III OSK 6670/21

III OSK 6670/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2142/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 107
art.4 ust. 1 pkt 6 u.s.p., art. 33 u.s.p., art. 48 ust. 2 u.s.p.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 19 ust. 2 pkt.3, art. 21 ust. 1 u.d.p.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2142/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr WA.RUZ.4210.81m.2020.WP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
.UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2142/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr WA.RUZ.4210.81m.2020.WP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiat Warszawski Zachodni – Zarząd Dróg Powiatowych w (...), wnioskiem z 25 kwietnia 2018 r., zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Wód Polskich o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. zbiornika retencyjno - infiltracyjnego na działce o nr ew. [...] obręb [...], gmina (...) oraz pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ww. zbiornika wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr [...] (ul. (...)) w gminie (...). Do wniosku dołączono operat wodnoprawny wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr WA.ZUZ.6.421.429.2018.AZ Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie Wód Polskich udzielił pozwolenia wodnoprawnego na powyższą inwestycję. Jednakże organ decyzją z dnia 14 maja 2019 r.
nr WA.RUZ.424.37.2018.JSM uchylił powyższą decyzję i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji był brak opublikowania obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych urzędów starostwa powiatowego i urzędu gminy.
W dniu 30 października 2019 r. skarżąca złożyła na piśmie argumentację przemawiającą za szkodliwością budowy zbiornika.
W dniu 21 lutego 2020 r. Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego ustosunkował się do twierdzeń zawartych w powyższym piśmie.
Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie nie stwierdził naruszeń warunków określonych w art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: "P.w.") i w związku z tym decyzją z dnia 30 marca 2020 r. nr WA.ZUZ.6.421.429.2018.AZ udzielił pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr WA.RUZ.4210.81m.2020.WP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję jest związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a dotyczył on wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci zbiornika retencyjno-infiltracyjnego i wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwadnianego odcinka drogi powiatowej nr [...] z fragmentów działek nr [...] i [...] do przedmiotowego zbiornika retencyjno-infiltracyjnego. W trakcie użytkowania rzeczonej drogi okazało się bowiem, że istniejące trzy studnie chłonne w rejonie dz. [...] i dz. [...] nie są w stanie zagospodarować wód opadowych i roztopowych, co powoduje w czasie trwania deszczu zjawisko podtapiania drogi i zalewania przyległych działek.
W ocenie Sądu organ należycie i zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego zbadał istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, dokonał niezbędnych wyjaśnień i zapoznał się ze stanowiskami stron postępowania. Chybione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") przez nieuwzględnienie przez organ wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. W kontekście powyższego wyraźnie należy zaakcentować, że czym innym jest nieustalenie – stosownie do treści art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. – stanu faktycznego sprawy (w części czy w całości), a czym innym jest brak odniesienia się do stanu faktycznego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie organ, prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności rozpatrzył stanowiska stron postępowania, a następnie rozpatrzył zarzuty podniesione przez odwołującego się w przedmiotowej sprawie. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dokonał analizy stanowiska inwestora i skarżącej, a wysnute z niej wnioski uzasadnił, wprawdzie zwięźle, jednakże nie naruszając art. 107 § 3 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola inkryminowanej decyzji nie pozwala na znalezienie uzasadnienia dla zarzutów skargi w tym zakresie.
Sąd uznał, że "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze "słusznym interesem obywateli", o którym mowa w art. 7 K.p.a.. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu specustawy gazowej, której przepisy mają na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji, przyspieszenie i usprawnienie procesów planowania, przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu gazowego.
Należy więc podzielić pogląd organu, że podmiot ubiegający się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie musi legitymować się prawem własności do terenu, na którym planowane jest wykonanie danego urządzenia wodnego, a projektowane działania nie wymagają uzyskania zgody właścicieli tego terenu. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.
Organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych, a jego jedynym obowiązkiem jest ocena wpływu projektowanych działań na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Organ przeanalizował poszczególne przesłanki z art. 396 ust. 1 P.w. z przedłożonym materiałem dowodowym i nie stwierdził naruszeń warunków określonych w powołanym przepisie.
Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez stronę, która ubiega się o wydanie takiego pozwolenia, warunków przewidzianych w art. 396 ust. 1 P.w., dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 399 tej ustawy. W ocenie Sądu takie okoliczności nie zaistniały, w związku z powyższym w przypadku braku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 399 P.w. właściwy organ administracji publicznej był zobligowany udzielić pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższe okoliczności wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze. Sąd z urzędu również nie stwierdził innych wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu niebędącego związanym granicami skargi dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyli z uwagi na wadliwe upoważnienie do występowania w imieniu Zarządu Powiatu Warszawskiego-Zachodniego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm., dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegającym na nieustosunkowaniu się przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 30 marca 2021 r. zarzutu polegającego na wydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnymi na wniosek nieuprawnionego podmiotu, z uwagi na wadliwość pełnomocnictwa udzielonego w dniu 9 marca 2018 r. przez p. M. W..
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej dwa zarzuty, oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc w formule naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od stylizacji normatywnej każdego z zarzutów w istocie zmierzają one do wytknięcia tego samego uchybienia. Skarżąca kasacyjnie podaje, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył i nie odniósł się do podniesionej w toku postępowania kwestii wadliwego pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora Zarządu Dróg podmiotowi, który złożył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Dyrektor Zarządu Dróg, jako przedstawiciel Zarządu Powiatu Warszawskiego-Zachodniego nie był upoważniony do udzielania dalszych pełnomocnictw.
Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji pomijając przedmiotowe stanowisko, zawarte w piśmie procesowym z 30 marca 2021 roku naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. WSA powinien był odnieść się do monitowanych przez skarżącą kasacyjnie kwestii dotyczących prawidłowości umocowania pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że przedmiotowe uchybienie, kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu
art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie podważa upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg do działania w imieniu Zarządu Powiatu. Zarząd powiatu, stosownie do postanowień art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: "u.d.p.") jest zarządcą dróg powiatowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej: "u.s.p.") powiat wykonuje ponadgminne zadania w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 33 u.s.p. Zarząd Powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi - w analizowanym układzie Zarząd Powiatu - może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. W sprawie jest bezsporne, że Zarząd Powiatu Warszawskiego-Zachodniego utworzył jednostkę organizacyjną w postaci Zarządu Dróg Powiatowych. Nie jest również kwestionowane w skardze kasacyjnej, że Dyrektor Zarządu Dróg, zgodnie z art. 21 ust. 1a u.d.p. i art. 48 ust. 2 u.s.p. był upoważniony do działania w imieniu Zarządu Powiatu w sprawie, w której wydano kwestionowaną skargą decyzję z 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy skarżąca kasacyjnie nie podważa upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg do wystąpienia z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują upoważnienie Dyrektora Zarządu Dróg do udzielenia pełnomocnictwa z 9 maja 2018 roku umocowującego T. N.
i M. N. (każdego z osobna) do wystąpienia w imieniu Zarządu Powiatu z wnioskiem o wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że upoważnienie do udzielenia takiego pełnomocnictwa nie wynika ze statutu Zarządowi Dróg Powiatowych w (...), jak też ze statutu Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że upoważnienie Dyrektora Zarządu Dróg do udzielenia pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję wynika wprost z przepisów prawa. Jeżeli skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg do działania w imieniu Zarządu Powiatu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, to tym samym nie ma wątpliwości, że stosownie do postanowień art. 48 ust. 2 u.s.p. był on upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu powiatu; innymi słowy do działania jako statio municipi samorządu powiatowego. Procesowe pojęcie statio municipi (jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego), należy utożsamiać - podobnie jak w przypadku pojęcia statio fisci (jednostka organizacyjna Skarbu Państwa) - z jednostką organizacyjną samorządu powiatowego (gminy, województwa), która nie mając osobowości prawnej, podejmuje czynności procesowe za powiat, jako osobę prawną w sprawach, w których będące ich przedmiotem roszczenia wiążą się z działalnością tej jednostki – tak również NSA
w wyroku 14 lutego 2023 r., II OSK 2330/21. Korzystając z osobowości prawnej Powiatu Warszawskiego Zachodniego Zarząd Dróg Powiatowych w (...) był więc umocowany do działania w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania był Zarząd Powiatu, za którego działała statio municipi – jednostka organizacyjna – Zarząd Dróg Powiatowych. Źródłem upoważnienia Zarządu Dróg do działania w imieniu Zarządu Powiatu nie jest pełnomocnictwo, lecz przepisy ustawy; powołane wyżej art. 21 ust. 1 u.d.p. oraz
art. 33 u.s.p. W tym stanie rzeczy Zarząd Powiatu, działający przez Zarząd Dróg Powiatowych, jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28
i art. 30 § 1 K.p.a. był umocowany do ustanowienia pełnomocnika na podstawie
art. 32 K.p.a. Jeżeli nie jest kwestionowane, że Zarząd Dróg Powiatowych mógł działać w postępowaniu w imieniu Zarządu Powiatu, to konsekwentnie nie można podważać, że był umocowany do składania w jego imieniu wszelkich procesowych oświadczeń woli, w tym oświadczenia woli o udzieleniu pełnomocnictwa w sprawie.
Konsekwencją przyjętej oceny prawnej jest negatywna weryfikacja zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kwestionowana skargą decyzja nie została wydana w następstwie wszczęcia postępowania przez podmiot nieuprawniony, a zatem nie jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę kwestionowanej decyzji stosując kryterium zgodności
z prawem, a zatem adekwatnie do ustrojowej kompetencji ukształtowanej postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak
w sentencji wyroku.