III OSK 668/23

III OSK 668/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1462/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-23
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art. 119a
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1462/22 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 17 czerwca 2022 r. nr 12/Fin/2022 w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., II SA/Wa 1462/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 17 czerwca 2022 r., nr 12/Fin/2022 w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 5 maja 2022 r., nr PD-FI.330.44.2018.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K.K (dalej: "skarżący") pismem z 27 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej z 31 października 2018 r. wskazując jako podstawę swojego roszczenia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., 7/15.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm., dalej: "ustawa o SG") w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560, dalej: "z rozporządzeniem MSWiA z 2005 r."), decyzją z 26 lutego 2019 r., nr PD-Fl.330.44.2018, odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr 172 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w zakresie w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o SG, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 października 2019 r., II SA/Wa 1497/19 uchylił obie ww. decyzje.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., III OSK 2267/21 utrzymał orzeczenie Sądu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a datą wyrokowania w sprawie zmianie uległ stan prawny. Wszedł bowiem w życie przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca"), który wprowadził art. 119a, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119 a) ustawy o SG, decyzją z 5 maja 2022 r., nr PD-FI.330.44.2018 odmówił skarżącemu naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 90 dni, uznając że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji.
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 17 czerwca 2022 r., nr 12/Fin/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżącego zwolniono ze służby przed 6 listopada 2018 r., to wysokość należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinna zostać określona na podstawie przepisów obowiązujących przed tą datą, z uwzględnieniem przepisów określających mnożnik ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z daty kiedy to prawo powstało. Skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w czasie kiedy obowiązywał § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. Odesłanie zatem w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej do przepisów obowiązujących przed opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 obliguje organ do odmowy zastosowania aktualnej treści art. 119a ust. 1 ustawy o SG w brzmieniu nadanym w art. 2 ustawy nowelizującej. Prawo skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostało zrealizowane w dacie wypłaty należności w oparciu o mnożnik 1/30 określony w § 2 ust. 2 cyt. powyżej rozporządzenia. Z tych powodów skarżący nie może domagać się zastosowania mnożnika 1/21.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który opisanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego 30 października 2018 r., K 7/15 do kwestii wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Sąd zaznaczył, że już w poprzednim stanie prawnym sądy odmawiały zastosowania normy powołanego rozporządzenia, wskazując że jest ona analogiczna z uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. normą prawną wyrażoną w art. 115a ustawy o Policji oraz że w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu tego stanowiska odwoływano się do zasady rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa i orzecznictwa w tym zakresie i stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa wskazywano, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji RP), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną.
W ocenie Sąd pierwszej instancji sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.
W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął, że art. 9 ust. 1 zd. drugie cyt. ustawy nowelizującej, w myśl której do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. należy stosować zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. (a więc te, które zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP) stoi w sprzeczności z tym wyrokiem i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo).
Sąd przyjął, że ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w art. 9 ustawy nowelizującej, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od 6 listopada 2018 r., czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.
W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej dotyczący funkcjonariuszy Straży Granicznej dotknięty jest wtórną niekonstytucyjnością i w konsekwencji należy odstąpić od jego zastosowania.
Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organy Straży Granicznej powinny ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, albowiem ekwiwalent - będący substytutem urlopu - powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przypisanie sobie przez Sąd pierwszej instancji prawa do oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, tj. art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej i uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepisy art. 118 ust. 1 pkt 2 (mimo, iż nie wymienia go w podstawie prawnej wyroku) i art. 119a ust. 1 ustawy o SG w zw. art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, odmawiając stronie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości określonej w art. 118 ust. 1 pkt 2 i art. 119a ust. 1 ustawy o SG z zastosowaniem reguły intertemporalnej z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej i § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., mimo że organ był związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a, niepozwalającym organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tez z wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujących na wadliwość stosowania przez organy służb mundurowych rozwiązań przyjętych w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, co w świetle zawisłości sprawy o zbadaniu zgodności przepisu art. 9 ust. 1 cyt. powyżej ustawy (wniosek do Trybunału Konstytucyjnego skierowany przez WSA w Białymstoku II SA/Bk 866/20), czyni wywody Sądu o utrwaleniu się prezentowanego tam poglądu o wtórnej niekonstytucyjności ww. przepisu za przesądzone i trwale - przedwczesnymi, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG i art. 8 ust. 2, art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 2 zd. 3 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 2 MSWiA z 2005 r. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, wobec niezgodności z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2028 r., K 7/15.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzeczeń innych sądów administracyjnych przyjął bowiem, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej dotknięty jest wadą wtórnej niekonstytucyjności (jako sprzeczny z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., K 7/15), co uprawnia go do odstąpienia od jego stosowania i polecenia organom załatwienia sprawy bez jego uwzględnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do wtórnej niekonstytucyjności art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wniosek do jakiego doszedł Sąd pierwszej instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jest właściwy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, powinny być rozpoznane łącznie.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
Rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635; dalej: "ustawa zmieniająca"). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ustawy zmieniającej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.
Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o SG, postanowienia z 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.
Z kolei uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane na podstawie art. 2 pkt 34 ustawy nowelizującej, która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o SG dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zmianie na podstawie art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".
Powyższe oznacza, że z 1 lipca 2020 r. nastąpiło usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. Dalej nastąpiło uchylenie z 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej normy intertemporalnej dotyczącej ekwiwalentu.
W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek skarżącego z 27 listopada 2018 r., który został zwolniony ze służby z 31 października 2018 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu zaskarżonych decyzji (z 5 maja 2022 r. i 17 czerwca 2022 r.) już nie obowiązywał, a w jego miejsce został wprowadzony art. 119a ust. 1 ustawy o SG, a jednocześnie obowiązywał on w dacie zwolnienia ze służby i naliczenia ekwiwalentu w pierwotnej wysokości.
Po pierwsze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Zgodzić się należy z WSA w Warszawie, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.
Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwały NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99; z 22 maja 2000 r., OPS 3/00)".
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., K 47/07, oraz 19 lutego 2002 r., U 3/01).
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.
Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.
Po drugie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o SG w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Artykuł 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.
Ponadto określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.
Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.
Po trzecie obowiązujący w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie art. 119a ust. 1 ustawy o SG stanowi, że "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie, jak wynika z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej "przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."
Jeszcze raz należy podkreślić, że pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ustawy o SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji. Ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).
W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym wejścia w życie niniejszej ustawy", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Straży Granicznej w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., K 1/08), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (por. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., SK 48/13). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.
Treść zdania drugiego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o SG (art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r." Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o SG obowiązujących przed 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ustawy o SG jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Wykładnia ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed 6 listopada 2018 r., nie ma zastosowania art. 119a ustawy o SG.
Nie można więc przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o SG, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w ww. wyroku z 30 października 2018 r., wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., a częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, a zatem nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Konsekwencją niezasadności tego zarzutu jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Częściowa nieprawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie – na co wskazano w przedstawionym wyżej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może jednak stanowić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w części, w której jest zgodne ze stanowiskiem Sądu kasacyjnego rozwiewa wszelkie wątpliwości organu co do zgodności nakazanych przez Sąd działań z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Zbędne było zatem szczegółowe odnoszenie się przez Sąd co do związania organu treścią art. 6 k.p.a.
Ze względu na przedstawione tu stanowisko należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Dodatkowo należy wskazać, że powoływanie się w zarzutach skargi kasacyjnej na fakt skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku II SA/Bk 866/20 pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie art. 9 ustawy nowelizującej jest na tym etapie postępowania bezprzedmiotowe. Postępowanie przed Trybunałem w sprawie P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z 15 lutego 2024 r.
Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Straży Granicznej uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 119a ustawy o SG wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
Sygn. akt III OSK 668/23