III OSK 6702/21

III OSK 6702/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 218/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/21 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DP-420/1105/2020/sj w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 218/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DP-420/1105/2020/sj w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "DWIOŚ") decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr WI.7062.3.2020.BK – wydaną na podstawie art. 47 pkt 5 ustawy z dnia15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2158) – wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 52000 złotych. W dniu 28 sierpnia 2020 r. decyzja została doręczona skarżącej, która pismem z dnia 25 września 2020 r. (nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym) wniosła odwołanie od tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DP-420/1105/2020/sj, GIOŚ stwierdził, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja DWIOŚ została doręczona skarżącej w dniu 28 sierpnia 2020 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 11 września 2020 r. Następnie skarżąca złożyła w dniu 25 września 2020 r., a więc z uchybieniem terminu, wspomniane odwołanie.
Pismem z dnia 4 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na postanowienie GDOIŚ z dnia 8 grudnia 2020 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania zanim rozpatrzony został wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; 2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a mianowicie poprzez wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego zbadania przyczyn, dla których strona uchybiła terminowi i bez wydania rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wniosła odwołanie od decyzji DWIOŚ i jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stanowi naruszenie przepisów k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia GIOŚ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 13 maja 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy GIOŚ mógł stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.
Sąd I instancji przywołał treść art. 134, art. 129 § 2., art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a. – i wskazał, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, której zaistnienie upoważnia organ administracji do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Jednocześnie, w przypadku wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zasadą jest, że pierwszeństwo w rozpoznaniu przyznaje się wnioskowi o przywrócenie terminu. Uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu rodzi bowiem ten skutek, iż odpada postawa do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a otwiera się droga do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dopuszcza się przy tym równoczesne wydanie obu rozstrzygnięć, a nawet ich połączenie – co oznacza, że na kolejność wydawania rozstrzygnięć, a w konsekwencji ich prawidłowość, wpływają każdorazowo okoliczności sprawy.
Sąd I instancji podał dalej, że decyzja DWIOŚ z dnia 26 sierpnia 2020 r. została doręczona skarżącej w dniu 28 sierpnia 2020 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 25 września 2020 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Skarżąca, wnosząc odwołanie, wniosła również o przywrócenie terminu do jego wniesienia. GIOŚ w pierwszej kolejności zajął się odwołaniem, wydając kontrolowane postanowienie z dnia 8 grudnia 2020 r. Kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania GIOŚ rozstrzygnął z kolei postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r. odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kontrola sądowoadministracyjna tego postanowienia zakończyła się wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 218/21. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione działanie GIOŚ – wbrew zarzutom skargi – nie mogło zostać uznane za uchybienie, skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem skarżąca uchybiła ustawowemu terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jej wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności nie spotkał się z przychylnością organu administracji. Tym samym za chybiony WSA w Warszawie uznał zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżone postanowienie nie zasługuje na uchylenie, podczas gdy doszło do jego wydania przy nierozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a mianowicie poprzez wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego zbadania przyczyn, dla których strona uchybiła terminowi i bez wydania rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia GIOŚ z dnia 8 grudnia 2020 r., nr DP-420/1105/2020/sj. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej powołane zostały tylko dwa przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w »czystej« postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Nadto, jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym" (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6236/21). Skoro przepisy art. 151 i art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zostały przez skarżącą kasacyjnie powiązane z jakimikolwiek innymi przepisami, to zarzut, o którym mowa, w założeniu jest nieskuteczny.
W drugim zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 151 i art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. zostały powiązane z jednym przepisem postępowania administracyjnego, tj. przepisem art. 8 § 1 k.p.a. Art. 8 § 1 k.p.a. statuuje zasadę ogólną, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przez samo uczynienie użytku z kompetencji przewidzianej w art. 134 k.p.a. organ z pewnością nie naruszył wspomnianej zasady. "Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest obowiązkiem organu odwoławczego, w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, które przyczyniły się do uchybienia terminu. Nie ma również znaczenia to, czy uchybienie terminu nastąpiło z winy, czy też bez winy strony. Ponadto stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej" (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., I GSK 1211/18). W niniejszej sprawie okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest w istocie bezsporna – nie była kwestionowana w skardze ani nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej.
Przepisy nie określają wyraźnie sekwencji tudzież relacji między postanowieniem dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania a postanowieniem rozstrzygającym kwestię ewentualnego przywrócenia tego terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać zarówno takie poglądy, w świetle których postanowienie z art. 134 k.p.a. powinno mieć charakter następczy wobec postanowienia z art. 59 § 2 k.p.a., jak i takie, które ujmują tę relację odwrotnie względnie wskazują na zbędność postanowienia z art. 134 k.p.a. w przypadku orzekania co do ewentualnego przywrócenia terminu (zob. A. Golęba, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 967-968 oraz powołane tam orzecznictwo). Na gruncie analogicznych przepisów ordynacji podatkowej w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że przepis art. 228 § 1 pkt 2 o.p. (będący odpowiednikiem art. 134 k.p.a.) "nie uzależnia obowiązku wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi od tego, czy uchybienie terminowi było zawinione. Nie ma również znaczenia to, czy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu i czy wniosek ten wywołał zamierzony przez stronę skutek w postaci przywrócenia terminu" (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., III FSK 741/21; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., I FSK 1087/23). Wskazuje się przy tym, że: "Dopiero wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania otwiera drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Umożliwia ono zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu. Ocena taka jest możliwa tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Wówczas nie ma już racji bytu badanie okoliczności przekroczenia terminu jako «załatwionej» postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Takie postanowienie nie stoi też w żaden sposób na przeszkodzie załatwieniu wniosku o przywrócenie terminu, także w sposób pozytywny" (zob. S. Presnarowicz, w: L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa – komentarz aktualizowany do art. 228, teza 3, LEX/el. oraz powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., I SA/Po 752/20).
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to – na co trafnie zwrócił Sąd I instancji – że nawet przy przyjęciu koncepcji, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania co do zasady eliminuje potrzebę uprzedniego stwierdzenia uchybienia tego terminu w trybie art. 134 k.p.a. – w zaskarżonym postanowieniu niepodobna upatrywać istotnego naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia zasady ustanowionej w art. 8 § 1 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania w istocie został bowiem uchybiony (i zaskarżone postanowienie tylko o tym traktuje), a strona uzyskała także osobne rozstrzygnięcie co do wniosku o przywrócenie tego terminu. Nie doszło zatem do naruszenia jakichkolwiek uprawnień procesowych strony. Z tych przyczyn również drugi zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.