III OSK 6682/21

III OSK 6682/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 105/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-04-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
Art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 1-5, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 105/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 28 września 2020 r. nr RG.0007.202.2020 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej I. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 105/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 28 września 2020 r. nr RG.0007.202.2020 w sprawie nadania statutu sołectwu Żytna (dalej jako Statut), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 16 ust. 1 w zakresie słów "co najmniej 20" i w ust. 2, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut Wojewody, iż Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., poprzez zaniechanie określenia w Statucie zadań zebrania wiejskiego. Podkreślono, że Wojewoda nie wskazał żadnego przepisu, który nakazywałby określenie tych zadań "w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu", co oznacza, że Rada takim zapisem nie naruszyła w sposób istotny żadnego przepisu prawa, zatem stwierdzenie jego nieważności jest nieuzasadnione. Ponadto w § 17 Statutu Rada uchwaliła, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa, 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa", a więc określiła zadania Zebrania. Ustawa nie precyzuje zaś stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone.
Co do zobligowania sołtysa do udziału w pracach Rady Gminy bez prawa do udziału w głosowaniu (§ 8 pkt 12 Statutu) Sąd zauważył, że – stosownie do art. 37a u.s.g. – przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa do udziału w głosowaniu. Faktem jest, że cytowany przepis daje sołtysowi prawo (a nie nakłada obowiązek) uczestniczenia w pracach Rady Gminy, tym niemniej nie jest on obwarowany żadną sankcją. Zatem niewypełnienie tego zalecenia nie wiąże się dla sołtysa z żadnymi negatywnymi konsekwencjami. Dlatego też zapis taki ocenić należy, zdaniem Sądu w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa, a to nie upoważnia do stwierdzenia jego nieważności.
Odnosząc się do treści § 8 pkt 2 Statutu w brzmieniu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej" oraz § 9 ust. 4, zgodnie z którym "Sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, jak również przewodniczy jej obradom" Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że cytowane zapisy nie pozostają wprost w sprzeczności z żadnym przepisem prawa. Statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i przewodniczeniu jej obradom, czyli wykonywaniu funkcji techniczno – organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca zebrania, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustalenie wyników głosowania nad uchwałami zebrania. W żaden sposób nie wynika natomiast z niego, że sołtys ma prawo wykonywać czynności należące do zadań rady sołeckiej.
W kwestii samoistnych kompetencji rady sołeckiej określonych w § 9 ust. 7 Statutu, które zdaniem organu nadzoru pozostają w sprzeczności z u.s.g. wyjaśniono, iż art. 36 ust. 1 u.s.g. nie stanowi wprost, że rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, jednak została ona wymieniona w jednostce redakcyjnej dotyczącej właśnie organów. Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, iż statut określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zasadnym było, aby zadania takie odnośnie rady sołeckiej zostały w statucie określone. Skoro jest to organ wspomagający sołtysa czyli organ wykonawczy, to do jego zadań niewątpliwie i wprost należy współdziałanie z sołtysem w wykonywaniu jego zadań i kompetencji, współdziałanie w realizacji (czyli wykonaniu) uchwał zebrania wiejskiego czy przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego. Nadto do zadań organu opiniodawczego niewątpliwie należy wydawanie opinii i projektów stanowisk. Natomiast odnośnie "inicjowania użytecznych dla sołectwa działań społecznych" wydaje się, że takie działanie nie wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego i może to zrobić dosłownie każdy mieszkaniec gminy czy jej jednostki pomocniczej samodzielnie lub łącznie z innymi mieszkańcami.
Sąd zwrócił nadto uwagę, że organ kwestionując § 10 Statutu w brzmieniu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu" zarzut ten powiązał z poprzednim, podnoszącym brak samoistnych kompetencji tego organu. Zdaniem Sądu kompetencja oznacza prawo do działania w określonym obszarze zagadnień, zatem "brak samoistnych kompetencji" oznacza właściwie, że – zdaniem Wojewody – brak jest sfer, w których rada może działać, co jest założeniem sprzeciwiającym się zasadzie racjonalności ustawodawcy, który taki organ jednak w ustawie o samorządzie gminnym powołał. Statut określa organizację i zdania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), czyli także rady sołeckiej. Skoro rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym, to w jakim innym trybie miałaby działać niż poprzez podjęcie aktu wymagającego kolegialnego zajęcia stanowiska, w tym np. uchwały.
Odnośnie kompetencji zebrania wiejskiego do dokonania wyborów poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 Statutu, iż "Zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał oraz przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców uprawnionych do głosowania", Sąd stanął na stanowisku, że zebranie uprawnienie takie posiada, gdyż – mimo użycia innego sformułowania - jest to w istocie grupa tożsama z "osobami fizycznymi mającymi status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionymi do głosowania". Wniosek ten wynika z łącznej wykładni § 16 ust. 1 w związku z § 11 Statutu. Zapis § 16 ust. 1 Statutu nie narusza prawa poprzez fakt, że odwołuje się do zebrania wiejskiego.
W ocenie Sądu wadliwy jest jednak § 16 ust. 1 i 2 Statutu w zakresie, w jakim dla podejmowania uchwał i ważności wyborów przewiduje kworum w obu turach zgromadzenia mieszkańców. Wskazano, że § 16 winien być wykładany całościowo, a nie w oderwaniu od jego ust. 2. O ile zatem wprowadzenie wymogu kworum w pierwszym głosowaniu jest dopuszczalne np. w celu zachęcenia mieszkańców do udziału w nim, o tyle zawarcie takiego ograniczenia także podczas następnego zebrania mogłoby skutkować niemożnością wyłonienia sołtysa i rady. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, gdy – w przypadku uczestniczenia w zgromadzeniu mniejszej liczby osób uprawnionych do głosowania niż 10 - istniejąca jednostka pomocnicza nie posiadałaby organu wykonawczego ani rady sołeckiej, które są obligatoryjne. Zatem zapis ten w zakresie, w jakim może prowadzić do tego skutku należy uznać za naruszający w sposób istotny art. 36 ust. 1 u.s.g.
Nie podzielono natomiast stwierdzenia organu, że § 16 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym uchwały zebrania zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, chyba że Statut stanowi inaczej, narusza prawo poprzez wprowadzenie możliwości głosowania tajnego, podczas gdy ustawodawca wskazuje wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowiący o obowiązku głosowania tajnego w kwestii wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określa minimum kwestii, jakie muszą być poddane głosowaniu tajnemu, co nie oznacza, że zasadą taką nie mogą być objęte inne jeszcze zagadnienia. Zaakcentowano, iż stosownie do art. 11b ust.1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przywołanego przepisu wynika, że podmiotom innym niż w nim wymienionym nie przysługuje przymiot organu gminy, nie dotyczą ich zatem żadne zakazy w zakresie ograniczenia jawności. Skoro ani sołtys, ani rada sołecka, ani wreszcie zebranie wiejskie nie są organami gminy, zasada ta nie odnosi się do nich. Organ nie wskazał zaś analogicznego przepisu, który wyrażałby zasadę jawności w odniesieniu do jednostek pomocniczych. Fakt, że osoby wchodzące w skład zebrania wiejskiego nie pełnią funkcji publicznych odróżnia ich od radnych różnych szczebli samorządu terytorialnego, którzy piastują swe funkcje z wyboru, a kandydując zgodzili się na to, że ich działania będą jawne i poddane kontroli społecznej. Natomiast w niewielkiej społeczności jaką jest sołectwo, wprowadzenie głosowania tajnego w niektórych sytuacjach może być wręcz gwarantem swobodnego i nieskrępowanego aktu głosowania i służyć realizacji zasad demokracji i prawa do prywatności. Ustawowym prawem mieszkańców sołectwa jest prawo do głosowania, a ponieważ obowiązek jego jawności nie wynika z ustawy, to nie można go narzucić.
Co do kwestionowanej przez Wojewodę regulacji § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu dotyczącej możliwości odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od § 26 ust. 1, zgodnie z którym sołtys oraz rada sołecka mogą zostać odwołani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że utrata zaufania - jakkolwiek istotnie jest to sformułowanie nieostre – jest (obok dwóch innych) tylko wstępną przesłanką do poddania odwołania pod głosowanie, natomiast samo rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest w trybie analogicznym do wyborów. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej. Delegacja ustawowa do uchwalenia statutu zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się w nim znaleźć (art. 35 ust. 3 u.s.g.). Skoro zatem Rada Gminy przewidziała w statucie możliwość odwołania sołtysa, to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści statutu.
Przywołując natomiast treść § 32 ust. 5 Statutu podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie doszło do wadliwego wypełnienia delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Skoro formą (przejawem) działalności organów sołectwa jest podejmowanie decyzji i uchwał, to ich analiza przez wójta pod kątem zgodności z prawem (ust. 4), połączona z możliwością wyeliminowania uchwały przez organ nadzoru i kontroli jakim jest rada gminy poprzez stwierdzenie ich nieważności (ust. 7), spełnia wymogi nałożone ustawą. Co prawda statut nie przewiduje terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, ale poprzez ten fakt żaden przepis nie został naruszony w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. Zasada wykładania przepisów prawa przy założeniu racjonalności ustawodawcy (uchwałodawcy), to jest w taki sposób, aby nadać im rozsądną i logiczną treść wskazuje, że winno to nastąpić niezwłocznie.
Sąd nie podzielił również zarzutu Wojewody, że § 32 ust. 2 Statutu narusza art. 33 ust. 1-3 u.s.g. w związku z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Pracownicy urzędu mają prawo do żądania informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa, o ile zostaną wyznaczeni przez wójta, który w ten właśnie sposób będzie realizował swoje uprawnienie jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik zatrudnionych w nim pracowników.
Stwierdzono nadto, że wbrew stanowisku organu w uchwale zawarto wszystkie elementy obligatoryjne wskazane w art. 35 ust. 3 i w art. 48 ust. 1 u.s.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1) art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, że pomimo posłużenia się w § 17 Statutu niedookreślonym sformułowaniem na określenie zadań zebrania wiejskiego jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w statucie w sposób kompleksowy i regulacja ta stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 35. ust. 3 pkt 3 u.s.g. i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa;
2) art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 37a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że rada gminy może w statucie sołectwa zobligować sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu, mimo że przepis ustawowy przyznaje sołtysom uprawnienie do takiego uczestnictwa;
3) art. 36 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 pkt 2 i § 9 ust. 4 Statutu ze względu na sprzeczność z art. 36 ust. 1 u.s.g., a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym;
4) art. 36 ust. 2 w związku z ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że zebranie wiejskie jest uprawnione do przeprowadzania wyborów, gdyż w istocie jest to grupa tożsama z osobami fizycznymi mającymi status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionymi do głosowania, mimo iż z przywołanych przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zabranie wiejskie;
5) art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na równoczesnym uznaniu, że wadliwość dotyczy § 16 ust. 1 i 2 Statutu w zakresie, w jakim dla podejmowania uchwał i ważności wyborów przewidują kworum w obu turach zgromadzenia mieszkańców oraz unieważnieniu ust. 2 w całości i ust. 1 w części wyznaczającej kworum niezbędne dla ważności zebrania, co było równoznaczne z zakwestionowaniem sposobu przeprowadzania wyborów przewidzianego przez radę - mimo uznania, że taka procedura co do zasady jest dopuszczalna. Tym samym Sąd uznał, że możliwe jest wprowadzenie kworum na pierwszym zebraniu (a następnie unieważnił część przepisu, która przewidywała wysokość tego kworum), oraz uznał, że na drugim zebraniu nie można wprowadzać kworum, bo wybory mogłyby się w ogóle nie odbyć, a następnie unieważnił cały przepis przewidujący to drugie posiedzenie;
6) art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że wprowadzenie do treści statutu sołectwa unormowania nieostrego i nieobjętego definicją zarówno statutową, jak i ustawową, będącego przesłanką do odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, pozwalającego na uznaniowość w stosowaniu tej normy, nie narusza prawa;
7) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że określając w statucie jednostki pomocniczej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wystarczające jest wskazanie organów oraz kryteriów, w oparciu o które sprawowany będzie nadzór i kontrola, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji;
8) art. 91 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że regulacje uchwały prawidłowo wypełniają delegację ustawową z art. 35 ust. 3 u.s.g., a naruszenia w uchwale wskazane przez organ nadzoru nie stanowią istotnego naruszenia prawa;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, gdy tymczasem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Lyski wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 37a u.s.g. poprzez uznanie, że Statut Sołectwa może zobowiązać sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy.
Jak wynika z treści § 8 pkt 12 Statutu Sołectwa Żytna, do zadań sołtysa należy uczestniczenie w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Zgodnie z treścią art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy ma obowiązek każdorazowo zawiadomić, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.
Porównanie treści art. 37a u.s.g. z § 8 pkt 12 Statutu Sołectwa Żytna prowadzi do wniosku, że § 8 pkt 12 tego Statutu zawiera modyfikację treści art. 37a u.s.g. O ile bowiem w powołanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej jedynie może uczestniczyć w pracach rady gminy bez prawa głosowania, o tyle § 8 pkt 12 Statutu nakazuje sołtysowi jako jednoosobowemu organowi wykonawczemu sołectwa uczestniczenie w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Statut jednostki pomocniczej nie może modyfikować wyraźnej treści normy ustawowej. Tym samym skoro art. 37a u.s.g. jedynie umożliwia, ale nie nakazuje sołtysowi udziału w pracach rady gminy, to § 8 pkt 12 Statutu nie może wprowadzić w tym zakresie obowiązku udziału sołtysa w pracach organu stanowiącego gminy. Taki pogląd zawarł NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5979/21 oraz w wyroku z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6172/21 i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.
Tym samym rację ma strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że naruszenie art. 37a u.s.g. poprzez niedopuszczalną jego modyfikację stanowi istotne naruszenie prawa, które na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnia stwierdzenie nieważności § 8 pkt 12 Statutu Sołectwa Żytna.
Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 Statutu Sołectwa Żytna w zakresie słów "co najmniej 20" i ust. 2 tego paragrafu, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego zarzutu.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17).
Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16).
Dopuszczalnym było ustalenie w Statucie liczby osób, które będą stanowiły kworum niezbędne do skutecznego podejmowania przez zebranie wiejskie uchwał. Przedstawiony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby ustalenie kworum wymagane do podejmowania uchwał uniemożliwiało pracę tego organu nie może być uznany za prawidłowy. Jedynym bowiem kryterium kontroli statutu jednostki pomocniczej gminy jest legalność, a więc koniecznym warunkiem do unieważnienia przepisu takiego statutu jest wykazanie jego sprzeczności z przepisem prawa. Skoro Sąd pierwszej instancji nie wskazał na naruszenie przepisów w zakresie obejmującym § 16 ust. 2 i ust. 1 w zakresie słów "co najmniej 20", to niezasadnym było unieważnienie w tej części uchwały. Także wprowadzenie kworum niezbędnego do skutecznego podejmowania uchwał w trakcie kolejnego zwołania zebrania wiejskiego (§ 16 ust. 2 Statutu) nie stanowi naruszenia prawa. Tym samym wbrew argumentacji tak Sądu pierwszej instancji jak i strony skarżącej kasacyjnie § 16 ust. 1 i 2 Statutu nie stanowi naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.
Niezasadnymi są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. polegający na wadliwym uznaniu, że § 17 Statutu zawiera niedookreślone sformułowanie regulujące zadania zebrania wiejskiego.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej ma określać m.in. zadania organów jednostki pomocniczej. Wprawdzie § 17 Statutu określając zadania zebrania wiejskiego Sołectwa Żytna wskazuje na podejmowanie uchwał w sprawach należących do zadań tego sołectwa oraz rozpatrywanie innych spraw ważnych dla sołectwa, to jednak taka treść statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. O tym bowiem ile spraw i zadań zostanie przekazane zebraniu wiejskiemu (lub innemu organowi jednostki pomocniczej) zasadniczo decyduje rada gminy. Ustawodawca ani w art. 35 ust. 3 u.s.g., ani też w innym przepisie tej ustawy nie określił katalogu spraw załatwianych przez organy jednostki pomocniczej. Tym samym skoro samo tworzenie jednostek pomocniczych ma co do zasady charakter fakultatywny, to także zakres zadań przekazanych jej organom zależy od rady gminy.
Jeżeli w tej sprawie Rada Gminy Lyski określiła katalog zadań w sposób opisany w § 17 jej Statutu, to co najwyżej można mówić o nieistotnym naruszeniu prawa. Zgodnie z tym przepisem zebranie wiejskie Sołectwa Żytna podejmuje uchwały w sprawach należących do tego Sołectwa natomiast to, jakie zadania zostały przekazane Sołectwu wynika z innych przepisów tego Statutu – np. z § 6 czy § 25-26. Ponadto Rada Gminy Lyski w sposób wyczerpujący określiła zadania i kompetencje sołtysa i rady sołeckiej Sołectwa Żytna, co powinno prowadzić do ustalenia, że w każdej sprawie przekazanej Sołectwu, co do której kompetencji nie posiada ani sołtys, ani też rada sołecka, zadanie to wykonuje właśnie zebranie wiejskie. Tym samym brak wyczerpującego wyliczenia w § 17 Statutu zadań zebrania wiejskiego nie można w okolicznościach tej sprawy uznać za istotne naruszenie prawa.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa przyznanie w § 8 pkt 2 i § 9 ust. 4 Statutu Sołectwa Żytna sołtysowi prawa do zwoływania i przewodniczenia radzie sołeckiej i błędne uznanie, że samo przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w takiej radzie, co miałoby stanowić naruszenie art. 36 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
Trafnym w tym zakresie jest pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którym regulacja zawarta w § 8 pkt 2 i § 9 ust. 4 Statutu dotyczy zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej, a nie zaliczania sołtysa do składu tej rady. Skoro rada sołecka ma wspomagać działalność sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa uprawnienie sołtysa do zwoływania posiedzeń tej rady. Z treści § 18-26 Statutu wprost wynika, że do składu rady sołeckiej nie zalicza się sołtysa. Rada Gminy Lyski wyposażając sołtysa w prawo do zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia takim posiedzeniom nie naruszyła także art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ wykonujący władzę publiczną działa na podstawie i w granicach przepisów prawa.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez określenie w § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu nieostrej i nieobjętej definicją przesłanki odwołania sołtysa i rady sołeckiej w postaci utraty zaufania społecznego.
Skoro sami mieszkańcy swobodnie decydują o tym kogo wybrać do pełnienia funkcji sołtysa lub członków rady sołeckiej, a jednocześnie ani art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., ani inny przepis ustawowy nie reguluje przesłanek odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej, to niewątpliwie jest to zakres regulacji, który powinien znaleźć się w statucie. To sama rada gminy decyduje, jakie przesłanki mogą uzasadniać podjęcie uchwały w sprawie odwołania sołtysa/członków rady sołeckiej. Okoliczność, że taką przesłanką jest utrata zaufania społecznego nie oznacza, że pojęcie to nie ma żadnej definicji.
Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Słownik Języka Polskiego R-Z, pod red. naukową M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1996, s. 909) pod pojęciem "zaufanie" rozumie się m.in. przeświadczenie, że komuś można ufać lub przekonanie, że danej osobie wybranej przez grupę ludzi powierzono odpowiedzialne obowiązki społeczne.
Tym samym jeżeli w Statucie Sołectwa Żytna wskazano, że w przypadku utraty zaufania mieszkańców do sołtysa lub członków rady sołeckiej, mogą oni odwołać te osoby z pełnionych funkcji, to brak odrębnej statutowej definicji zaufania nie oznacza, że pojęcie to nie ma żadnego desygnatu. Pojęcie "zaufanie" jest zdefiniowane w języku potocznym i w przypadku braku odrębnej definicji statutowej właśnie w takim potocznym znaczeniu ujęto je w § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu. O dopuszczalności określenia w statucie jednostki pomocniczej przesłanki w postaci utraty zaufania publicznego jako podstawy odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej wypowiedział się także NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5979/21 oraz w wyroku z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6172/21.
Nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak terminów na dokonanie niektórych czynności składających się na kontrolę lub nadzór nie narusza żadnego przepisu w sposób istotny, a wystarczającym jest wskazanie organów sprawujących kontrolę i nadzór oraz kryteriów kontroli i nadzoru.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. O tym, jaki tryb lub model kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej zostanie uregulowany w statucie rozstrzyga rada gminy. Żaden przepis ustawowy nie wprowadza bardziej szczegółowej w tym zakresie regulacji, a przy tym należy stwierdzić, że skoro jednostki pomocnicze gminy nie są jednostkami samorządu terytorialnego, to także nie dotyczą ich konstytucyjne lub ustawowe regulacje obejmujące nadzór lub kontrolę.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Rada Gminy Lyski w § 32 Statutu Sołectwa Żytna uregulowała tryb nadzoru i kontroli nad organami sołectwa. Wójt sprawuje nadzór nad organami Sołectwa Żytna poprzez analizę na podstawie statutowego kryterium protokołów z posiedzeń oraz podjętych decyzji i uchwał tych organów (§ 32 ust. 4 Statutu). Kompetencje Wójta w ramach nadzoru zostały opisane w § 32 ust. 5 Statutu, jak również prawo do zaskarżenia podjętych przez Wójta w ramach nadzoru decyzji do Rady Gminy wraz z terminem zaskarżenia (§ 32 ust. 6 Statutu). Kolejne uprawnienie nadzorcze Wójta zostało uregulowane w § 32 ust. 7 Statutu. Tym samym nie można stwierdzić, aby w zakresie kontroli bądź nadzoru nad działalnością organów Sołectwa Żytna istniały istotne braki uniemożliwiające jego wykonywanie.
Rada gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji tak trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych i z tego uprawnienia w tej sprawie Rada Gminy Lyski skorzystała bez istotniejszego naruszenia prawa.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia nie stanowią istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ww. ustawy.
Jak zostało to wskazane, Rada Gminy Lyski skorzystała z możliwości uregulowania zadań organów jednostki pomocniczej, trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz trybu kontroli i nadzoru nad tymi organami w zakresie nie naruszającym w istotnym zakresie prawo.
Istotą wadliwością błędnie niedostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji było naruszenie prawa objęte § 8 pkt 12 Statutu Sołectwa Żytna, który to przepis wprost zmodyfikował treść art. 37a u.s.g. Ponadto błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że § 16 ust. 1 w zakresie słów "co najmniej 20" oraz § 16 ust. 2 Statutu w istotnym zakresie naruszają prawo. Tryb obradowania zebrania wiejskiego stanowi zakres regulacji Statutu i w przypadku braku wykazania naruszenia konkretnego przepisu prawa nie można unieważniać jego treści.
W pozostałym zakresie nie można stwierdzić naruszenia art. 35 ust. 3 u.s.g. ani innych powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, a tym samym także i art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa następuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia w części lub w całości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 94 ust. 1 u.s.g. uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdził nieważność § 8 pkt 12 zaskarżonej uchwały.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę kasacyjną za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W punkcie trzecim na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości uznając, że podstawą do takiego rozstrzygnięcia jest uwzględnienie skargi kasacyjnej w niewielkim zakresie.