III OSK 6666/21

III OSK 6666/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2726/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-27
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 96a ust. 1 pkt 2 oraz art. 315a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2726/20 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 października 2020 r. nr DI-420/15/2020/es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2726/20 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 października 2020 r. nr DI-420/15/2020/es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WWIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r. znak: KDI.7062.11.2019.uw, działając na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), art. 189c i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1335 ze zm.), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] (dalej w skrócie: "strona" lub "Prezydent") administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie w 2016 i 2017 r. terminów realizacji działania pierwszego o kodzie [...], określonego w "Programie ochrony powietrza w zakresie pyłu PM 10, PM 2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto [...], którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów", uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 (dalej w skrócie: "POP" lub "Program").
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w okresie od dnia 4 października 2018 r. do dnia 10 października 2018 r. WWIOŚ przeprowadził kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli nr KAL 171/2018, dotyczącą wykonania przez Prezydenta Miasta [...] zadań określonych w POP. W wyniku przedmiotowej kontroli stwierdzono, że strona nie zrealizowała w terminie zadań określonych w POP w 2017 r., tj. działania pierwszego (kod [...]) pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego", a ponadto ustalono, że obowiązek ten nie był również realizowany w 2016 r. Z ustaleń kontroli, że Prezydent zaopiniował pozytywnie projekt uchwały POP, jednocześnie wnosząc uwagi, które nie dotyczyły zadań wskazanych w działaniu pierwszym. Do czasu kontroli strona nie informowała Zarządu Województwa Wielkopolskiego o braku możliwości ich realizacji. Prowadząc postępowanie administracyjne WWIOŚ wezwał stronę do przedstawienia sprawozdania z 2016 r. z wykonania POP oraz potwierdzenia złożenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego sprawozdań za 2016 r. i 2017 r. W odpowiedzi Prezydent przesłał w/w dokumenty, a następnie przedstawił stosowne wyjaśnienia, wskazując, że wykorzystuje dostępne środki i procedury w celu urzeczywistnienia działań mających na celu poprawę jakości powietrza. Podkreślił, że działanie pierwsze (kod [...]) w 2017 r. wykonano poniżej założonego zakresu ze względu na brak narzędzi władczych pozwalających na wymuszenie na mieszkańcach zrealizowania celów określonych w POP, brak wpływu na rozbudowę i podłączenie mieszkańców do sieci ciepłowniczej oraz faktu, że część mieszkańców wymieniała ogrzewanie węglowe indywidualnie, nie powiadamiając o tym Urzędu Miasta. Według strony, administracyjna kara pieniężna za niedotrzymanie terminów jest krzywdząca i nie oddaje stanu faktycznego.
Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji Prezydent podnosił, że zgodnie z § 3 uchwały Sejmiku "wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Wielkopolskiego" i to Zarząd Województwa Wielkopolskiego, a nie Miasto [...], jest wykonawcą zapisów POP. Ponadto z owej regulacji nie wynika wprost, że odpowiedzialnym za niedotrzymanie terminów realizacji jest Miasto [...] lub Prezydent Miasta [...]. Ponadto POP nie daje instrumentów prawnych, które umożliwiałyby nakładanie obowiązków na osoby fizyczne i ich egzekwowanie.
WWIOŚ zwrócił się do Zarządu Województwa Wielkopolskiego z zapytaniem o możliwość zmiany POP w zakresie efektów ekologicznych planowanych do osiągnięcia dla okresu, który już upłynął, tj. dla roku 2016 i 2017. W powyższej kwestii Wicemarszałek Województwa Wielkopolskiego zajął stanowisko, w którym zauważył, że w POP nie zobligowano Miasta [...] do realizowania pierwszego działania naprawczego: "Obniżenie emisji ogrzewania indywidualnego" (kod [...]), bowiem w POP jest mowa o organie wykonawczym gminy, a więc Prezydencie Miasta [...]. Wicemarszałek zgodził się z argumentem strony, że brak instrumentów o charakterze władczym uniemożliwia realizację podjętych działań, ale jednocześnie stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany POP we wnioskowanym przez stronę zakresie.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. 24 stycznia 2019 r., kara w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych wynosiła, zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., od 50.000 zł do 500.000 zł. Tymczasem WWIOŚ, wymierzając administracyjną karę pieniężną, pomimo obowiązywania w/w stawek kar zastosował regulację zawartą w art. 189c k.p.a., wymierzając karę pieniężną w najniższej możliwej wysokości, tj. 10.000 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższej decyzji, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr DI-420/15/2020/es utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stopień realizacji przez Prezydenta Miasta [...] działania pierwszego przedstawia się następująco: 1) do sieci cieplnej podłączył lub zamienił na ogrzewanie niskoemisyjne w roku 2016 – 478,26 m² powierzchni użytkowej; a w roku 2017 – 1.338,37 m²; 2) wymienił kotły na kotły gazowe w roku 2016 – 7.364,44 m² powierzchni użytkowej; a w roku 2017 – 21.278,97 m². Porównując powyższe wartości do docelowych określonych dla omawianego okresu, organ odwoławczy potwierdził, że zadanie pierwsze nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie, co przełożyło się na brak uzyskania wymaganego efektu ekologicznego. W 2016 r. w zakresie redukcji: pyłu PM10 uzyskano 20,86% wymaganej redukcji, pyłu PM2,5 14,4% i bezno(a)pirenu 46%, natomiast 2017 r. w zakresie pyłu PM10 uzyskano 60% wymaganej redukcji i pyłu PM2,5 – 44%. Odnosząc się do twierdzenia strony zawartego w odwołaniu, że z przepisów prawa nie wynika wprost, który organ jest odpowiedzialny za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza, GIOŚ powołał się na treść art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2. i art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., wskazując, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz art. 96a ust. 1 pkt 1 p.o.ś.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawę prawną wymierzania Prezydentowi kwestionowanej kary stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na art. 189c k.p.a., do ustalenia wysokości kary w odniesieniu do przedmiotowego deliktu należało stosować stan prawny sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479). Przepis ten przed dniem 1 stycznia 2019 r. określał wysokości kary od 10.000 zł do 500.000 zł. Stosownie zaś do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym – to zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest Prezydent Miasta [...]. Zasadnie więc wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że według zapisów POP jednostką koordynującą działanie pierwsze (o kodzie [...]) jest organ wykonawczy gminy (czyli w tym przypadku Prezydent Miasta [...]) i to on jest zobowiązany do koordynacji, a zatem i zapewnienia realizacji zadań w zakresie i terminach określonych w POP oraz na nim spoczywa odpowiedzialność w przypadku ich niewykonania. Zdaniem WSA w Warszawie, GIOŚ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że strona nie wykonała programu, gdyż nie ma żadnych narzędzi władczych w celu wymuszenia na mieszkańcach zrealizowania określonych celów założonych w Programie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Okoliczność ta może być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich, zgodnie z art. 84 ust. 1 p.o.ś., należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. Według WSA w Warszawie, trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, a ponadto w sprawie nie ulega wątpliwości, że wskazane wymogi POP nie zostały zrealizowane w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie poczynił ustaleń w przedmiocie możliwości finansowych Miasta [...], a która to okoliczność ma istotny wpływ na stwierdzenie niedotrzymania terminu realizacji działań określonych w POP, bowiem zgodnie z punktem 3.2.9 POP, zatytułowanym Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza, w części opisowej wskazano, iż zaplanowane działania (dotyczące obniżenia emisji z ogrzewania indywidualnego) powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) pkt 3.2.9 POP, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 w zw. z art. 96a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., polegające na jego błędnej wykładni, wyrażającej się w uznaniu, iż jako jednostka realizująca zadania w zakresie obniżenia emisji z ogrzewania indywidualnego wskazany został Prezydent Miasta [...], podczas gdy zgodnie z zapisem jednostką realizującą program jest organ wykonawczy gminy, bliżej nieokreślony w treści POP, a nie Prezydent Miasta [...];
2) pkt 3.2.9 POP, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., polegające na jego błędnej wykładni, wyrażającej się w uznaniu, iż planowany termin wykonania obniżenia emisji z ogrzewania indywidualnego zarówno w 2016 r., jak i 2017 r., obejmował:
a) podłączenie do sieci cieplnej lub zamiany ogrzewania na niskoemisyjne około 9.000 m2 w zabudowie wielorodzinnej oraz 1.400 m2 w zabudowie jednorodzinnej;
b) wymiany niskosprawnych kotłów na paliwa stałe (głównie węgiel) na piece gazowe dla około 6.000 m2 w zabudowie wielorodzinnej oraz dla ok. 12.000 m2 w zabudowie jednorodzinnej;
c) wymiany niskosprawnych kotłów na paliwa stałe (głównie węgiel) na piece retortowe dla ok. 18.000 m2 w zabudowie jednorodzinnej;
- podczas gdy planowany zakres realizacji wykonania winien być wykładany przy zastosowaniu przesłanki możliwości finansowych Miasta [...], bowiem zgodnie z treścią części opisowej pkt 3.2.9 POP zaplanowane działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej eksponują, między innymi, brak precyzji przepisów sankcyjnych zastosowanych w sprawie. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga zatem wskazania wypracowanych przez doktrynę i judykaturę reguł formułowania tekstów prawnych odnoszących się do znamion naruszenia prawa zagrożonego odpowiedzialnością administracyjnoprawną.
Wymóg poprawnej legislacji stawiany normom sankcyjnym jest szczególnie ważny z punktu widzenia ochrony podmiotów administrowanych. Określoność przesłanek naruszenia prawa zagrożonych sankcją oraz kryteriów nałożenia i wymierzenia owej sankcji zobowiązują prawodawcę do formułowania przepisów prawa zgodnie z kryteriami podstawowej zrozumiałości i precyzji językowej. W demokratycznym państwie prawa przepisy prawa administracyjnego wyznaczają maksymalny zakres ingerencji administracji, poza którym podmiot administrowany powinien czuć się bezpiecznie w tym sensie, iż nieprzekraczanie pola zabronionego pod groźbą kary nie może powodować odpowiedzialności administracyjnej. Na zasadę określoności wielokrotnie powoływał się Trybunał Konstytucyjny, wskazując że respektowanie przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego. Poprawność legislacji wymaga, aby przepisy były formułowane w sposób jasny i precyzyjny. Przepis poprawnie skonstruowany to przepis zgodny z regułami języka polskiego i logiki. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51; wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2). W demokratycznym państwie prawa każda forma naruszenia prawa zagrożonego sankcją musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania podmiotu sankcjonującego. Wymóg precyzyjności sprowadza się przede wszystkim do tego, aby przepisy prawa, w miarę możliwości, były pozbawione wieloznaczności językowych. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny bowiem umożliwiać podmiotom – adresatom tych przepisów – jednoznaczne ustalenie znaczenia normy, tj. obowiązków z niej wynikających. Jasność regulacji ma szczególne znaczenie w formułowaniu przepisów określających sankcję, a także zawierających określenie zachowania ujemnie ocenianego przez ustawodawcę (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej, Kraków 1999, s. 119). W zakresie nakazów lub zakazów zagrożonych sankcjami adresat ma prawo oczekiwać, że owe zakazy lub nakazy są kształtowane w sposób jasny i klarowny. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że w procesie stosowania sankcji administracyjnej, z uwagi na punitywny charakter norm, muszą one być interpretowane ściśle: zarówno w zakresie przedmiotu naruszenia prawa zagrożonego sankcją, jak i podmiotu odpowiedzialnego za owo naruszenie.
Podstawą zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie był przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., który stanowił: "W przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł." Wobec zmiany regulacji prawnej, organ – powołując się na art. 189c k.p.a. – zastosował karę w wysokości 10.000 zł. Z kolei według art. 96a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. W załączniku do uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 w sprawie określenia "Programie ochrony powietrza w zakresie pyłu PM 10, PM 2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto [...], którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów" został przedstawiony między innymi: "Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza" (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2015 r., poz. 6242, strony 60-61, dalej w skrócie: "Harmonogram"). Zawiera on tabelę działań naprawczych, mających na celu przywrócenie standardów jakości powietrza w zakresie stężeń pyłu. Z owej tabeli wynikają wielkości przypisane do poszczególnych lat, dotyczące podłączenia do sieci cieplnej obiektów w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej w przeliczeniu na m² oraz wymiana niskosprawnych kotłów na piece gazowe w obiektach w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej w przeliczeniu na m². Ową tabelę poprzedza między innymi stwierdzenie: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych".
Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa, zagrożone administracyjną karą pieniężną, zostało określone w przepisie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. poprzez odesłanie do postanowień prawa miejscowego, stanowionego na podstawie p.o.ś. przez właściwy sejmik województwa. Jak wynika z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., sankcjonowane jest niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza. Z kolei normy wskazane w powołanym "Harmonogramie rzeczowo-finansowym realizacji programu ochrony powietrza" mają charakter zbliżony do norm zadaniowych, bowiem zobowiązują do obniżenia emisji pyłu z ogrzewania, poprzez podłączenie do sieci cieplnej lub zamianę na ogrzewanie niskoemisyjne oraz zobowiązują do osiągnięcia odpowiednich wielkości w poszczególnych latach. W doktrynie wskazuje się, że normy zadaniowe określają zadania poszczególnych członów administracji publicznej, sformułowane najczęściej w powiązaniu z celem jej działania. Ponadto cechą tych norm jest to, że wyznaczony w nich obowiązek nie ma charakteru jednostkowego – jego realizacja musi polegać na wykonaniu wielu czynności jedno lub wielorodzajowych prawnych lub faktycznych (por. J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Warszawa – Kraków 1982, s. 65).
Konstrukcja opisanego naruszenia prawa zagrożonego administracyjną karą pieniężną jest niewątpliwie bardzo złożona, bowiem ujemnej ocenie prawnej podlega niedotrzymanie wielkości określonych w akcie prawa miejscowego. Ponadto realizacja owego obowiązku wymaga różnorodnych działań ze strony podmiotów administrujących – nie tylko Prezydenta Miasta [...]. Odpowiedzialność prawna organu wykonawczego gminy jest więc odpowiedzialnością za jego własne działanie (zaniechanie), ale także za działania (zaniechania) innych podmiotów administrujących (przedsiębiorstwa energetycznego, organu stanowiącego gminy) oraz wreszcie za zachowanie podmiotów administrowanych (obywateli, osób prawnych i innych podmiotów). Obniżenie norm emisji pyłu, poprzez wymianę kotłów grzewczych lub podłączenie do sieci cieplnej, wymaga różnych prawnych i faktycznych form współdziałania wymienionych podmiotów. Instrumentarium prawne, które ma służyć realizacji norm ochrony powietrza, jest różnorodne i złożone. Prezydent Miasta [...], będąc podmiotem odpowiedzialnym za niedotrzymanie norm ochrony powietrza, nie posiada wszystkich kompetencji, które umożliwiałyby dotrzymanie owych norm ochrony, czy to poprzez oddziaływanie przy pomocy aktów władczych (popartych przymusem administracyjnym), czy też przy pomocy form konsensualnych.
W konsekwencji powyższego, za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Ocena prawna zachowania zagrożonego administracyjną karą pieniężną powinna bowiem uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych". Zwrócić też należy uwagę, że Prezydent Miasta [...] na etapie opiniowania uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego oraz także w trakcie postępowania administracyjnego podnosił, że realizacja owego zadania musi być poparta stosownymi rozwiązaniami prawnymi i wsparciem finansowym. Ponadto lektura akt postępowania zdaje się sugerować, że zarówno organy obu instancji, jak i Wicemarszałek Województwa Wielkopolskiego, nie mieli wątpliwości, że normy ochrony powietrza określone w Harmonogramie nie są możliwe do zrealizowania. W demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją. Dlatego też ocena prawna działania Prezydenta Miasta [...] musi uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych". Powyższa kwestia nie została jednak poddana ocenie przez Sąd pierwszej instancji.
Nietrafnie natomiast skarga kasacyjna kwestionuje w istocie określenie podmiotu podlegającego ukaraniu. Przepis art. 96a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi bowiem, że wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.