III OSK 6722/21

III OSK 6722/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Kombatanci
Sygn. powiązane
II SA/Gd 2/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-05-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 319
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - t..j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 2/21 w sprawie ze skargi J.T.R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 3 listopada 2020 r. nr DSE3-K0998-D15093-20D/20 w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 2/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę J.T.R. (dalej "skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej "Szef Urzędu") z dnia 3 listopada 2020 r., nr DSE3-K0998-D15093-20D/20, w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 9 września 2019 r. skarżący zwrócił się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w świetle przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319, dalej "ustawa o działaczach opozycji" lub "udoa"). Wskazał na fakt pobicia go przez funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej podczas protestów społecznych w S. w grudniu 1970 r., a także na swoją działalność opozycyjną na terenie S. w latach 1982-1989, która miała polegać na kolportażu nielegalnych wydawnictw i książek, malowaniu antykomunistycznych napisów na murach oraz udziału w Mszach św. za Ojczyznę w G. Po jednej z takich Mszy, w dniu 31 sierpnia 1982 r., skarżący miał zostać pobity przez funkcjonariuszy ZOMO. Skarżący dołączył do podania oświadczenia świadków: Księdza J.G., M.P., J.G.-G., Z.T. i R.S., którzy potwierdzili informacje zawarte w podaniu.
Szef Urzędu, decyzją z dnia 31 lipca 2020 r., nr DSE2-K1009-D15093-16D/20 – orzekł o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., nr DSE3-K0998-D15093-20D/20, Szef Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 lipca 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na czynności wyjaśniające podjęte celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Pozyskano z Instytutu Pamięci Narodowej (dalej "IPN") informację, że podmiot ten w swych archiwalnych zasobach nie posiada informacji ani dokumentów potwierdzających działalność antykomunistyczną skarżącego lub podleganie przez niego represjom. Ponadto w dniu 20 lutego 2020 r. Pomorska Wojewódzka Rada Konsultacyjna podjęła uchwałę negatywnie opiniującą wniosek skarżącego. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że skarżący "nie posiada zaświadczeń lekarskich dokumentujących uszczerbek na zdrowiu w związku z pobiciem w 1982 r.", jak również, że "w 1984 roku wyjechał do pracy do byłej NRD, a po powrocie z niej nie prowadził działalności opozycyjnej poza sporadycznymi wyjątkami". Zaznaczono też, że jeden z członków Rady, E.M. "mimo przeprowadzonych rozmów z działaczami opozycji nie zdobył potwierdzeń o szczególnej działalności podziemnej wnioskodawcy w stanie wojennym w ramach zorganizowanych struktur lub we współpracy z nimi".
Dodatkowo Szef Urzędu wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2020 r. przeprowadził rozmowy telefoniczne ze świadkami. W wyniku tych rozmów M.P. powiedział, iż skarżący uczestniczył w wydarzeniach grudnia 1970 r. w S., jednakże świadek zdecydowanie odrzucił fakt, że skarżący dostarczał mu podziemną literaturę poza jedynym przypadkiem książki "Archipelag Gułag". Przeciwnie, według rozmówcy to on dostarczał skarżącemu, a nie otrzymywał od niego, ulotki i podziemną literaturę. Natomiast świadek nic nie wiedział o kolportażu nielegalnych pism, czy o innej działalności podziemnej skarżącego, przy czym wyraził się o "bezpośrednich akcjach" skarżącego jako o sporadycznych, a nie stałych, planowo realizowanych działaniach, które można by uznać za działalność. Świadek stanowczo odmówił potwierdzenia dwunastomiesięcznego okresu nawet tak sporadycznych działań. Podobnie E.M., który zna skarżącego od lat z racji bliskiego sąsiedztwa, zaprzeczył, by prowadził on działalność trwającą przynajmniej 12 miesięcy. Wreszcie Szef Urzędu dokonał sprawdzenia w internetowej bazie danych projektu "Encyklopedia Solidarności" prowadzonego przez IPN i stwierdził, że baza ta nie zawiera biogramu ani innych informacji na temat skarżącego. Przy czym organ podkreślił, że jest to najobfitsze źródło wiedzy opolskiej opozycji antykomunistycznej lat 1976-1989 prezentujące ok. 4800 biogramów osób, które prowadziły walkę z systemem komunistycznym.
Zdaniem Szefa Urzędu w świetle tak zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że skarżący był przez minimum 12 miesięcy członkiem struktur organizacyjnych, do których przynależność byłaby związana z odpowiedzialnością karną, co jest warunkiem koniecznym dla potwierdzenia statusu działacza opozycji. Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na bardzo ogólne stwierdzenia zawarte w przedłożonych oświadczeniach świadków oraz brak konkretnych i rzeczowych informacji o działalności skarżącego, oświadczenia te nie mogą być uznane za dowód istotny w sprawie, bowiem nie umożliwiają ustalenia, na czym polegała działalność skarżącego oraz jaki miała charakter, a także w jakim okresie była prowadzona. W opinii organu z oświadczeń tych oraz z twierdzeń samego skarżącego nie sposób w szczególności uzyskać informacji co do tytułów, charakteru i ilości kolportowanych przez skarżącego materiałów. Ponadto według organu nie wiadomo także, czy z uwagi choćby na treść kolportowanych pism, działalność taka była zagrożona odpowiedzialnością karną. W ocenie Szefa Urzędu zebrany materiał nie potwierdza również by skarżący podlegał represjom, o których mowa w art. 3 ustawy o działaczach opozycji, ponieważ nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej okoliczności związane z pobiciem, do jakiego miało dojść w dniu 31 sierpnia 1982 r. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący – poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym – nie skorzystał z tego uprawnienia, jak też nie wniósł o przedłużenie wyznaczonego mu terminu na podjęcie tej czynności. W związku z tym organ wskazał, że decyzję w sprawie wydał w oparciu o dotychczas przedłożone przez stronę dowody, jak też te zebrane w toku postępowania przez organ.
Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący złożył do WSA w Gdańsku skargę na decyzję Szefa Urzędu z dnia 3 listopada 2020 r., zarzucając: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, poprzez błędną wykładnię i dokonanie niepoprawnej subsumcji stanu faktycznego względem jego dyspozycji, a w konsekwencji odmowę potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek z tego przepisu wynikających; zarówno co do okresu, jak i działalności skarżącego; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ podważył szczegółowe pisemne oświadczenia osób potwierdzające działalność w opozycji antykomunistycznej skarżącego; w szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary dowodom z pisemnych oświadczeń, które jeszcze dodatkowo próbował weryfikować zeznaniami świadka E.M. – świadka, który nie miał wiedzy o działalności skarżącego i tym samym nie mógł jej potwierdzić; organ nietrafnie ocenił materiał dowody, bagatelizując jednocześnie działalność skarżącego; 3) wadliwą ocenę przez organ materiału dowodowego, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego organ dał wiarę dowodowi z rozmowy telefonicznej ze świadkiem M.P., a pominął okoliczności zawarte w złożonym przez tego samego świadka oświadczeniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz przyznanie skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W dniu 18 maja 2021 r. WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o działaczach opozycji, przytaczając treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że akt ten wprowadza dwie kategorie podmiotów, którym na gruncie tej ustawy przyznano różnorakie uprawnienia, zaś przedmiotowy wniosek dotyczył obu tych kategorii. Pierwszą kategorię "działaczy opozycji antykomunistycznej" ustawodawca uregulował w art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Z kolei w art. 3 tej ustawy wprowadza definicję "osoby represjonowanej z powodów politycznych".
WSA w Gdańsku podkreślił, że status "działacza opozycji antykomunistycznej" lub "osoby represjonowanej z powodów politycznych" może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym warunki określone wprost przez ustawodawcę odpowiednio w art. 2 oraz art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Status ten potwierdza się na wniosek działacza opozycji antykomunistycznej, osoby represjonowanej z powodów politycznych, wdowy lub wdowca po działaczu opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych lub innego członka rodziny zmarłego działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, o czym stanowi ust. 2 art. 5 ustawy o działaczach opozycji. Z kolei przesłanki formalne do wydania merytorycznej decyzji określa art. 5 ust. 3 i ust. 3a tej ustawy stanowiąc, że do wniosku dołącza się: 1) dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3 oraz 2) decyzję administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności oraz aktualną fotografię wnioskodawcy. Zdaniem Sądu I instancji analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia stosownych dowodów potwierdzających spełnienie warunków dla uzyskania wnioskowanego statusu. Na stronie ciąży zarówno obowiązek współdziałania z organem, jak i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza gdy postępowanie łączy się z uzyskaniem praw lub nałożeniem obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Niemniej jednak, nie oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z obowiązku podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem kluczowe znaczenie ma zebranie w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, o czym stanowi art. 77 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, orzekający w sprawie organ obowiązkowi temu nie uchybił. Jak wynika z akt do wniosku skarżący dołączył szereg oświadczeń osób, które miały wykazać prowadzoną przez niego działalność opozycji antykomunistycznej, jak również w toku postępowania przedkładał dalsze oświadczenia i dowody (m.in. własne wyjaśnienia i fotografie). W dniu 28 maja 2019 r. IPN wydał też decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o działaczach opozycji. Według WSA w Gdańsku powyższe materiały organ prawidłowo poddał ocenie, a nadto przeprowadził pogłębione postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skorzystał z trybu określonego w art. 5 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji, tj. zwrócił się do właściwej wojewódzkiej rady konsultacyjnej do spraw działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych z powodów politycznych o zaopiniowanie wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Pomorska Wojewódzka Rada Konsultacyjna podjęła uchwałę negatywnie opiniującą wniosek skarżącego. Uchwała taka stanowi wyłącznie materiał pomocniczy w postępowaniu dotyczącym statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, który nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia, lecz może ukierunkować organ co do potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów.
W ocenie Sądu I instancji, słusznie po uzyskaniu opinii Szef Urzędu zdecydował się na przeprowadzenie dalszych dowodów, gdyż same oświadczenia świadków przedłożone przez stronę, przy braku innych dowodów z dokumentów, nie mogą być wyłączną podstawą do potwierdzenia stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej powodów politycznych. W związku z tym, że organ dysponował tylko takimi oświadczeniami wskazującymi na możliwość spełnienia przez skarżącego przesłanki do uzyskania wnioskowanego statusu oraz z drugiej strony negatywną opinią Rady Konsultacyjnej – w dniu 15 kwietnia 2020 r. przedstawiciel organu przeprowadził rozmowę telefoniczną z jednym ze wskazanych przez skarżącego świadków – M.P. W trakcie tej rozmowy organ uzyskał informacje, że skarżący nie dostarczał świadkowi podziemnej literatury, a przeciwnie – to świadek dostarczał skarżącemu ulotki i podziemną literaturę. Świadek nie posiadał też wiedzy o innej działalności podziemnej skarżącego, a ewentualne bezpośrednie akcje z jego strony określił jako sporadyczne. Według WSA w Gdańsku pozyskane bezpośrednio przez organ dowody poddały w wątpliwość okoliczności przedstawione w jednym z oświadczeń przedłożonych przez stronę zainteresowaną, gdyż w rzeczywistości podczas rozmowy ze świadkiem zaprzeczył on swoim wcześniejszym pisemnym twierdzeniom o działalności opozycyjnej skarżącego.
Sąd I instancji zauważył, że jedynym konkretnym wspólnym mianownikiem pozostałych oświadczeń jest twierdzenie świadków o otrzymywaniu od skarżącego "Archipelagu Gułag", co jest jednak niewystarczające dla przyznania wnioskowanego statusu. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji brak było po stronie organu obowiązku prowadzenia rozmów wyjaśniających ze wszystkimi świadkami – tym bardziej, że w żadnym oświadczeniu nie wskazano na konkretne działania opozycyjne skarżącego, w tym fakt działania w ramach zorganizowanych struktur oraz nie podano żadnych tytułów i ilości rzekomo kolportowanej przez skarżącego literatury. To nie pozwalało organowi stwierdzić, że ów kolportaż miał charakter stały i zorganizowany, oraz że dotyczył on zakazanych pozycji. Jednocześnie oceny tej nie zmienia treść oświadczenia R.S., który wskazał zarówno okres kolportażowej działalności skarżącego, jak i inne tytuły rozprowadzanej przez niego literatury, gdyż dokument ten nie przesądza, iż owa działalność była prowadzona we współpracy zorganizowanych struktur. Co prawda z informacji umieszczonych na stronie Stowarzyszenia S. wynika, że R.S. był członkiem NSZZ "Solidarność" w Zakładach Urządzeń Okrętowych "[..]" w S. i w okresie od dnia 16 lutego do dnia 3 marca 1982 r. był internowany w S1., lecz okoliczność ta nie przesądza o tym, czy opisana działalność kolportażowa skarżącego była prowadzona we współpracy z NSZZ "Solidarność", czy jedynie na zasadzie koleżeństwa ze świadkiem. Ponadto organ przeprowadził rozmowę z E.D., jednym z członków Rady Konsultacyjnej, który zaprzeczył, by wnioskodawca prowadził działalność trwającą przynajmniej 12 miesięcy. Zasadne było przeprowadzenie tej rozmowy, a wiarygodność świadka nie budzi wątpliwości. Nie ma przy tym znaczenia, że świadek był sąsiadem skarżącego – w ocenie Sądu I instancji okoliczność ta działa korzystnie na składane przez niego oświadczenia, gdyż ze względu na bliską znajomość ze stroną jego wiedza mogła przyczynić się do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Fakt ten nie wpłynął także negatywnie na wydaną przez Radę opinię, gdyż wbrew twierdzeniom skargi, uchwała nie została podjęta na podstawie wyłącznie subiektywnej opinii E.M., lecz kolegialnie w oparciu o wszystkie przedstawione jej dokumenty.
W ocenie Sądu I instancji skarżący także nie wykazał, że jego opisane działania były prowadzone w ramach zorganizowanych struktur, jak wymaga tego ustawa o działaczach opozycji. Oceny tej nie zmienia twierdzenie, że skarżący działał w niezależnej, niezrzeszonej grupie oporu stworzonej w S. w celu uniknięcia przeniknięcia do jej struktur "kapusi". WSA w Gdańsku nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że po wprowadzeniu stanu wojennego i zdelegalizowaniu związków zawodowych nie mogły istnieć żadne zorganizowane grupy, zatem działalność jego tajnej grupy należy uznać za działalność opozycyjną. To właśnie fakt tworzenia takich zorganizowanych grup, niezakonspirowanych i działających otwarcie świadczy bowiem o sprzeciwie wobec panującemu ustrojowi i władzy oraz pozwala uznać ją za działalność opozycyjną. Zdaniem Sądu I instancji oceny tej nie podważa wskazany już fakt, iż jeden ze świadków – R.S. był członkiem NSZZ "Solidarność" w Zakładach Urządzeń Okrętowych "[...]", skoro skarżący nie wykazał, aby on również działał w tych strukturach. Przeciwnie wprost podaje, że działalność w ramach NSZZ "Solidarność" związana była z ryzykiem internowania i osadzenia w więzieniu, czy konieczności ukrywania ze względu na przenikanie do struktur tajnych współpracowników służb bezpieczeństwa państwa, czego – jak oświadczył – "myśmy uniknęli".
WSA w Gdańsku podkreślił również, że Szef Urzędu dokonał sprawdzenia w internetowej bazie danych projektu "Encyklopedia Solidarności" prowadzonego przez IPN, który nie zawiera biogramu, ani innych informacji na temat skarżącego. W ocenie Sądu I instancji jest to wiarygodne źródło historii ruchów opozycyjnych w PRL w latach 1976-1989, zawierające wiele biogramów osób, które prowadziły walkę z systemem komunistycznym, a w tej Encyklopedii nie znalazł się biogram skarżącego, jak również żadnego ze wskazanych przez niego świadków. Okoliczność ta nie jest wprawdzie przesądzająca dla nadania statusu działacza opozycji, jednakże w kontekście pozostałych dowodów i wątpliwości co do twierdzeń skarżącego o takiej jego działalności, pozwala na uznanie, że skarżący nie prowadził działalności, o której mowa w art. 2 ustawy o działaczach opozycji. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest kompletne, a poczyniona na ich podstawie ocena prawidłowa. Organ orzekający na podstawie ustawy o działaczach opozycji nie ma obowiązku prowadzenia dalszych czynności dowodowych, jeżeli te już przeprowadzone pozwoliły na ustalenie pełnego stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak też było w niniejszej sprawie, ponieważ Szef Urzędu prawidłowo ocenił zarówno materiał przedstawiony przez skarżącego, jak i materiał pozyskany w ramach własnych działań, natomiast konfrontacja zebranych dowodów poddała w wątpliwość twierdzenia zawarte we wniosku.
W ocenie Sądu I instancji postępowanie organu nie wykazało także, aby skarżący spełniał wymogi dla przyznania mu statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wprawdzie skarżący oraz niektórzy świadkowie wskazali, że brał on udział w Mszach św. Za Ojczyznę w G. i po jednej z nich, w dniu 31 sierpnia 1982 r., miał zostać pobity przez funkcjonariuszy ZOMO. Jednakże na potwierdzenie powyższego brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej; wypowiada się o tym tylko jeden świadek, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie, czy ewentualne uszkodzenia ciała trwały dłużej niż 7 dni, jak wymaga tego ustawa o działaczach opozycji. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, działania organu nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji Szef Urzędu trafnie stwierdził, że skarżący nie spełnia wymogów do przyznania mu statusu, o którym mowa w art. 2 i art. 3 ustawy o działaczach opozycji.
Pismem z dnia 31 lipca 2021 r., uzupełnionym 20 sierpnia 2021 r., skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 2/21, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c, art. 174 pkt 2 i art. 193 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1, art. 86, art. 89 § 2 i art. 95 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, pomimo że stan i materiał sprawy wskazywały na liczne naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w tym przez:
a) zaniechanie podjęcia zgodnie z art. 7 k.p.a. wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela i interesu społecznego;
b) zaniechanie zebrania zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący całego możliwego do zebrania materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia;
c) zaniechanie dopuszczenia zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodu z zeznań zgłoszonych przez skarżącego świadków, a także z przesłuchania strony, w tym przy zastosowaniu art. 52 i art. 77 § 3 k.p.a.;
d) zastosowanie niewłaściwego dla przedmiotu i materiału sprawy trybu postępowania, w tym zaniechanie przeprowadzenia zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. rozprawy oraz zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań lub wyjaśnień świadków z umożliwieniem stronie udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, w tym zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień;
e) niedokonanie należytej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie dokładnego wskazania zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. faktów, które organ administracji uznał za udowodnione oraz którym dowodom organ administracji odmówił mocy dowodowej i z jakich przyczyn;
f) niedostateczne informowanie strony przez organ administracji, stosownie do art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie będących przedmiotem postępowania praw strony oraz o przesłankach, które zdaniem organu administracji nie zostały spełnione lub wykazane;
g) doprowadzenie, wskutek wskazanych naruszeń przepisów postępowania, do ujawniania się dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego (i sądowoadministracyjnego w I instancji) nieznanych organowi administracji nowych dowodów lub faktów, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
h) błędne przekonanie co do ograniczenia zastosowania wskazywanych naruszonych przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z przyczyn politycznych;
2) naruszenie prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, przez błędną ścieśniającą wykładnię i przyjęcie na stronie 11 uzasadnienia wyroku, iż pojęcie: "struktur zorganizowanych", o których mowa w tym przepisie, odnosi się jedynie do: "zorganizowanych grup" działających jawnie lub rozpracowywanych przez organy bezpieczeństwa państwa komunistycznego, ze skutkiem przekazania związanych z tym materiałów Instytutowi Pamięci Narodowej, a nie do: "tajnej grupy", w której jako: "niezależnej, nie zrzeszonej grupie oporu stworzonej w S." działał skarżący, co miało zwolnić organ administracji od wyjaśnienia charakteru tej grupy i jej działalności, w tym w drodze przesłuchania wchodzących w skład grupy świadków i skarżącego, tworzących wraz z innymi nieżyjącymi już jej członkami zorganizowaną strukturę, o której mowa w wskazanym przepisie ustawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem nadania sprawie dalszego biegu, w tym jej rozpatrzenia z przesłuchaniem na rozprawie składających oświadczenia świadków oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołuje przede wszystkim art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). W niniejszej sprawie nie można zidentyfikować naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.
Ponieważ skarżący kasacyjnie – poza art. 134 p.p.s.a. – powołał również art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., wypada zauważyć, że pierwszy z tych przepisów jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., i tym samym nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Dotyczy to także – odpowiednio – ewentualnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Sąd I instancji nie mógł również naruszyć art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (przepis ten określa podstawę kasacyjną i nie jest adresowany do Sądu I instancji) ani art. 193 p.p.s.a., przewidującego odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sąd I instancji przepisów tych nie stosował.
Skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia przepisów postępowania powołał także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów (art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1, art. 86, art. 89 § 2 i art. 95 § 1 oraz art. 107 § 3). Z treści zarzutu wynika, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – organ naruszył powołane przepisy przede wszystkim przez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, a Sąd I instancji tego uchybienia nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie w tej mierze.
Sąd I instancji – nawiązując do art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji – prawidłowo stwierdził, że zasadniczo to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia stosownych dowodów potwierdzających spełnienie warunków dla uzyskania wnioskowanego statusu. Na stronie ciąży zarówno obowiązek współdziałania z organem, jak i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza gdy postępowanie łączy się z uzyskaniem praw lub nałożeniem obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Nie oznacza to jednak, iż organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z obowiązku podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem kluczowe znaczenie ma zebranie w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, o czym stanowi art. 77 k.p.a. "Ubieganie się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych następuje na wniosek osoby ubiegającej się o taki status, w myśl zaś art. 5 ust. 3 pkt 1 udoa do wniosku dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków dla uznania osoby za działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie zwalnia to oczywiście organu prowadzącego postępowanie w sprawie od obowiązku podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, lecz ciężar dowodu przenosi na wnioskodawcę. Jest to rozwiązanie nawiązujące do treści art. 7 k.p.a., gdzie inicjatywa prowadzenia postępowania dowodowego nie została ograniczona li tylko do organu, skoro na wniosek strony organy podejmują wszelkie, niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy" (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2864/19). "Ustawodawca jednoznacznie wskazuje zatem, że co do zasady to osoba chcąca potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej powinna wykazać się inicjatywą dowodową pozwalającą organowi wydać rozstrzygnięcie korzystne dla wnioskodawcy. Nie oznacza to oczywiście, że organ jest zwolniony z podejmowania czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, niemniej nie ma on obowiązku czynienia tych ustaleń »do skutku«" (wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., III OSK 2/24).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania oceny Sądu I instancji, w myśl której organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego (dotyczy do w szczególności art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a.), a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Organ miał na względzie dowody zaoferowane przez skarżącego (głównie w postaci pisemnych oświadczeń świadków i wyjaśnień strony oraz fotografii), skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 5 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji (opinia Pomorskiej Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej), zwrócił się do Archiwum IPN o wszelkie dowody potwierdzające działalność skarżącego, przeprowadził rozmowy ze świadkami, co do których zachodziło prawdopodobieństwo, że mogę mieć wiarygodne informacje o działalności skarżącego, dokonał sprawdzenia w internetowej bazie danych projektu "Encyklopedia Solidarności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstaw do przesłuchiwania strony czy też wszystkich świadków (osób, które podpisały oświadczenia), ani też nie było podstaw do przeprowadzania rozprawy. Wpływu na ocenę przeprowadzanego przez organ postępowania wyjaśniającego tudzież na ocenę stanowiska Sądu I instancji w tej mierze nie mogą mieć przedkładane przez skarżącego w toku postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego, kolejne oświadczenia. Organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w tym przepisie.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że przeprowadzona przez organ ocena zebranego materiału dowodowego jest prawidłowa, spełnia wymogi określone w art. 80 k.p.a. Tenże materiał dowodowy nie dawał podstaw do pozytywnego skonstatowania przesłanek opisanych w art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.) – organ dopełnił też powinności wynikającej z art. 79a § 1 k.p.a.
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię tego przepisu, a ściśle biorąc występującego w nim pojęcia "struktur zorganizowanych", nawiązując przy tym do konkretnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wskazał, że "fakt tworzenia takich zorganizowanych grup, niezakonspirowanych i działających otwarcie świadczy o sprzeciwie wobec panującemu ustrojowi i władzy, i pozwala uznać ją za działalność opozycyjną". Twierdzenie to zostało sformułowane nie tyle w ramach wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, ile w ramach odniesienia się do stanowiska skarżącego, że po wprowadzeniu stanu wojennego i zdelegalizowaniu związków zawodowych nie mogły istnieć żadne zorganizowane grupy. Sąd I instancji nie przesądził, że zakonspirowanie lub jego brak należą do cech konstytutywnych struktury zorganizowanej. Sąd I instancji uznał natomiast, że samo twierdzenie skarżącego, że "działał on w niezależnej, niezrzeszonej grupie oporu stworzonej w S. w celu uniknięcia przeniknięcia do jej struktur »kapusi«" – nie wystarcza do wykazania, iż jego działania były prowadzone w ramach zorganizowanych struktur. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji w tej mierze jest prawidłowe. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń, abstrahując od kwestii "tajności" działania, nie ma przesłanek, by wskazywaną przez skarżącego grupę uznać za strukturę zorganizowaną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.