III OSK 6667/21

III OSK 6667/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Gd 43/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1420
art. 20
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 279 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: Starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 43/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 listopada 2020 r., nr GD.ZUO.3.4701.1161.2020.AG-P w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 43/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) z 6 listopada 2020 r., nr GD.ZUO.3.4701.1161.2020.AG-P w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420; dalej: p.g.g.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie występuje korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego;
- art. 279 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) poprzez jego niezastosowanie, choć wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód Zatoki [...] nie przekracza 500 mg/l, co podlega ustawowemu zwolnieniu z opłat za wprowadzanie ścieków do wód.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi wskazując, że przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zwolnienia skarżącej z opłaty za wprowadzanie ścieków do wód.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi nie powinna zostać wymierzona z uwagi na brzmienie art. 20 p.g.g. Zgodnie ze wskazaną regulacją, korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne. Tymczasem organ niezasadnie nie zastosował wskazanego przepisu ani też nie rozważył nawet jego niezastosowania.
Podkreślono, że w przypadku spółki wody są doprowadzane technologicznie do zakładu górniczego, a następnie wody (solanka) są wypompowywane z kopalni. Stanowią one zatem wody doprowadzane do zakładu górniczego z zewnątrz w celach technologicznych, tym samym wody w przedmiotowej sprawie mieszczą się w pojęciu "wód kopalnianych", o których mowa w art. 20 p.g.g. Jednocześnie spółka zauważyła, że brak jest obowiązku korzystania z wód kopalnianych na terenie zakładu górniczego, przepis art. 20 p.g.g. stanowi bowiem wyłącznie o korzystaniu z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, nie określa zaś, że musi to następować na terenie zakładu górniczego. W ocenie spółki dopuszczalne jest zatem korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego, ale poza tym zakładem.
Następnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że ani przepisy ustawy p.o.ś., ani też obecnie obowiązującej ustawy p.w., nie wprowadzają definicji "wód zasolonych". Zdaniem spółki, nie można jednak uznać, że w kategorii tej nie mieszczą się ścieki, będące wodami zasolonymi. O powyższym może świadczyć fakt, że art. 279 pkt 3 p.w. wskazuje wprost, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi. Tym samym przepis ten dopuszcza występowanie ścieków, będących jednocześnie wodami zasolonymi.
Podkreślono również, że zrzut solanki do wód Zatoki [...] jest efektem ługowania kawern w złożu soli kamiennej dla podziemnego magazynowania gazu. Magazyn gazu połączony jest rurociągiem z [...] w Ś. i stanowi element systemu zaopatrzenia gospodarki narodowej w gaz. Zrzut ścieków do wód Zatoki [...] prowadzony jest w oparciu o szereg decyzji administracyjnych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, mając na względzie dołączoną do skargi kasacyjnej "Ocenę zgodności [...]" sporządzoną przez M.R., należy przyjąć, że w przypadku przedmiotowej instalacji miejscem, które należy uznać za "wylot z instalacji służącej do oczyszczania" jest dojście pojedynczych strug do dna zgodnie z przyjętą koncepcją projektowania, a także, iż za obszar najwłaściwszy do prowadzenia pomiarów należy uznać rejon centralny instalacji, tj. rejon stawy S, w którym to rejonie prowadzony jest pomiar zasolenia w sposób ciągły. Wobec powyższego, zdaniem spółki należy stwierdzić, że nie ma przesłanek, aby nałożyć na skarżącą opłaty za usługi wodne, ponieważ skarżąca jest uprawniona do uzyskania zwolnienia z pobierania opłat za usługi wodne na podstawie art. 279 pkt 3 p.w., organ powinien więc zastosować powyższy przepis w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od spółki na rzecz Dyrektora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony nie zastosował art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420; dalej: p.g.g.), w sytuacji kiedy w sprawie występuje korzystanie z wód kopalnianych.
Dla oceny zasadności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego niezbędne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 174 w związku z art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, którego podstawę prawną stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości.
Wyjaśnić też trzeba, że przez wzgląd na postanowienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zakwestionowała ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do braku zastosowania w sprawie art. 20 p.g.g. Nie wykazała również, że ustalenia te zostały dokonane w sposób wadliwy. Zakwestionowanie bowiem ustaleń stanu faktycznego może mieć miejsce poprzez postawienie zarzutów opartych o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego w rozpoznawanej sprawie brak. Już ta okoliczność czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej bezpodstawnym.
Ponadto zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie utożsamia korzystanie z wód kopalnianych, o których mowa w art. 20 p.g.g. z odprowadzaniem ścieków. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej przepis pozwala na bezpłatne korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego.
Brak jest legalnej definicji wód kopalnianych. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przez "wody kopalniane" rozumie się wszelką wodę pochodzącą z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywaną przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemem otworów wiertniczych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1235/96, LEX nr 45164, oraz powołane tam stanowisko doktryny T. Płodowskiego, Prawo górnicze, Warszawa 1982, str. 141 i Z. Żółtowskiego, Prawo geologiczne, Warszawa 1964, str. 116; podobnie wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., III RN 11/99, publ. OSNP 2000/9/342, LEX nr 3854). H. Schwarz stwierdził, że "Wodami kopalnianymi są wody wypompowane z kopalni (a ściślej z zakładu górniczego)" (H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz Tom 1, Wrocław 2013, s. 179). Wskazuje się też, że składają się na nie wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologicznie doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z podsadzką hydrauliczną (W. Glapa, J.I. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116). Według A. Lipińskiego wody kopalniane to wody występujące zarówno w obrębie takiego zakładu, jak i w zasięgu jego drenującego oddziaływania (A. Lipiński, Prawo geologiczne i górnicze, Katowice 1996, s. 155 [w]: B. Rakoczy, Art. 20. [w]: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX 2015).
Przez pojęcie "korzystanie dla zaspokojenia potrzeb zakładu" trzeba przyjąć, że chodzi o każdą potrzebę zakładu górniczego, chodzi więc o potrzeby służące bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (por. B. Rakoczy, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz do art. 20).
W rozpoznawanej sprawie nie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której: po pierwsze przedmiotem są wody kopalniane, a po drugie że chodzi o wykorzystywanie tego rodzaju wód.
Spółka w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 11 września 2015 r. w sposób szczególny korzysta z wód, to jest wprowadza do morskich wód wewnętrznych – wód Zatoki [...] ścieki przemysłowe (solanki) z terenu Zakładu [...] powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków "[...]".
Spółka nie korzysta więc dla potrzeb zakładu górniczego z wód kopalnianych, lecz z oczyszczonych ścieków komunalnych, co wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto przedmiotem sprawy nie jest opłata za korzystanie z wód kopalnianych, lecz sprawa dotyczy ponoszenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków. Nie można utożsamiać usługi wodnej polegającej na poborze wód z usługą wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków. Podkreślenia ponownego wymaga, że czym innym jest korzystanie z wód kopalnianych (co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), a w konsekwencji brak konieczności ponoszenia w związku z tym korzystaniem opłat fiskalnych w oparciu o art. 20 p.g.g., a czym innym jest usługa wodna polegająca na wprowadzaniu ścieków do wód i do ziemi (art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: Prawo wodne).
Skarżąca kasacyjnie w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 11 września 2015 r. uzyskała uprawnienie do odprowadzania ścieków przemysłowych.
Podkreślenia wymaga, że nie można, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, utożsamiać pojęcia "wód" ze ściekami i twierdzić, że "ścieki niewątpliwie mogą być wodami". W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, skoro w definicji ścieków zawartej w art. 16 pkt 61 Prawa wodnego, ustawodawca posługuje się pojęciem wody, to ścieki mogą być także wodami. Spółka pomija jednak, że w przypadku ścieków chodzi o wody, które zostały zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, a więc charakteryzują się innymi cechami, niż wody, które takiego procesu zużycia nie przeszły.
Trzeba mieć na względzie że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973; dalej: p.o.ś) zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest zatem, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest bowiem zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze, a priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2) Prawa wodnego).
Twierdzenie skarżącej, że art. 20 p.g.g. zwalnia ją z obowiązku uiszczania opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków jest więc nieuprawnione.
Brak skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym wartości sumy jonów chlorków i siarczanów w ściekach wprowadzanych do wód Zatoki [...], czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem, że normy wartości sum chlorków i siarczanów we wprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie ściekach zostały przekroczone, a w związku z tym nie jest możliwe zastosowanie zwolnienia z opłat, o którym mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaś nie zachodzi.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.