III OSK 6715/21

III OSK 6715/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1643/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-03
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 122 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 czerwca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 lutego 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 30 sierpnia 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązał spółkę do:
1. Przeprowadzenia właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem rzeki [...]. Termin wykonania tegoż obowiązku upłynął w dniu 5 września 2019 r.
2. Przedkładania organowi określonych w decyzji danych i wyników badań.
3. Podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...].
W związku z tym, że spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji z 30 sierpnia 2019 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działający jako organ egzekucyjny (dalej: organ I instancji), wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji i 1 października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr IN. [...].
Postanowieniem z 1 października 2019 r. organ I instancji nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 30 sierpnia 2019 r.
Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 1 października 2019 r.
Decyzją z 5 grudnia 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził wygaśnięcie decyzji z 30 sierpnia 2019 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 20 grudnia 2019 r. uchylił postanowienie organu I instancji z 1 października 2019 r. w części dotyczącej niewykonana obowiązku określonego w pkt 3 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. W pozostałej części, tj. w zakresie niewykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r., organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 1 października 2019 r.
Następnie organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w zakładzie spółki, w wyniku których stwierdził, że obowiązek nie został nadal wykonany. Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli, a swoje stanowisko przedstawiła w piśmie z 13 grudnia 2019 r.
Postanowieniem z 11 lutego 2020 r. organ I instancji nałożył na spółkę kolejną grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 50 000 zł.
Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 11 lutego 2020 r.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 lutego 2020 r. W ocenie organu II instancji, obowiązek wynikający z pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. nadal nie został wykonany.
Spółka wniosła skargę na postanowienie z 9 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że oceniając kwestię niewykonalności obowiązku, należy jednak każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, charakter nałożonego obowiązku i jego treść, bowiem mogą one wpływać na ocenę wykonalności danego obowiązku. W tej sprawie "charakter" objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku jest niedookreślony. Decyzja z 30 sierpnia 2019 r. posługuje się nieokreślonym zwrotem "właściwe badania". Ponadto istotnym elementem tego obowiązku jest określenie terminu, w jakim ten obowiązek miał zostać wykonany. Upływ tego czasu, czyni obowiązek rozumiany jako całość tj. z uwzględnieniem zarówno zakreślonych decyzją z 30 sierpnia 2019 r. działań jak i daty jego wykonania, niewykonalnym już w dacie wystawienia tytułu egzekucyjnego. Trudności techniczne w wykonaniu obowiązku nie oznaczają, że jest on niewykonalny, jednak określając datę wykonania obowiązku należy mieć na uwadze, czy jest to możliwe w warunkach danej sprawy, nawet w sytuacji gdy krótki termin wykonania obowiązku wynika z prewencyjnego charakteru wyznaczonego obowiązku jak i terminu jego wykonania. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów, konieczność przeprowadzenia wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, wymaga odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie. Wyznaczenie zatem sześciodniowego terminu na wykonanie takiego obowiązku czyni go niewykonalnym, z uwagi na faktyczne okoliczności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) był uzasadniony.
W ocenie Sądu I instancji, wykazywanie na etapie postępowania egzekucyjnego niewłaściwego ustalenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. nie stanowi weryfikacji treści tej decyzji. Ponadto Sąd I instancji podzielił argumentację spółki w zakresie uznania obowiązku za niewykonalny z uwagi na zatrzymanie i zabezpieczenie 23 września 2019 r. przez "organy ścigania" fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami awarii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 122 § 3 i art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. przez uwzględnienie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w toku postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 i w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. przez pominięcie związania organu egzekucyjnego treścią decyzji ostatecznej.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z "art. 33 § 2 pkt 1 i 5" u.p.e.a. przez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów materialnych.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. przez dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej w toku postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, spółka wniosła zarzuty. Postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie uznał zarzuty spółki za niezasadne. Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka. Postanowieniem z 18 lutego 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 grudnia 2019 r. Spółka wniosła skargę na postanowienie z 18 lutego 2020 r. Wyrokiem z 28 maja 2020 r. w sprawie IV SA/Wa 920/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2020 r. w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za niezasadne. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 920/20 opierało się w istocie na tożsamej argumentacji, jak w kontrolowanym obecnie wyroku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2020 r. był przedmiotem skargi kasacyjnej organu. Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r. III OSK 3166/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę spółki.
W rozpoznawanej obecnie sprawie istotne znaczenie mają przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1, art. 122 § 3 i art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a., "zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny". Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25.04.2023 r., II OSK 1409/20, LEX nr 3602154 i orzeczenia tam przywołane). W konsekwencji w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2954/20, LEX nr 3559000). Oznacza to, że w tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał bowiem niejako kolejnej kontroli zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i była to kontrola nieprawidłowa. Jak już bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2024 r. III OSK 3166/21, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia art. 29 § 1 u.p.e.a. dopuszcza kwestionowanie przez organ egzekucyjny decyzji 30 sierpnia 2019 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego tam obowiązku, a w konsekwencji również w zakresie zasadności nałożenia na spółkę obowiązku wykonania badań wskazanych w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. Powielanie stanowiska zaprezentowanego w wyroku z 23 stycznia 2024 r. III OSK 3166/21 jest w tym miejscu zbędne.
Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia, niezależnie od kwestii rozstrzygniętej już w sprawie dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w trzecim zarzucie kasacyjnym organ omyłkowo powołał art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., a zatem przepis stanowiący podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w obecnym stanie prawnym. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na skuteczność pozostałych zarzutów kasacyjnych, które zostały prawidłowo sformułowane.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.