III OSK 670/25

III OSK 670/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Go 594/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 37b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 594/24 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 25 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność słów "i zwrot kosztów podróży" zawartych w tytule uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. oddala wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 594/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. (dalej Wojewoda) z dnia [...] września 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że na sesji w dniu [...] sierpnia 2024 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży. Jako podstawę prawną uchwały wskazano: art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych (Dz. U. 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z § 1 ww. uchwały ustala się wysokość diety miesięcznej dla poszczególnych przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S., jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały (ust. 1). W przypadku łączenia funkcji Sołtysa i Radnego Rady Miejskiej w S. dieta, o której mowa w ust. 1 ulega obniżeniu o 20 % (ust. 2). Dieta za dany miesiąc nie przysługuje, jeżeli Sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca (ust. 3). W przypadku pełnienia funkcji Sołtysa w okresie krótszym niż miesiąc wysokość diety zostanie obliczona proporcjonalnie do liczby dni sprawowania funkcji Sołtysa w danym miesiącu (ust. 4).
Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały.
Oceniając przebieg postępowania Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży nie naruszała prawa w sposób istotny, w szczególności nie pozostawała w sprzeczności z art. 37b ust. 1 u.s.g. i nie wykraczała poza zakres delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie.
W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zakwestionował zapis § 1 ust. 3 ww. uchwały dlatego, że jego zdaniem nie jest wystarczające określenie okresu niepełnienia przez sołtysa obowiązków, po którym dieta nie przysługuje, jako jednego miesiąca, a uchwała "jedynie w sposób symboliczny" uregulowała kwestię obniżenia należnej sołtysowi diety, gdyż z regulacji tej wynika, "że w przypadku, gdy sołtys będzie pełnił swoją funkcję przez jeden dzień w danym miesiącu, to będzie mu przysługiwała dieta w pełnej wysokości".
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w związku z tym zarzutem należy podkreślić, że ustawodawca w art. 37b ust. 1 u.s.g. wyłącznie od woli rady gminy uzależnił czy i na jakich zasadach dieta będzie przewodniczącym organów stanowiących jednostek pomocniczych (sołtysom) przysługiwać, a w związku z tym rada gminy ma również pełną swobodę w ustaleniu, w jakich przypadkach ta dieta nie będzie przysługiwać, czy też ulegnie obniżeniu. Z uwagi na treść art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., który do obligatoryjnych elementów statutu jednostki pomocniczej zalicza określenie zadań organów jednostek pomocniczych, to uchwalany przez radę gminy statut jednostki pomocniczej stanowi podstawowy punkt odniesienia dla ustalenia zakresu obowiązków i uprawnień sołtysa. Co za tym idzie rada gminy decydując w istocie o zakresie obowiązków i uprawnień sołtysa, powinna również swobodnie decydować w jakich przypadkach niewykonywanie tych obowiązków skutkuje pozbawieniem diety, czy też obniżeniem jej wysokości.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie można pominąć, że organy gmin jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Wynika to zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), a samodzielność gmin jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 i 2 Konstytucji RP). W myśl rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 94) do wyłącznej decyzji ustawodawcy należy formowanie określonego rodzaju upoważnienia (delegacji) ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a tym samym pozostawienia właściwego stopnia samodzielności (swobody) regulacyjnej odpowiedniemu organowi tworzącemu (stanowiącemu) prawo miejscowe w tym zakresie. Jeżeli ustawodawca uznałby za zasadne dokładne (szczegółowe) określenie materii dotyczącej świadczeń przysługujących sołtysom, to dałby temu wyraz w odpowiednio wyrażonej delegacji ustawowej. Jednak upoważnienie przewidziane w art. 37b ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych wytycznych (wskazówek) w zakresie zasad przysługiwania sołtysowi diety w okresie kiedy nie pełni on swoich obowiązków. Jak wskazuje się w doktrynie jeżeli rada gminy decyduje się podjąć uchwałę w sprawie diet dla sołtysów, to organ ten dysponuje znacznym zakresem samodzielności w określeniu zasad ich ustalania. Żaden przepis nie wskazuje na konieczność uwzględnienia określonych kryteriów (K. Bandarzewski: Problematyka ustalania wysokości diet radnych i sołtysów, Samorząd Terytorialny 11/2022, s. 26)
Mając na uwadze powyższe, nie było zdaniem Sądu przeszkód, by rada gminy określając zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) będzie przysługiwała dieta wskazała, w jakim przypadku dieta nie będzie przysługiwała, mianowicie jeżeli sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca. Wprowadzenie takiej regulacji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, mieści się w ramach zawartego w art. 37b ust. 1 u.s.g. upoważnienia ustawowego i nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie był również trafny drugi zarzut zawarty w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszący się do braku uregulowania w uchwale zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, co zdaniem Wojewody było obligatoryjne wobec brzmienia art. 37b ust. 1 u.s.g., w szczególności zastosowanego w nim spójnika "oraz", przy czym w tym zakresie Wojewoda odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 5051/21, iż "z konstrukcji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. i zastosowania spójnika "oraz" jednoznacznie wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń". Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił poglądu, iż dokonując wykładni przedmiotowego przepisu występujące w nim słowo "oraz" należy czytać jako koniunkcję, a w konsekwencji, że ustalenie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych przysługiwać będą diety implikuje zawsze konieczność uregulowania w tej uchwale również zasad zwrotu kosztów podróży służbowej.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że należy zwrócić uwagę, że spójnik koniunkcyjny "oraz" (podobnie jak inne tego rodzaju spójniki "i", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i") występuje w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym, czyli wyliczającym. Ta podwójna rola znaczeniowa, jaką może spełniać to samo słowo odpowiadające spójnikowi koniunkcji, może być powodem niejednoznaczności zdania zbudowanego z jego użyciem. Rozróżnienie, jaką funkcję spełnia spójnik odpowiadający koniunkcji w konkretnym zdaniu, ma zasadnicze znaczenie dla właściwego rozumienia tego zdania i powinno być uzależnione od kontekstu zawartej w tym zdaniu regulacji.
Zdaniem Sądu poprawna interpretacja przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. uwzględniająca kontekst zawartej w nim regulacji oraz dyrektywy wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że spójnik koniunkcyjny "oraz" został w nim użyty w znaczeniu enumeracyjnym, służąc do wyliczenia świadczeń (dieta i zwrot kosztów podróży służbowej), które zgodnie z ustanowionymi przez radę gminy zasadami mogą przysługiwać przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (łącznie lub każde z osobna), nie zaś w znaczeniu koniunkcyjnym, zgodnie z którym wymienione w przepisie świadczenia (dieta i zwrot kosztów podróży służbowej) muszą zawsze przysługiwać łącznie. Dieta stanowi zryczałtowany ekwiwalent poniesionych kosztów lub utraconych dochodów w związku wykonywaniem obowiązków sołtysa zaś zwrot koszty podróży służbowej wynika z konkretnych wyjazdów podjętych w związku z wykonywaniem tych obowiązków, co uzależnione może być np. od ilości przejechanych kilometrów. Z uwagi na charakter tych świadczeń nie pozostają one w takim związku, by przyznanie prawa do jednego z nich skutkować musiało automatycznym przysługiwaniem prawa do drugiego. Ustawodawca przyznał radzie gminy wyłączną kompetencję do ustalenia zasad przysługiwania sołtysom diety i zwrotu kosztów podróży służbowej co nie oznacza, że oba te świadczenia muszą zawsze przysługiwać łącznie. Rada Miejska w S. pomijając w uchwale ustalenie zasad zwrotu kosztów podroży służbowej przesądziła, że zwrot kosztów podroży sołtysom nie będzie przysługiwał w żadnym przypadku. Takie postanowienie mieściło się w kompetencjach rady, które charakteryzują się fakultatywnością przyznania sołtysom prawa do świadczeń w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, co oznacza także swobodą w przyznaniu prawa do jednego z tych świadczeń i nieprzyznania prawa do drugiego z nich. Oczywiście w związku z nieokreśleniem w uchwale zasad zwrotu kosztów podroży służbowej pewną niekonsekwencję stanowiło zamieszczenie zwrotu kosztów podróży w tytule uchwały, jednak w ocenie Sądu nie stanowiło to istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności całej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. w powiązaniu z art. 148 P.p.s.a.
a) art. 37b ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu rada gminy może w sposób dowolny i swobodny ustalić zasady na jakich będą przysługiwać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych ustalone ryczałtowo diety, w szczególności w sytuacji dłuższego niewykonywania przez nich obowiązków, co skutkowało uznaniem, iż wystarczające jest określenie w uchwale symbolicznych warunków potracenia należnej sołtysom diety poprzez określenie, iż dieta nie przysługuje w sytuacji niewykonywania obowiązków przez co najmniej miesiąc i uznania uchwały za zgodną z prawem oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego,
podczas gdy:
- takie uregulowanie nie jest wystarczające, gdyż prowadzi do przyjęcia, że dieta traci charakter rekompensacyjnym przyjmuje postać stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem.
b) art. 37b ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy nie jest zobowiązana do wskazania w uchwale oprócz zasad przysługiwania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych również zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, gdyż użyty w przepisie prawnym spójni "oraz" nie został w nim użyty w znaczeniu koniunkcyjnym, zgodnie z którym dieta zwrot kosztów podróży muszą zawsze przysługiwać łącznie ale w znaczeniu enumeracyjnym służącym do wyliczenia świadczeń, tj. łącznie lub każde z osobna, co skutkowało uznaniem uchwały za zgodną z prawem i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego,
podczas gdy:
- z konstrukcji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. jak i obowiązującego orzecznictwa jednoznacznie wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń, gdyż w przypadku ustalenia dla przewodniczących zasad dotyczących diet, ustanowienie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych ma wymiar obligatoryjny. Spójnik "oraz" należy odczytywać jako koniunkcję, przez co ustanawiając diety rada zobligowana jest uregulować także zasady zwrotu kosztów podróży służbowych, a intencję Rady Miejskiej w S. było przyznanie przewodniczącym zwrotu kosztów podróży służbowej, na co wskazuje tytuł podjętej przez radę uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie w całości skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 37b ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że rada gminy może dowolnie ustalać zasady, na jakich będą przysługiwać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy ustalone ryczałtowo diety i to także w przypadku dłuższego niewykonywania (co najmniej przez miesiąc) obowiązków, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do szczegółowego określenia (a nie tylko symbolicznego) warunków, których spełnienie uzasadnia przyznanie diety.
Zgodnie z powołanym art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta.
W przeciwieństwie do regulacji zasad ustalania diet dla samych radnych, ustawodawca nie zawarł żadnych zasad, które mają być obligatoryjnie stosowane w przypadku, gdy rada gminy zdecyduje się na ustalanie zasad, na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin będą przysługiwały diety. Jedynym odniesieniem wynikającym z wykładni funkcjonalnej tego przepisu jest możliwość powiązania samej diety z przybliżonymi wydatkami lub utratą środków, jakie dotyczą przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Stąd taka dieta co do zasady ma charakter kompensacyjny (tak też w orzecznictwie sądowym por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1545/22; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1276/19). Jednakże wykładnia ta i tak nie może stanowić podstawy regulacji gminnej, ponieważ rada gminy nie ma żadnego obowiązku ustalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych nawet w przypadku, gdy osoby te udokumentują ponoszenie kosztów (wydatków) związanych z wykonywaniem swoich funkcji.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie doszukał się żadnego istotnego naruszenia prawa w zakresie ustalania kwot diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych w Gminie S. Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z 2024 r. poz. [...]) ustala w § 1 ust. 1 zróżnicowaną wysokość miesięcznej diety dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, w ustępie drugim różnicowała tę wysokość w przypadku łączenia funkcji sołtysa i radnego Rady Miejskiej, w ustępie trzecim zawierała zasadę, zgodnie z którą sołtysowi nie przysługiwała dieta za dany miesiąc, jeżeli przez okres tego miesiąca nie pełnił swoich obowiązków. Jeżeli sołtys pełnił obowiązki tylko przez część miesiąca (czyli w okresie krótszym niż jeden miesiąc), to wówczas dieta była ustalana proporcjonalnie za ten okres stosownie do liczny dni pełnienia funkcji (§ 1 ust. 4 uchwały).
Przedstawiona treść § 1 uchwały zawiera zasady ustalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych w Gminie S. i zasady te nie naruszają prawa. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie nie można na podstawie przytoczonych przepisów uznać, że dieta stanowi stałe wynagrodzenie sołtysa wypłacane niezależnie od liczby dni, w których sołtys pełni swoją funkcję. Nie ma obaw, że którykolwiek z tych przepisów pozwoliłby na wypłatę całej kwoty diety w przypadku, gdyby sołtys tylko przez jeden dzień w miesiącu pełnił swoją funkcję. Byłoby to wbrew jednoznacznej treści § 1 ust. 4 ww. uchwały.
Tym samym uchwała ta zawiera zasady pozwalające na ustalenie diety proporcjonalnie do czasu pełnienia funkcji przez sołtysa. Ustawodawca nie określa, aby rada gminy szczegółowo szacowała kwotowo lub procentowo poszczególne czynności sołtysa i na tej podstawie ustalano by wysokość diety. W tej zaś sprawie w załączniku do uchwały ustalono odrębnie wysokość diety dla sołtysa każdej jednostki pomocniczej i to w zróżnicowanej wysokości. Tym samym przyjęto pewne zasady różnicujące diety, co także w tej sprawie nie stanowi naruszenia prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 37b ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że rada gminy nie miała w tej sprawie obowiązku ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, prowadzić do wniosku, że jeżeli rada gminy ustala przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy diety, to obligatoryjnie także należało ustalić zasady, na jakich będą im przysługiwał zwrot kosztów podróży służbowych, co potwierdza spójnik "oraz" zawarty w powołanym art. 37b ust. 1 u.s.g. Potwierdza to treść tytułu uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży.
Samo uzasadnienie tego zarzutu jest częściowo trafne. Zgodnie z powołanym art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy ma jedynie możliwość ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zwrot "może" nie oznacza obowiązku, a jedynie możliwość podjęcia w tym zakresie jakiejkolwiek regulacji. Nie narusza prawa zarówno brak podjęcia uchwały przez radę gminy w zakresie ustanowienia zasad przyznawania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, jak i ustalenie tych zasad w drodze odrębnych uchwał organu stanowiącego gminy. NSA w wyroku z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1877/23 wskazał, że art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala radzie gminy zarówno na ustalenie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta wraz z zasadami zwrotu kosztów podróży służbowych lub też ustalenia jedynie zasad przyznawania diety z pominięciem zasad zwrotu podróży służbowych lub też zasad, na jakich przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych z pominięciem diety. Wybór jednej z tych możliwości w pełni dopuszczalny w oparciu o art. 37b ust. 1 u.s.g., nie może stanowić naruszenia prawa. Pogląd ten w całości aprobuje w tej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustawodawca przyznając jedynie możliwość uregulowania zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy nie ograniczył zakresu tej regulacji w ten sposób, że ustalenie zasad, na jakich przyznawana jest dieta obligatoryjnie nakazuje ustalenie także zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Spójnik "oraz" zawarty w art. 37b ust. 1 u.s.g. oznacza tylko wyliczenie zakresu możliwej regulacji w uchwale rady gminy, a nie jej obowiązku. Poprzedza go partykuła "może" odnosząca się do podmiotu zdania zawartego w tym przepisie tj. do rady gminy i mająca w tym zdaniu charakter modyfikujący w zakresie (rodzaju) ograniczającym i osłabiającym. Tym samym partykuła "może" stwarza organowi stanowiącemu tylko uprawnienie z którego może on skorzystać, ale nie musi i wskazuje dwa zakresy regulacji (regulacja diet i zwrotu kosztów podróży służbowych) które organ ten może, ale nie musi regulować.
Rację ma natomiast strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że skoro Rada Gminy w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży to oznacza, że Rada Gminy miała zamiar uregulowania zarówno zasad przyznawania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych, jak i zasad zwrotu kosztów podróży. Brak jakiejkolwiek regulacji zasad zwrotu kosztów podróży stanowi naruszenie w tej sprawie prawa. Wadę tę zauważył także Sąd pierwszej instancji uznając ją jednak za nieistotą. Nie jest to prawidłowa ocena. Nie można uznać za nieistotne naruszenie prawa przypadku, w którym dalej obowiązuje uchwała mająca zgodnie z jej tytułem regulować dany zakres bez jednak jakiejkolwiek regulacji. Taka zaś sytuacja ma miejsce w tej sprawie, ponieważ wbrew tytułowi ww. uchwały nr [...] nie zawiera ona jakiejkolwiek regulacji zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Oczywista sprzeczność między tytułem uchwały w jaj treścią uzasadnia uznanie, że zaistniała sytuacja istotnego naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego każda ingerencja w treść uchwały organu gminy powinna być proporcjonalna w takim zakresie, w jakim będzie ona wystarczająca do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Stan ten uzasadnia jedynie unieważnienie z tytułu zaskarżonej uchwały zwrotu "i zwrot kosztów podróży". Po wyeliminowaniu tego zakresu regulacji, zaskarżona uchwała nie zawiera uchybień uzasadniających jej dalsze wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 25 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży, stwierdził nieważność słów "i zwrot kosztów podróży" zawartych w tytule ww. uchwały.
W punkcie drugim na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pozostałym zakresie skargę.
W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny uznał na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości zawarty w skardze kasacyjne oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną.