III OSK 6681/21

III OSK 6681/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 209/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-06-29
IV SAB/Wr 209/21 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2021-04-28
Skarżony organ
Inne~Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8, art. 11, art. 16 § 1 i 2, art. 64 § 2, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 209/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia 23 grudnia 2020 r. nr SA.0172.12.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 209/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (dalej: "Nadleśniczy") z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Nadleśniczego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 4 listopada 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Nadleśniczego o udzielenie informacji dotyczących wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL oraz miały miejsce w Nadleśnictwie na przestrzeni ostatnich trzech lat".
Stowarzyszenie skierowało do Nadleśniczego następujące pytania i wnioski:
1. "Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa. Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie:
a. kto zgłaszał postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?
b. zagadnień, których dotyczyły postulaty, wnioski, bądź uwagi zgłaszane przez stronę społeczną.
c. kanałów komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną
d. rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób.
e. dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną.
2. Czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej? Jeżeli tak, to jakie zmiany są planowane?".
W odpowiedzi na żądanie organu Stowarzyszenie piśmie z 14 grudnia 2020 r. poinformowało, że przedmiotowy wniosek złożyło w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), tym samym oczekuje ono wykonania wniosku na zasadach określonych w tej ustawie.
Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Nadleśniczy stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia złożony został w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej nie mieści się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, określonych w przepisie art. 9 ust. 1. Żądanie dotyczy bowiem bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne (a więc spoza struktury PGL LP) wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. W związku z tym informacje te nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy środowiskowej. W ocenie organu wniosek powinien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest to jednak informacja przetworzona, zaś wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA wyjaśnił, że regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Ustawa środowiskowa stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami tej ustawy - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia.
W ocenie Sądu Nadleśniczy rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. zamiast na zasadach określonych w art. 8 -15 u.u.i.ś., co miało wpływ na wynik postępowania. U.u.i.ś. nie jest znane pojęcie informacji przetworzonej, której uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Nadleśniczy- zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1/ art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej przez uznanie, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p., natomiast zastosowanie znajdują przepisy u.u.i.ś., podczas gdy brak jest prawnych przesłanek w tym zakresie,
2/ art. 1 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś. poprzez uznanie, że wniosek skarżącego powinien być rozpoznany w oparciu o przepisy wskazanej ustawy, podczas gdy brak jest prawnych przesłanej w tym zakresie, a wniosek skarżącego powinien być rozpoznany zgodnie z u.d.i.p,
II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1/ art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art.107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione ustalenie, iż organ niedostatecznie umotywował dlaczego wnioskowane przez skarżącego informacje nie zostały udostępnione na podstawie u.u.i.ś., podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, iż organ podjął wszelkie konieczne działania zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a także dostatecznie wyjaśnił podjęte rozstrzygniecie, w zakresie braku zastosowania w sprawie przepisów u.u.i.ś.,
2/ art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art.64 § 2 k.p.a., poprzez uznanie przez sąd, iż organ powinien wezwać skarżącego do podpisania wniosku, podczas gdy zgodnie z u.d.i.p. wniosek taki nie musi zostać podpisany, a samo jego złożenie jest odformalizowane.
W oparciu o powyższe zarzuty Nadleśniczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczają zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwia następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.
Słusznie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że spór między stronami, dotyczył przede wszystkim tego, czy organ rozpoznał wniosek we właściwym trybie uznając, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, również z tego powodu, że Nadleśnictwa Lasów Państwowych nie mieszczą się w kategorii podmiotów zobowiązanych do rozpoznawania wniosków w trybie u.u.i.ś.
W takiej sytuacji w pierwszej kolejności potwierdzić należy słuszność poglądu Sądu I instancji, że Nadleśniczy należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 9 i 15a u.u.i.ś.
Z art. 8 ust. 1 ustawy wynika nakaz skierowany do władz publicznych udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.
Władze publiczne właściwe w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to: Sejm, Senat, Prezydent RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Z kolei organy administracji ujęte zostały w art. 3 ust. 1 pkt 9 tej ustawy i także nie ma tam wyszczególnionego nadleśniczego.
Dlatego też nadleśniczy może mieścić się wśród innych podmiotów wykonujących zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, pod warunkiem, że jego kompetencje powiązane zostaną ze środowiskiem i jego ochroną.
Stosownie do art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 672), nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, czyli państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która reprezentuje Skarb Państwa w zakresie powierzonego mienia. Natomiast nadleśniczy jest podmiotem kierującym nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, prowadzącym samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu, i odpowiadającym za stan lasu ( art. 35 ustawy o lasach ).
Z kolei gospodarka leśna zdefiniowana jest jako działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu ( art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach ).
Trwale zrównoważona gospodarka leśna będąca nadrzędną dyrektywą leśnictwa i gospodarki leśnej to, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1a ustawy o lasach, działalność leśna zmierzająca do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.
Lasy są elementem środowiska, co wynika również z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), bo środowisko to ogół elementów przyrodniczych, ogół elementów różnorodności biologicznej.
W świetle przywołanych przepisów należy zakwalifikować nadleśniczego jako podmiot wykonujący zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Przemawia za tym potraktowanie lasu jako elementu środowiska, a ponadto potwierdza to definicja gospodarki leśnej i trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, których prowadzenie jest ustawowym zadaniem nadleśniczego.
Prowadzenie gospodarki leśnej i trwale zrównoważonej gospodarki leśnej bez wątpienia jest zadaniem publicznym. Dlatego też skoro kompetencją nadleśniczego jest prowadzenie gospodarki leśnej, w której zawarte są uwarunkowania środowiskowe, ochronne, to tym samym uznać należy, że nadleśniczy jest podmiotem o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ wykonuje zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony.
Przechodząc do kolejnej kwestii dotyczącej tego, czy żądane informacje są informacjami o środowisku stwierdzić należy, że dostęp do informacji o środowisku jest wartością, wynikającą z art. 74 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
W ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nastąpiło uszczegółowienie tejże wartości konstytucyjnej. Art. 4 u.u.i.ś. stanowi, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą
Zauważyć należy również to, że identyczne sprawy były już rozpoznawane przez sądy administracyjne. Między innymi w sprawie III OSK 635/21 ( wyrok z 5 stycznia 2023 r. ). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w praktyce orzeczniczej wypracowanej na gruncie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, eksponuje się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej - por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu - art. 16 ustawy środowiskowej.
Jak wynika z akt sprawy wniosek Stowarzyszenia dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podkreślić trzeba, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 u.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 u.l.). Każde działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu, ma więc związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzenia lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Te działania bowiem, mimo że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska.
Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, i dotyczyły realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela stanowisko przedstawione w wyroku z 5 stycznia 2023 r.
Tym samym nie można było uznać, aby Sąd I instancji naruszył, którykolwiek przepis prawa materialnego wyszczególniony w skardze kasacyjnej.
Powyższe stanowisko skutkuje tym, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wręcz bezprzedmiotowe ponieważ w sprawie należało zastosować przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku, a żądana informacja była właśnie taką informacją.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.