III OSK 6688/21

III OSK 6688/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 453/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-06-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
art. 9a ust. 13, ust. 15, art. 9 b ust. 3, art. 9c ust. 3
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188  w zw. z art. 147 § 1 i art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 453/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 1 ust. 5, § 3 ust. 10 zdanie drugie i § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 453/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy W. (dalej: "Rada Gminy") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i 4, § 2 ust. 2 i 6, § 3 ust. 9 i 10 zdanie pierwsze oraz § 5 ust. 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dnia [...] listopada 2015 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 – dalej: "u.p.p.r.") i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. – dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Skargę do WSA na powyższą uchwałę wniósł Prokurator, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 2 uchwały, że "w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele instytucji wymienionych w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r.", podczas gdy ww. przepisy u.p.p.r. nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r,, a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie wskazanych w art. 9a ust. 5 tej ustawy;
- art. 9b ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 - dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 ust. 4 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 ust. 5 oraz § 2 ust. 6 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 5 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wykluczenie w § 2 ust. 2 uchwały możliwości zwrócenia się przez wójta o wskazanie kandydatów do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r, w sytuacji, gdy w § 1 ust. 2 uchwały wskazano instytucje, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., zaś pominięto prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;
- art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 9 uchwały, że "zespół interdyscyplinarny realizuje zadania i cele określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.", podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto odesłanie w tym zakresie przez akt prawa miejscowego do zapisów ustawy;
- art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 3 ust. 10 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 3 zdanie 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o których mowa w art. 9a ust. 12 u.p.p.r., a nadto odesłanie w tym zakresie przez akt prawa miejscowego do treści zapisu ustawowego;
- art. 9b ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 6 ust. 4 uchwały, że "zadania grup roboczych określa art. 9b ust. 3 u.p.p.r." podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscypIinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto odesłanie w tym zakresie przez akt prawa miejscowego do zapisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i 4, § 2 ust. 2 i 6, § 3 ust. 9 i 10 zdanie pierwsze, § 5 ust. 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały, oraz oddalił skargę w pozostałej części.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.
WSA wskazał również, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Za trafny WSA uznał zarzut skargi dotyczący § 1 ust. 2 uchwały. W kontrolowanym zapisie uchwały postanowiono, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele instytucji wymienionych w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., co w kontekście przepisów u.p.p.r. regulujących skład zespołu interdyscyplinarnego, oczywiście narusza prawo. Rada Gminy pominęła możliwość udziału w składzie takiego zespołu prokuratorów czy przedstawicieli podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada Gminy przekroczyła więc swoją ustawową delegację wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ponieważ przepis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały odwołuje się do § 1 ust. 2 uchwały, przy określeniu podmiotów, do których Wójt Gminy ma zwracać się o wskazanie kandydatów do ww. zespołu, to ustalenie kręgu tych podmiotów w § 1 ust. 2 uchwały z naruszeniem prawa w ocenie WSA w sposób oczywisty spowodowało równocześnie konieczność wyeliminowania z uchwały zapisu § 2 ust. 2.
WSA uznał za zasadny również zarzut skargi dotyczący § 1 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Treść analizowanego postanowienia zaskarżonej uchwały sugerować może, że zespół interdyscyplinarny w Gminie Wodzisław nie będzie realizował działań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Pomija zatem tę część działań zespołu interdyscyplinarnego, która zgodnie z ustawą ma być przez ten zespół realizowana obligatoryjnie, tj. działania w zakresie ochrony ofiar przemocy. Powtórzenie w zaskarżonej uchwale przepisu art. 9b ust. 1 u.p.p.r. z jego modyfikacją spowodowało uwzględnienie skargi ze względu na istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
W ocenie WSA skutecznie podniesiony okazał się również zarzut w zakresie § 2 ust. 6 uchwały. W przepisie tym Rada Gminy powtórzyła regulację art. 9a ust. 13 u.p.p.r., modyfikując ją jednak w istotnej części. W § 2 ust. 6 uchwały postanowiono, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych. Modyfikacja przepisu ustawowego dotyczy użycia w uchwale przy określeniu rodzaju obowiązków ww. członków, innego niż w ustawie spójnika, tj. "i" zamiast "lub". Zmiana ta, stosując zasady wykładni literalnej prawa, prowadzi do wniosku, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonywać będą zadania wyłącznie takie, które będą wykonywane równocześnie w ramach ich obowiązków służbowych i obowiązków zawodowych. Tymczasem w skład zespołu interdyscyplinarnego czy grupy roboczej należeć mogą członkowie, których udział w pracach zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej wiąże się z wykonywaniem wyłącznie obowiązków zawodowych a nie służbowych czy odwrotnie. Przykładowo przedstawiciele ochrony zdrowia, czy podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie mogą wykonywać zadania w zespole interdyscyplinarnym wyłącznie w ramach swoich obowiązków zawodowych, nie pozostając jednocześnie w żadnym stosunku służbowym. Z powyższego wynika zatem, że w § 2 ust. 6 uchwały rada gminy dokonała powtórzenia z niedopuszczalną modyfikacją treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r., czym w istotnym stopniu naruszyła prawo.
WSA nie zgodził się z Prokuratorem, że Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa odnośnie § 1 ust. 5 uchwały. W tym postanowieniu kontrolowanego aktu powtórzono wprost zapis ustawy z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W ocenie WSA aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt, sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. W związku z powyższym WSA nie podzielił zarzutu skargi odnośnie § 1 ust. 5 uchwały, nie dopatrując się w tym przypadku istotnego naruszenia prawa.
W ocenie WSA zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 9 zaskarżonej uchwały, skoro przepis ten odwołuje się do zadań i celów określonych w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., podczas gdy wskazane przepisy ustawy nie zawierają regulacji dotyczącej celów, jakie realizować ma zespół interdyscyplinarny. Przepis art. 9b ust. 1 u.p.p.r. odnosi się do działań, jakie realizuje zespół interdyscyplinarny. Kwestię zadań tego zespołu reguluje art. 9b ust. 2 u.p.p.r., niemniej w tym zakresie analizowany zapis uchwały może rodzić wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, czy zespół interdyscyplinarny w Gminie Wodzisław ma realizować zadania wyłącznie te wymienione art. 9b ust. 2 pkt 1 - 5 u.p.p.r., czy też inne jeszcze zadania niewymienione w ustawie. Zgodnie bowiem z u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny może realizować zadania inne poza tymi wyszczególnionymi w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. ze względu na użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", co powoduje, że katalog zadań takiego zespołu w myśl ustawy nie jest zamknięty. Z tych powodów, w ocenie WSA Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
WSA zgodził się także z Prokuratorem, że zapis zawarty w § 3 ust. 10 zd. 1 uchwały narusza istotnie prawo. Zasada poufności ma bowiem obowiązywać członków zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych nie tylko w ramach pracy w grupie roboczej, ale także w ramach realizowania zadań w zespole interdyscyplinarnym. WSA nie podzielił natomiast stanowiska skargi dotyczącego § 3 ust. 10 uchwały w pozostałej części, czyli odnośnie jego zdania 2, albowiem, w ocenie WSA, regulacja ta miała za cel wskazanie, komu członkowie zespołu i grupy roboczej mają składać oświadczenie o zachowaniu poufności danych. Treść oświadczenia, jaką zgodnie z ustawą mają składać członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych nie została zmodyfikowana, ale wiernie powtórzona w treści uchwały. Z tych powodów WSA nie ocenił analizowanego zapisu uchwały jako istotnie naruszającego prawo.
Za trafny WSA uznał zarzut skargi w zakresie § 5 ust. 3 zd. 1 uchwały, w którym wskazano, kto może wchodzić w skład grup roboczych z odniesieniem do art. 9a ust. 11 u.p.p.r. Przepis ten wskazuje, kto obligatoryjnie wchodzi w skład grup roboczych, inaczej niż uchwała, która dopuszcza możliwość utworzenia grupy roboczej bez udziału wszystkich wymienionych w art. 9a ust. 11 u.p.p.r. osób poprzez użycie słów "mogą wchodzić". Ponadto uchwała nie uwzględnia regulacji art. 9a ust. 12 u.p.p.r. również dotyczącej składu grup roboczych, odsyłając w zaskarżonym postanowieniu § 5 ust. 3 zd. 1 wyłącznie do art. 9b ust. 11 u.p.p.r. W ten sposób uchwała narusza istotnie prawo.
Odnośnie ostatniego zarzutu skargi WSA wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie zawiera przepisu § 6 ust. 4. Paragraf 6 uchwały zawiera wyłącznie jeden ustęp, ale z opisu zarzutu wynika, że zaskarżeniem objęty został zapis § 5 ust. 4 uchwały i w tym zakresie skarga została rozpoznana. WSA stwierdził, że celem tego przepisu jest wyłącznie odesłanie adresata uchwały do przepisu art. 9b ust. 3 u.p.p.r. odnośnie zadań grup roboczych. Nie sposób zatem dopatrzeć się w kwestionowanym postanowieniu uchwały istotnego naruszenia prawa.
Prokurator wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały (dotyczącego wykonywania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych) jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy, a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji gdy, powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;
II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 10 zd. 2 zaskarżonej uchwały (dot. składania przez członków zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym), treści zapisu ustawowego art. 9c ust. 3 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy, a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji gdy, powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem zawiera modyfikację treści ustawowej, a nadto reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;
III. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9b ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż odesłanie w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały (dot. zadań grup roboczych) do treści zapisu ustawowego art. 9b ust. 3 u.p.p.r. jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji gdy, odesłanie przez akt prawa miejscowego do treści ustawy jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, gdyż zaburza hierarchię źródeł prawa, jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.
Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały - we wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, że zgodnie z delegacją przewidzianą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy winna w drodze uchwały uregulować tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W zakresie tej delegacji nie mieści się określanie w uchwale zadań grup roboczych zamiast trybu oraz sposobu, a zatem procedury postępowania oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto odsyłanie przez akt prawa miejscowego do treści zawartych w ustawie jest niedopuszczalne, gdyż zaburza hierarchię źródeł prawa i zmusza odbiorcę do porównywania obu tekstów. Za nieprawidłowe należy także uznać powtarzanie w treści aktu prawa miejscowego, zapisów ustawy. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż powtórzenia te nie są usprawiedliwione koniecznością zapewnienia kompletności i czytelności tekstu prawnego, a jako takie są zbędne i winny być wyeliminowane w treści uchwały. Prokurator zauważył przy tym, że w § 3 ust. 10 zd. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminny wskazała, iż oświadczenie o przytaczanej tam treści mają składać "członkowie zespołu i grupy roboczej". Tymczasem art. 9a ust. 3 u.p.p.r. przewiduje, iż ww. oświadczenie winni złożyć "członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych". Zatem treści obu ww. aktów w tym zakresie nie są tożsame. Nie stanowi usprawiedliwienia dla takiej regulacji, wskazywana przez WSA dosłowność powtórzenia zapisu ustawowego, brak jego modyfikacji oraz chęć zapewnienia czytelności i spójności tekstu uchwały. Realizacja przez organ stanowiący określonej normy kompetencyjnej, zawartej w przepisach prawa materialnego, musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie praw oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nie może ich stosować w sposób rozszerzający lub dorozumiany.
Prokurator podkreślił, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzegania tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a tym samym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawowa jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r, a ponadto, aby było uzasadnione.
Prokurator nie podzielił również argumentacji WSA, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest to zgodne z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjna zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący w orzecznictwie sadowym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego - tak, np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, opubl. w LEX nr 1111761; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21, opubl. w LEX nr 3174630; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20, opubl. w LEX nr 3039274; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20, opubl. w LEX nr 3029611; WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 179/20, opubl. w LEX nr 3050499; WSA w Łodzi w prawomocnym wyrok z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20, opubl. w LEX nr 3027811.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione – tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21.
Uwzględniając przedstawione oceny prawne, jako trafny należało ocenić zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegającej na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 1 ust. 5 skarżonej uchwały treści postanowień art. 9a ust. 13 u.p.p.r. jest dopuszczalne, w sytuacji gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo.
Zgodnie z § 1 ust. 5 uchwały "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych." Treść § 1 ust. 5 uchwały powtarza więc in extenso art. 9a ust. 13 u.p.p.r.. W zaistniałym układzie należy przyjąć, że regulacja zawarta w § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały nie stanowi realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Rada gminy nie ma bowiem umocowania do określania trybu i zakresu działania grup roboczych. Ponadto, § 1 ust. 5 uchwały w sposób istotny narusza § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych – analogiczne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3700/21; z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4122/21 i III OSK 4190/21; z dnia 1 czerwca 2022 roku, sygn. akt III OSK 5134/21; z dnia 20 października 2022 roku, sygn. akt III OSK 5634/21; z dnia 15 listopada 2022, sygn. akt III OSK 5863/21.
W tym kontekście nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP - por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19.
Analogicznie należy odnieść się do zarzutów błędnej wykładni art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu poglądu prawnego o dopuszczalności powtórzenia w § 3 ust. 10 zd. 2 zaskarżonej uchwały postanowień art. 9c ust. 3 u.p.p.r. W sprawie jest bezsporne, że w § 3 ust. 10 zd. 2 zaskarżonej uchwały powtórzono treść art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Przedmiotową praktykę, z przyczyn wyżej podanych należy ocenić, jako nieodpuszczalną.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 9b ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż odesłanie w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały (dot. zadań grup roboczych) do treści art. 9b ust. 3 u.p.p.r. jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z treścią § 5 ust. 4 kwestionowanej uchwały "Zadania grup roboczych określa art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie." Cytowany przepis reguluje więc – poprzez odesłanie – zakres zadań grup roboczych powoływanych przez zespół interdyscyplinarny (art. 9a ust. 10 u.p.p.r.). Należy odnotować, iż takie unormowanie nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., albowiem umocowuje ona organ uchwałodawczy gminy wyłącznie do uregulowania warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Kwestia zasad, trybu i zakresu działania grup roboczych została uregulowana wprost w ustawie.
Wszystkie ustalone w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej - por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15.
Z wyłożonych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. stwierdził nieważność § 1 ust. 5, § 3 ust. 10 zdanie drugie i § 5 ust. 4 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.