III OSK 6704/21

III OSK 6704/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2645/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-09
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 21
art. 194 ust. 1 pkt 3 i art.199, art.23 ust. 2 pkt 2 ust.
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2645/20 w sprawie ze skargi P.O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.O. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 1 października 2020 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 16 lutego do 6 marca 2015 r. przeprowadził kontrolę u skarżącego, w związku z wnioskiem Starosty Grodziskiego w celu zweryfikowania, czy kontrolowany nadal narusza przepisy ochrony środowiska. W toku kontroli ustalono, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania, przetwarzania i transportowania odpadów od 2008 r. Poboczną działalnością jest sprzedaż pasz. Skarżący posiada decyzję Starosty Grodziskiego z 10 września 2012 r., ważną do 10 września 2022 r., obejmującą 75 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, o łącznej masie do 3.273.000 Mg/rok, przeznaczonych do odzysku w procesie R3. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty Grodziskiego z 1 lipca 2013 r., w której dodano rodzaj odpadu: odpady ze studzienek kanalizacyjnych (kod 20 03 06), przeznaczony do odzysku w procesie R3. Ważność decyzji została ograniczona do 22 stycznia 2016 r. Na podstawie decyzji Starosty Grodziskiego z 2 grudnia 2010 r. ze zmianami, ważnej do 1 grudnia 2020 r., skarżący ma prawo wytwarzać odpady w instalacji, w tym kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03 w ilości do 100.000 Mg/rok.
W wyniku prowadzenia przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 na terenie zakładu powstaje jeden rodzaj odpadu: kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03. Organ stwierdził, że niewielka powierzchnia zakładu przeznaczona jest na proces kompostowania, którą aktualnie w większości zajmują kontenery kompostowe. Wątpliwość budzi możliwość zgromadzenia takiej masy odpadów na terenie zakładu, tj. działek o nr ew. [...]/1 i [...] we [...]. Powyższe potwierdzają ustalenia dokonane podczas oględzin północnej części działki o nr ew. [...]/1. Zarówno podczas kontroli (odpady widoczne 16 lutego 2015 r. w kontenerach i ślady po magazynowaniu odpadów na placu), jak również oględzin przeprowadzonych 15 października 2014 r. z udziałem funkcjonariuszy policji, stwierdzono magazynowanie znacznej ilości odpadów, wśród których rozpoznać można było odpady o kodzie 19 08 05 oraz mieszaninę przypominającą "skratki i zawartość piaskowników". Większa część placu zanieczyszczona była czarną mazią o charakterystycznym zapachu komunalnych osadów ściekowych.
Organ inspekcji ochrony środowiska stwierdził, że biorąc pod uwagę dzienne ilości przyjmowanych odpadów (w kontrolowanym okresie średnio 133 Mg, maksymalnie 350,88 Mg), których większa część stanowią komunalne osady ściekowe odbierane od A. S.A., a także 3-dniowy czas trwania kompostowania, niemożliwe jest magazynowanie odpadów związanych z procesem odzysku R3 na powierzchni zaledwie około 135 m2 w sposób zgodny z posiadanym zezwoleniem, nawet przy założeniu, że wytworzony po kompostowaniu odpad nie jest magazynowany na terenie zakładu. W okresie poprzedzającym kontrolę do procesu kompostowania przyjmowano nawet ponad 750 Mg samych komunalnych osadów ściekowych w okresie 3 dni (np. od 15 października 2014 r. do 17 października 2014 r.).
Podczas oględzin w dniu 16 lutego 2015 r. stwierdzono, że na placu wyłożonym betonowymi podkładami kolejowymi, zlokalizowanym w północnej części działki nr ew. [...]/1, znajdowały się metalowe, otwarte od góry kontenery. W dwóch z nich stwierdzono obecność komunalnych osadów ściekowych. Oględziny przeprowadzone 23 lutego 2015 r. pozwoliły ustalić, że odpady widoczne 16 lutego 2015 r. w kontenerach na terenie działki nr ew. [...]/1 we [...], zostały usunięte. Metalowe kontenery ustawione na tej działce były puste lub zawierały pozostałości po komunalnych osadach ściekowych. Dnia 3 marca 2015 r. M.S. wyjaśnił, że w przedmiotowym miejscu znajdowały się komunalne osady ściekowe, których posiadaczem był skarżący i które zostały przeznaczone do odzysku w procesie R3. Magazynowanie miało charakter jednorazowy i chwilowy z powodu braku miejsca obok kompostowników. Orientacyjna ilość zmagazynowanych odpadów wynosiła około 15 Mg. Zostały one usunięte z tej działki po 16 lutego 2015 r.
Plac znajdujący się w północnej części działki nr [...]/1 we [...] był podczas kontroli zanieczyszczony na części powierzchni podkładów betonowych pozostałościami po magazynowanych wcześniej odpadach o kodzie 19 08 05. Według ustnej informacji M.S., pod podkładami znajduje się podsypka żwirowa zabezpieczona folią przed wsiąkaniem odcieków. Magazynowanie odpadów w tym miejscu stwarza jednak ryzyko zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który znajduje się 1-2 m od północnej granicy działki. W pobliżu rowu znajduje się również ładowarka zanieczyszczona osadami ściekowymi.
W trakcie kontroli organ stwierdził, że sposób przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 budzi zastrzeżenia, ponieważ odbywa się w sposób stanowiący "zaprzeczenie istoty" procesu kompostowania, a także z naruszeniem warunków decyzji Starosty Grodziskiego z 10 września 2012 r. Stwierdzono również niezgodności prowadzonego przetwarzania odpadów z okazanym opisem technologicznym, sporządzonym w listopadzie 2014 r.
Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole z kontroli, podpisanym przez kontrolującego 6 marca 2015 r.
Decyzją z 29 maja 2015 r Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, za zbieranie na działce o nr ew. [...]/1, obręb [...], tj. poza miejscem wytwarzania, komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym stanowi art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach).
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 1 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 1 października 2020 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z pkt III decyzji Starosty Grodziskiego z 10 września 2012 r., odpady używane do procesu odzysku, w tym ustabilizowane komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05, mają być magazynowane na terenie zakładu położonego na działkach nr ew. [...]/1 i nr ew. [...] w W., w betonowych boksach, na szczelnie utwardzonej powierzchni. Ilość magazynowanych odpadów nie będzie przekraczała ilości przerobowej kompostowni. Odpady po kompostowaniu nie mogą być magazynowane, ale bezpośrednio po wyjęciu z kompostowni mają być wywożone do miejsca zagospodarowania. Z protokołu oględzin z 15 października 2014 r. (załącznik nr 18 do protokołu kontroli) wynika, że północna część działki nr ew. 209/1 "zanieczyszczona była ciemnymi osadami ściekowymi, które złożono na hałdzie o wysokości do około 2 m w zachodniej części placu, w odległości kilku metrów od odrodzenia z siatki stalowej. Na hałdzie widać było osady ściekowe o barwie od ciemnobrązowej do ciemnoszarej, o dość jednolitej konsystencji mazisto-ziemistej. W północnej części hałdy widoczne były inne odpady charakterystyczne dla procesu oczyszczania ścieków, z częściami stałymi typowymi dla skratek ze znacznym udziałem odpadów piaszczystych, ciemnoszarych. Przy tych odpadach znajdowała się niewielka pryzma jednolitych osadów o barwie brązowej. Wyczuwalna była podwyższona temperatura tych osadów. Przy ogrodzeniu z siatki stalowej, w północnej części placu sąsiadującej z rowem, stała ładowarka kołowa zanieczyszczona na kołach i łyżce osadami ściekowymi."
Z kolei z protokołu oględzin przeprowadzonych z 16 lutego 2015 r. (załącznik nr 20 do protokołu kontroli) wynika, że w północnej części działki nr ew. [...]/1 znajduje się plac o wymiarach około 70 m x 45 m. "Pośrodku placu znajdowała się niewielka pryzma jasnego, sypkiego materiału o niewyczuwalnym zapachu. Większa część placu, wyłożona betonowymi podkładami, była zanieczyszczona ciemnymi osadami ściekowymi. Nie stwierdzono obecności większych ilości osadów ściekowych bezpośrednio na podkładach kolejowych. W północno-zachodniej części placu ustawiono 3 otwarte, metalowe kontenery: 2 niższe, pomalowano na żółto i 1 wyższy, pomalowany na niebiesko. Przy jednym z kontenerów widać było pryzmę z gruzem betonowym i ceglanym. Bezpośrednio kontenerów pomalowanych na żółto dokonał inspektor przeprowadzający kontrolę. Wewnątrz kontenerów widać było komunalne osady ściekowe o jednolitej strukturze, ciemnym zabarwieniu, konsystencji ziemistej i wyraźnie wyczuwalnym zapachu osadów. Nie dokonano oględzin wnętrza wysokiego, niebieskiego kontenera. Przy ogrodzeniu z siatki metalowej, w północnej części placu sąsiadującego z rowem, stała ładowarka kołowa zanieczyszczona na kołach i łyżce osadami ściekowymi."
W dniu 3 marca 2015 r. przesłuchani zostali R.F. i M.S>, którzy potwierdzili, że 16 lutego 2015 r. w północnej części działki nr ew. [...]/1 w kontenerach znajdowały się komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05 w ilości około 15 ton. Protokoły z przesłuchania stanowią załączniki nr 19 i 22 do protokołu kontroli.
W ocenie Sądu I instancji, powyższe oznacza, że w toku kontroli w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że w dniach 15 października 2014 r. i 16 lutego 2015 r. w północnej części działki nr ew. [...]/1 magazynowane były komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05, bez wymaganego zezwolenia. Działka nr ew. [...]/1 nie jest objęta pkt III decyzji Starosty Grodziskiego z 10 września 2012 r. Tym samym skarżący nie będąc wytwórcą magazynowanych odpadów o kodzie 19 08 05, naruszył zakaz z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ponieważ zbierał komunalne osady ściekowe poza miejscem ich wytwarzania i przetwarzania. Skarżący jako podmiot prowadzący przetwarzanie odpadów miał prawo magazynować odpady wyłącznie na terenie działek nr ew. [...]/1 i [...].
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący prowadząc odzysk odpadów naruszył warunki posiadanego w czasie kontroli zezwolenia. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone. Skarżący nie podważył skutecznie tego dokumentu.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 199 ustawy o odpadach. W decyzjach oby instancji organy uzasadniły przesłanki, którymi kierowały się przy ustalaniu wysokości wymierzonej skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast przepisy działu IVA ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) weszły w życie 1 czerwca 2017 r. i nie mają zastosowanie do deliktów administracyjnych sprzed tej daty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo wykazania przez skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym nierozpoznanie istoty odwołania, lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. Polegało to na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zaniechano przeprowadzenia dowodu z badań laboratoryjnych w zakresie rodzaju substancji znajdujących się 16 lutego 2015 r. na przedmiotowej działce. Zaniechano też przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność rodzaju zagrożenia dla środowiska, z uwzględnieniem, że odpady znajdowały się w nieuszkodzonych kontenerach, na zabezpieczonym gruncie oraz z uwzględnieniem ilości odpadów.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a oparciu się jedynie na błędnych ustaleniach organu I i II instancji.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na brak wyjaśnienia, w jaki sposób dokonano wnikliwego rozpoznania przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie wpływu na życie i zdrowie ludzi.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowych okolicznościach doszło do tymczasowego magazynowania odpadów na działce nr ewid. 209/1 przez podmiot prowadzący zbieranie odpadów.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowych okolicznościach skarżący dokonywał tymczasowego magazynowania odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowych okolicznościach skarżący dokonywał zbierania odpadów w postaci odpadów komunalnych w miejscu niebędącym miejscem wytwarzania.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach polegające na błędnym zastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za zbieranie odpadów wbrew dyspozycji art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 197 ustawy o odpadach polegające na stwierdzeniu rzekomego ich naruszenia z pominięciem przeprowadzenia pomiarów i badań przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań.
Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 199 ustawy o odpadach polegające na zaniechaniu wnikliwego rozpoznania przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rozmiarów prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania komunalnych osadów ściekowych oraz skutków naruszeń i wielkości zagrożenia.
Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 199 ustawy o odpadach polegające na błędnej wykładni przez uwzględnienie w przesłankach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej aspektów podmiotowych, tzn. długoletniego prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ale nie został szerzej uzasadniony. Ponadto, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Natomiast nie jest wystarczające powiązanie zarzutu naruszenia tego rodzaju normy o charakterze wynikowym z normą z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., która również jest normą o charakterze wynikowym, która określa sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej rozpoznający odwołanie.
Po drugie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. Sposób sformułowania tego zarzutu świadczy o braku zrozumienia przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania sądowoadministracyjnego i jego relacji do postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powołanych przepisów polegającego na "niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy, w tym w szczególności zaniechał przeprowadzenia dowodu z badań na laboratoryjnych w zakresie rodzaju substancji znajdującej się w dniu 16 lutego 2015 r. na działce nr [...]/1, czy zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii właściwego biegłego na okoliczność rodzaju istniejącego zagrożenia dla środowiska wskutek znajdowania się w dniu 16 lutego 2015 r. na ww. działce przedmiotowych odpadów, z uwzględnieniem faktu, że znajdowały się one w nieuszkodzonych kontenerach, stojących na zabezpieczonym gruncie, a także ilości przedmiotowych odpadów". Natomiast Sąd I instancji nie jest kolejną instancją orzekającą w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, a wojewódzki sąd administracyjny jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie prowadzi już postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe ograniczone jest w zasadzie do dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w zakresie którego nie mieści się przeprowadzone dowodu z opinii biegłego. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego wyrażonego w uzasadnieniu tego zarzutu, że jedynym sposobem podważenia ustaleń protokołu kontroli w postępowaniu administracyjnym było złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ przeprowadził bowiem samodzielne ustalenia w ramach kontroli działalności skarżącego, oparte nie tylko na oględzinach, ale również na podstawie zeznań świadków. Należy przy tym podkreślić, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym i dysponuje fachową wiedzą w zakresie ochrony środowiska, ponieważ w tym celu został powołany. Natomiast jeśli skarżący zmierzał do podważenia ustaleń kontroli, to powinien przedstawić samodzielnie dowody w tym zakresie, a nie oczekiwać, że organ przeprowadzi dowody w jego zastępstwie i to na okoliczność, z której to skarżący wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Oznacza to, że nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., ponieważ zarzut ten opiera się na tych samych argumentach.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Natomiast obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu, ale rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten został nieprawidłowo uzasadniony przez wskazanie, że naruszenie powołanych przepisów polegało na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo, że żaden z powołanych przepisów nie dotyczy warunków sporządzenia uzasadnienia wyroku.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przed wszystkim skarżący nie wyjaśnia na czym miała polegać błędna wykładnia powołanych przepisów. Natomiast zarzuca w istocie błędne ustalenia faktyczne pozwalające na przyjęcie, że doszło do tymczasowego magazynowania odpadów na działce nr ewid. 209/1 przez podmiot prowadzący zbieranie odpadów. Jest to więc zarzut kwestionujący ustalenia faktyczne, a nie wykładnię przepisów prawa materialnego. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, jak i zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że ustawie o odpadach nie jest znane wskazywane w skardze kasacyjnej pojęcie "jednorazowego, logistycznego zabiegu" w postaci przesunięcia odpadów. Zmiana miejsca położenia odpadów oznacza, że są one magazynowane w innym miejscu, w tym przypadku niezgodnie z udzielonym skarżącemu zezwoleniem.
Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I Instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, polegającego na błędnym zastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za zbieranie odpadów wbrew dyspozycji art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Administracyjna kara pieniężna została bowiem wymierzona przez organ I instancji, a Sąd I instancji nie posiada tego rodzaju kompetencji. Ponadto, zarzut ten kwestionuje w istocie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej wskazując, że nie doszło do naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, co jak wyżej wskazano, w tej sprawie nastąpiło i czego skutecznie nie podważył skarżący.
Po trzecie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 197 ustawy o odpadach został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (punkty), a skarżący nie wskazał precyzyjnie, której z jednostek redakcyjnych dotyczy ten zarzut. Ponadto, z art. 197 ust. 1-3 ustawy o odpadach nie wynika obowiązek przeprowadzenia pomiarów lub badań, ponieważ przepis ten ma charakter otwarty. Wynika z niego bowiem, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie
1) kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków;
2) pomiarów i badań prowadzonych przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań;
3) zawiadomienia dokonanego odpowiednio przez marszałka województwa, regionalnego dyrektora ochrony środowiska lub ministra właściwego do spraw środowiska.
Użycie kwantyfikatorów "w szczególności" oraz "w tym" oznacza, że posłużenie się środkami dowodowymi wymienionymi w tym przepisie zależy od uznania organu, w zależności od uwarunkowań prawnych i faktycznych konkretnej sprawy. W tej sprawie organ prawidłowo nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia tego rodzaju badań lub pomiarów, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. Wynika to z tego, że materiał zgromadzony w sprawie, w tym ustalenia kontroli utrwalone w protokole kontroli, a także zeznania świadków, były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 199 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w decyzjach obu instancji organy uzasadniły przesłanki jakimi kierowały się przy ustalaniu wysokości wymierzonej skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Organy wzięły pod uwagę rodzaj naruszenia, tj. zbieranie poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, które stwarzało ryzyko zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który znajduje się 1-2 m od północnej granicy tej działki (wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko). Kwestie te zostały szczegółowo omówione na str. 8 i 9 zaskarżonej decyzji. Nie stanowi także naruszenia art. 199 ustawy o odpadach uwzględnienie przez organ odwoławczy długoletniego prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie gospodarki odpadami. Tego rodzaju ocena mieści się w rodzaju naruszenia, o którym stanowi art. 199 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.