim stanowisku odnośnie niedopuszczalności udostępnienia kopii aktu, które to stanowisko Sąd ocenił jako prawidłowe.
Z tego powodu nie można mówić o naruszeniu przepisów u.d.i.p., w tym
art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy. Przepisy te dotyczą bowiem sytuacji, w której złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowo zatem wniosek został załatwiony poprzez zawiadomienie skarżącej, że udostępnienie aktu notarialnego na podstawie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nie oznacza to braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym – o ile objęty wnioskiem akt notarialny zawierał informacje w tym zakresie. Informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, osnowa umowy stanowiąca treść aktu notarialnego – o ile zawiera informacje dotyczące mienia gminy, stanowi informację publiczną. Odpowiednio zatem przygotowana, w zgodzie z przepisami odrębnymi i w sposób nienaruszający przepisów odrębnych (w tym również art. 110 § 1 Prawa o notariacie), co do zasady podlegałaby udostępnieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok
w całości.
Wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Alternatywnie, w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a., wniosła
o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i rozpoznanie skargi. Wystąpiła też zasądzenie od Burmistrza Słubic na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Na wezwanie Sądu I instancji wskazała, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gorzowie Wlkp. z dnia 09 listopada 2023r. w całości i wnosi o jego uchylenie w całości, a ponadto oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jako ostatni z wniosków procesowych sformułowała wniosek o rozważenie przez skład orzekający w niniejszej sprawie wydania postanowienia o przekazaniu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca, jest dostępna w trybie wynikającym z innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. w trybie ustawy Prawo o notariacie, podczas gdy skarżąca wnosiła o udostępnienie informacji w postaci kopii aktu notarialnego, a nie jego wypisu, który jest dostępny tylko dla określonych podmiotów,
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącej prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, tj. o sposobie wydatkowania środków publicznych, poprzez odmowę udostępnienia zawartej w formie aktu notarialnego przez gminę Słubice umowy, podczas gdy treść takiej umowy powinna być jawna,
c) art. 61 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wnioskodawczyni prawa do informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych poprzez odmowę udostępnienia dokumentu w postaci kopii aktu notarialnego,
d) art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie do Burmistrza Słubic, podczas gdy reguluje on kwestię wydawania przez notariuszy wypisów aktów notarialnych, które mają moc prawną oryginału, a skarżąca wnosiła o wydanie kopii określonego aktu, a nie jego wypisu;
2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ w omawianej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego, nie udostępniając skarżącej informacji,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu złożonej przez skarżącą, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ w sposób uzasadniony nie udostępnił informacji, w sytuacji gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym nie zaszły przesłanki ograniczające taką możliwość.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Słubic, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu ww. pisma procesowego podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przeciwko udostępnianiu umów w formie aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa art. 110 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc zatem do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust.2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądana informacja jest dostępna w trybie innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. w trybie przepisów ustawy Prawo o notariacie, podczas gdy skarżąca wnosiła o wydanie kopii aktu notarialnego a nie jego wypisu, a także naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej o sposobie wydatkowania środków publicznych oraz art. 110 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ma zastosowanie do Burmistrza Słubic, podczas gdy skarżąca wnosiła o wydanie kopii aktu notarialnego a nie jego wypisu.
Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę, że skarżąca, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagała się udostępnienia aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż działki numer [...] na [...] w S. w formie zeskanowanego dokumentu, na podany adres e-mail. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Formy dostępu do tej informacji określa natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje, czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej, stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Bez wątpienia akt notarialny może zawierać informację publiczną, co zresztą podkreślił Sąd I instancji, nie odmawiając tym samym stronie skarżącej prawa do uzyskania informacji publicznej zawartej w akcie notarialnym. Niemniej jednak właściwie Sąd I instancji przyjął, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1615), a ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1984) oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1762). Trafne jest stanowisko, że przeciwko udostępnianiu dokumentu w postaci aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw.
Niewątpliwie częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. W świetle powyższej regulacji nie jest wadliwe stanowisko, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępu do dokumentów, jakim są akty notarialne, zwłaszcza gdy się zważy, że w sytuacji gdyby dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy u.d.i.p., unormowanie zawarte w art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Trafnie również Sąd I instancji przywołał stanowisko, zgodnie z którym dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji powołał się wprawdzie na wcześniejszą treść art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, lecz również obecne brzmienie tego przepisu wskazuje, że akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 2 ustawy), przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 361 ust. 3 i 4 ustawy). Z kolei art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Jak wyżej już podkreślono, ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. W konsekwencji powyższych uwag nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a także art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie przyjmując, że postać dokumentu aktu notarialnego (w tym jego kopia, skan) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest wskazany już wyżej art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Stanowisko to potwierdzone zostało wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14; z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2699/17, sygn. akt: I OSK 2700/17; z dnia 5 marca 2019 r., I OSK 794/17; dostępne w CBOSA).
W świetle powyższych uwag nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie już chociażby z tego powodu, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza Słubic na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił, a co za tym idzie Sąd nie stosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność wskutek wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ w sposób uzasadniony nie udostępnił informacji w sytuacji, gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym nie zaszły przesłanki ograniczające taką możliwość. W ten sposób zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należą m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Powołany w związku z tym przepisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., z którym powiązano przepis o charakterze blankietowym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przede wszystkim jednak wskazany przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż podstawę kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto w sprawach tych, na etapie skarg na bezczynność, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Powyższe przyczyny czyniły skargę kasacyjną nieusprawiedliwioną, co skutkowało jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.