III OSK 6694/21

III OSK 6694/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2324/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-21
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2324/20 w sprawie ze skargi W.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 12 października 2020 r. nr CKL-755-2020/F/SW w przedmiocie ustalenia zdolności do służby 1) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia w ten sposób, że zamiast "decyzję", wpisuje "orzeczenie" oraz zamiast "nr CKL-755/2020/F/SW", wpisuje "nr CKL-755-2020/F/SW"; 2) oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2324/20 oddalił skargę W.K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 12 października 2020 r. nr CKL-755/2020/F/SW w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W.K. jest byłym funkcjonariuszem [...], przyjętym do służby w Służbie Więziennej w [...] w dniu [...] 2009 r., a zwolnionym ze służby z dniem [...] 2018 r. z powodu nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres ponad 12 miesięcy.
[...] Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dokonała badania lekarskiego W.K. na podstawie skierowania z dnia 14 grudnia 2017 r., wystawionego przez Areszt Śledczy w [...] w celu ustalenia stopnia jego zdolności do służby. W orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW w części A pkt 11 podała następujące rozpoznanie:
1) zaburzenia [...] – § 71 p.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1989) – skutkujące ustaleniem kat. B;
2) przebyty uraz [...] z okresowym zespołem bólowym (§66p1) – skutkujące ustaleniem kat. A;
3) przebyty uraz [...] bez trwałych następstw (§67p1) – skutkujące ustaleniem kat. A.
Ponadto stwierdziła, że W.K. jest zdolny do służby w Służbie Więziennej z ograniczeniem. Kat. B. Nie istnieje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z uwagi na fakt, że schorzenia nie są umieszczone w zał. Nr 1 do rozporządzenia.
Komisja, wydając powyższe orzeczenie, oparła się o wyniki badań lekarzy specjalistów: [...] z dnia 7 maja 2018 r., [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r., [...] z dnia 7 maja 2018 r.
Następnie Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej w skrócie "CKL") orzeczeniem z dnia 29 października 2018 r. nr CKL-489-2018/F/SW, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 481, dalej w skrócie "u.k.l."), po rozpoznaniu odwołań W.K. oraz Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW, uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 213/19 oddalił skargę Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 29 października 2018 r. nr CKL-489-2018/F/SW w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności W.K. do służby.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od w/w wyroku, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zaskarżone orzeczenie CKL zostało wydane na podstawie przepisów u.k.l., przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 223, poz. 1473). Komisje lekarskie określone w przepisach powołanej ustawy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób zgodny z zawartymi w niej regulacjami, zaś w kwestiach tam nieuregulowanych winny stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 u.k.l.). Wydane orzeczenia winny uwzględniać regulacje zawarte w podanych wyżej rozporządzeniach (art. 39 ust. 1 u.k.l). Orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stawającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają kwestię zaliczenia osoby badanej do jednej z kategorii zdolności służby i zdolności badanego do służby (art. 6 ust. 1 i 2 u.k.l.). Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o zdolności funkcjonariuszy do służby w Służbie Więziennej obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby w Służbie Więziennej była zgodna z przepisami u.k.l. i przepisami w/w rozporządzeń. Ustalony i oceniony stan faktyczny i prawny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. U.k.l. nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej. Jedynie w art. 39 ust. 5 pkt 1-6 zawarto stwierdzenie, że orzeczenia komisji lekarskich, w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a więc gdy te orzeczenia ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby, uzasadnia się szczegółowo. Mając jednak na uwadze zawarte w art. 4 u.k.l. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjąć należy, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierowały się komisje lekarskie podejmując określone rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy dotyczą one Centralnej Komisji Lekarskiej. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego. Uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków dokonania przez sądy administracyjne ich skutecznej kontroli. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, albowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby mundurowej, w tym Służby Więziennej, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby. Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętych w w/w rozporządzeniach wykonawczych. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do rozważania kwestii medycznych zawartych w orzeczeniach tych komisji lekarskich, a więc do kwestionowania dokonanego rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej. Innymi słowy, kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania – art. 39 ust. 5 pkt 1 i art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 k.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia bowiem warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., nie jest bowiem szczegółowe. Nie odpowiada także stosowanym na podstawie art. 4 u.k.l. wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i narusza określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Ma ono wyłącznie charakter sprawozdawczy, opisujący wyniki przeprowadzonych badań i przyjęcie kwalifikacji ustalonych schorzeń. Z uzasadnienia w sposób dokładny i jednoznaczny nie wynika, dlaczego Centralna Komisja Lekarska dla kwalifikacji określonych schorzeń zastosowała poszczególne przepisy wykazu, uznała, że W.K. jest niezdolny do służby oraz stwierdziła związek schorzenia ze służbą w Służbie Więziennej. Nie zawiera ono również jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do klasyfikacji schorzeń dokonanej przez organ pierwszej instancji w orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. Tymczasem przedmiotowe uzasadnienie winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać stronom zasadność przesłanek opartych o obowiązujące przepisy prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wydanie innego orzeczenia było niemożliwe. Ponadto Centralna Komisja Lekarska, uchylając zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., nie wyjaśniła powodu zastosowania w sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podejmując powyższe orzeczenie nie zawarła dla [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] wskazań co do dalszego postępowania. Nie podała także, iż przyczyną niezastosowania w tej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., tj. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i wydania nowego orzeczenia, było wystąpienie przesłanki z art. 47 ust. 2 u.k.l. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Centralna Komisja Lekarska, jako organ odwoławczy, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia precyzyjnych motywów rozstrzygnięcia, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego orzeczenia. NSA stwierdził, że Centralna Komisja Lekarska, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przeprowadzoną powyżej analizę prawną.
Na skutek powyższego wyroku, Centralna Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia 12 października 2020 r. nr CKL-755-2020/F/SW, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., uchyliła w całości orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW. Jednocześnie, na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej w sprawie oraz dodatkowej dokumentacji złożonej przez orzekanego, wydała orzeczenie własne, tj. orzekła, że W.K. jest trwale niezdolny do służby w Służbie Więziennej (kategoria C). W pkt 11 orzeczenia CKL rozpoznała u wyżej wymienionego: 1) zaburzenia [...], upośledzające sprawność ustroju (§70p3r5C); 2) przebyty uraz [...] (§66p2r5B); 3) przebyty uraz [...] bez trwałych następstw (§67p1r5A). Ponadto CKL ustaliła, że nie istnieje związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a schorzenia wymienione w rozpoznaniu nie spełniają kryteriów załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej. Badany jest zdolny do pracy i został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej (inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą).
W uzasadnieniu w/w orzeczenia CKL wskazała, iż analiza dokumentacji medycznej, w szczególności dokumentacji dotyczącej okresu leczenia po wydanym w maju 2018 r. orzeczeniu oraz po wykonaniu dodatkowej konsultacji [...], neurochirurgicznej, które odbyły się w październiku 2018 r., prowadzi do wniosku, że W.K. jest niezdolny do służby w Służbie Więziennej z powodu zaburzeń [...], które kwalifikuje się do kategorii C według §70p3 wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby. Schorzenie to powoduje upośledzenie [...], co znalazło potwierdzenie w w/w badaniu [...] dla celów orzeczniczych, jak również w dostarczonej dokumentacji z leczenia [...] (ICD-IO F43.2). Z analizy załączonej dokumentacji wynika, że nasilenie zaburzeń [...] polegało na [...]. Na uwagę zasługuje wyraźne pogorszenie funkcji [...], pomimo podjętego leczenia. Schorzenie to ma związek ze służbą w Służbie Więziennej. CKL dodała, że przeprowadzona konsultacja [...] wskazała na przebyty przeciążeniowy uraz [...] (badanie MRI). W ocenie badającego specjalisty, występuje aktualnie nieznaczne ograniczenie [...]. Pomimo, iż w aktualnym badaniu nie stwierdza się objawów ubytkowych ([...]), to ze względu na fakt, że istnieją ograniczenia ruchomości [...], okresowe dolegliwości bólowe okolicy [...] (orzeczenie z dnia 14 października 2016 r. nr RKLLu-1718-2016/UC7SW, orzeczono 5% trwały uszczerbek na zdrowiu) opisany zespół bólowy należy zakwalifikować do kategorii B według §66p1 w/w wykazu. Wykonana przez CKL opinia [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r. nie wskazuje na zaburzenia [...], a jedynie zaburzenia [...].
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez CKL dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału sprawy w szczególności poprzez:
- nieodniesienie się przez CKL w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów postawionych w odwołaniu od orzeczenia organu pierwszej instancji;
- nierozpoznanie przez CKL złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego na wcześniejszym etapie postępowania o przeprowadzenie aktualnego badania przez lekarzy specjalistów i nieodniesienie się do tego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;
- oparcie orzeczenia na dokumencie w postaci konsultacji [...] dr G.W. z dnia 15 października 2018 r., w sytuacji, gdy takie badanie nie miało miejsca, bowiem badanie [...] zostało faktycznie przeprowadzone przez dr M.S. – zgodnie z treścią skierowania CKL z dnia 15 października 2018 r.;
2) przepisów postępowania – art. 10 § 1, art. 11 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, złożeniu przez niego wniosków dowodowych i odniesieniu się do zebranego materiału dowodowego w sprawie;
3) niezastosowanie przez CKL art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. i nieprzeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym dodatkowych badań lekarskich skarżącego, bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia, jak również uniemożliwienie przedstawienia aktualnych wyników konsultacji i badań lekarskich związanych z pozostawaniem przez skarżącego pod stałą opieką lekarza [...].
Centralna Komisja Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku powołał m.in. treść art. 6 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1-3, art. 33 ust. 1, art. 39 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 u.k.l. Wskazał, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, iż sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach u.k.l. i wykonawczym rozporządzeniu z 2018 r., które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny i w związku z tym nie mają do niego zastosowania w pełni rygory k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd kontroluje bowiem tylko, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w składzie trzyosobowym na podstawie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej zgromadzonej przez organ pierwszej instancji, dokumentacji z leczenia skarżącego po wydanym w dniu 16 maja 2018 r. orzeczeniu CKL oraz po dodatkowej konsultacji [...] i [...] przeprowadzonych w październiku 2018 r. W postępowaniu orzeczniczym nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów procedury – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. CKL orzekała w postępowaniu jako organ odwoławczy, zatem była uprawniona jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Co istotne, o konieczności przeprowadzenia takiego postępowania uzupełniającego, a więc potrzebie wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, decyduje CKL po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie. W niniejszej sprawie CKL nie wystąpiła o powyższe, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła z nim konsultację [...]. Ze złożonych w sprawie akt administracyjnych, w tym dokumentacji medycznej wynika, że w/w konsultację przeprowadziła lekarz [...] dr M.S. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia CKL, podstawę orzeczenia stanowiła cała dokumentacja medyczna skarżącego, a więc zarówno przedmiotowa konsultacja, jak i konsultacja przeprowadzona wcześniej (w dniu 7 maja 2018 r.) przez lekarza dr G.W. W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 11 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Na jego wniosek została mu przesłana pełna dokumentacja medyczna, w tym opinie lekarzy konsultantów. Ponadto podkreślenia wymaga, iż wnioski, które wpłynęły od skarżącego do CKL nie dotyczyły przeprowadzenia jego aktualnego badania przez lekarzy specjalistów, a jedynie wskazania: nowej sygnatury sprawy, czynności zaplanowanych w sprawie, wyznaczonych terminów oraz udostępnienia pełnej dokumentacji medycznej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia obejmuje bowiem zarówno okoliczności sprawy, jak i wskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia tego wynika również, z jakich względów i w oparciu o jakie rozpoznanie (pkt 1 rozpoznania) skarżący został uznany za niezdolnego do służby zgodnie z §70p3 wykazu chorób stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2014 r. Schorzenie to ma związek ze służbą w Służbie Więziennej zgodnie z załącznikiem Nr 2 do rozporządzenia z 2008 r. Nie pozostaje natomiast w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby zgodnie z załącznikiem Nr 1 do w/w rozporządzenia. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał, że CKL prawidłowo przeprowadziła postępowanie orzecznicze, uwzględniła wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zebrana dokumentacja medyczna i konsultacje były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, które zostało uzasadnione w sposób logiczny i przekonywujący.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez:
I) przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie:
1) wskazania faktu, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia CKL nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła ze skarżącym konsultację [...] i że konsultację tę przeprowadziła lekarz [...] dr M.S., podczas gdy z pkt 10 sentencji zaskarżonego orzeczenia wyraźnie wynika, że badanie to przeprowadziła dr G.W. – co rodzi uzasadnioną wątpliwość co do rzetelności tego badania i być może oparcia orzeczenia na dokumencie podrobionym, a Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie przeprowadził wszechstronnego wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej;
2) ustalenia czynnego udziału strony w postępowaniu przez organem administracji, publicznej, jakim jest CKL, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19, bowiem skarżący nie został powiadomiony o nowych czynnościach CKL w związku ze skierowaniem do niej sprawy po uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji przez NSA i wskutek tego nie mógł składać nowych aktualnych wniosków dowodowych i oświadczeń;
II) nienależytą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a przez to niedokonanie przez ten Sąd prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w zakresie zawartych w skardze zarzutów:
1) naruszenia norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez CKL dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału sprawy w szczególności poprzez:
a) nieodniesienie się przez CKL w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów postawionych przez W.K. w jego odwołaniu z dnia 6 września 2018 r. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW;
b) nierozpoznanie przez CKL złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego na wcześniejszym etapie postępowania o przeprowadzenie aktualnego badania przez lekarzy specjalistów i nieodniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;
2) niezastosowanie przez CKL art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. i nieprzeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym dodatkowych badań lekarskich skarżącego, bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia, jak również uniemożliwienie przedstawienia aktualnych wyników konsultacji i badań lekarskich związanych z pozostawaniem skarżącego pod stałą opieką lekarza [...].
Przedstawione naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ prawidłowe i rzetelne rozpoznanie zarzutów skargi skutkowałoby jej uwzględnieniem.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez CKL, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest "decyzja" Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 12 października 2020 r., zamiast "orzeczenie". Ponadto błędnie określił numer zaskarżonego orzeczenia jako: "nr CKL-755/2020/F/SW" zamiast: "CKL-755-2020/F/SW". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).
Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, iż przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wytyki skargi kasacyjnej dotyczą elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie to przedstawia stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, jak również w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji w sposób nienależyty dokonano oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji niedokonano prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w zakresie zawartych w skardze zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tym samym wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia CKL nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła ze skarżącym konsultację [...], bowiem informacja ta w istocie nie znajduje się w szczegółowym uzasadnieniu w/w orzeczenia, tj. w jego części F. Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi natomiast – czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł – że informacja w tym zakresie, tj. że w/w badanie przeprowadziła dr G.W. w dniu 15 października 2018 r., znajduje się w pkt 10 części A kwestionowanego orzeczenia. Powyższa okoliczność nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej, bezsprzecznie wynika, że konsultację [...] przeprowadziła w istocie lekarz [...] dr. M.S. Faktu tego nie zmienia omyłkowe wpisanie przez organ w pkt 10 orzeczenia w tym zakresie dr G.W. Ponadto, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, podstawę orzeczenia CKL stanowiła cała dokumentacja medyczna skarżącego, a więc zarówno w/w konsultacja z dnia 15 października 2018 r., jak i przeprowadzona wcześniej, tj. w dniu 7 maja 2018 r., konsultacja dokonana przez dr G.W.
Z kolei zarzut błędnego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego stanu faktycznego w zakresie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu prowadzonym przed CKL nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku, bowiem – jak już wskazano – poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, a tego w istocie omawiany zarzut dotyczy. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organ stanu faktycznego i z wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie oznacza faktu naruszenia wymogów co do uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.
Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście dokonania przez Sąd pierwszej instancji nienależytej oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Argumentacja skarżącego kasacyjnie – w ramach powołania się wyłącznie na przepis procesowy określający obowiązkowe elementy uzasadnienia wyroku – zmierza bowiem w istocie do polemiki z zajętym w tym zakresie stanowiskiem Sądu, co – jak już wykazano – jest niedopuszczalne. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).
Z uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wynika, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił oraz wskazał z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., tj. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i wydał nowe orzeczenie. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Dodatkowo zauważyć należy, iż w wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19 wyraźnie wskazano skarżącemu kasacyjnie, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętych w stosownych rozporządzeniach wykonawczych. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do rozważania kwestii medycznych zawartych w orzeczeniach tych komisji lekarskich, a więc do kwestionowania dokonanego rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).