III OSK 6664/21

III OSK 6664/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2530/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
art. 96 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2530/20 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 20 października 2020 r. nr 3372/20 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz J.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r., II SA/Wa 2530/20, po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: "skarżący"),na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 20 października 2020 r., nr 3372/20 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za wykorzystany urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ") decyzją z 20 października 2020 r., nr 3372/20, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1921, z późn. zm., dalej: "ustawa o CBA") w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że wnioskiem z 1 października 2020 r. skarżący zwrócił się do Szefa CBA o ponowne naliczenie - z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika - i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego od daty wymagalności wraz z odsetkami. Skarżący sformułował żądanie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.
Organ wskazał, że skarżący był funkcjonariuszem CBA od 16 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2019 r. Został zwolniony ze służby na mocy art. 64 ust. 3 ustawy o CBA i w związku z tym 12 lipca 2019 r. wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawę naliczenia i wypłaty ekwiwalentu stanowiły przepisy ustawy o CBA oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 17 poz. 100), wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o CBA.
Jak podkreślił organ, obowiązujące w CBA przepisy rozporządzenia w zakresie naliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób jednoznaczny określały sposób naliczania ekwiwalentu i nie wywoływały żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Szef CBA miał zatem obowiązek stosować normę prawną wynikającą wprost z obowiązujących go w tym zakresie przepisów.
Wyjaśnił ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 7/15 nie orzekał o zgodności z Konstytucją RP przepisów regulujących kwestię naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w CBA. Przedmiot kontroli przez Trybunał Konstytucyjny stanowił wyłącznie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Szef CBA wskazał, że konstytucyjność przepisów, na podstawie których organ dokonał obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle nie była przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ przywołał rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Wa 712/19, w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza CBA, w którym Sąd stwierdził, że orzeczenie w sprawie konstytucyjności normy prawnej wynikającej ze wskazanego w tym orzeczeniu przepisu nie rozciąga się na normy prawne o takiej samej treści, a wyrażone w innych przepisach, niebędących przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Jak podał organ, 1 października 2020 r., na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w art. 96 ustawy o CBA dodano ust. 1a, o treści: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie postępowanie w zakresie wypłaty ekwiwalentu zostało zakończone w drodze czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty skarżącemu określonej sumy pieniężnej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wypłacono skarżącemu 12 lipca 2019 r. Wobec tego, Szef CBA stanął na stanowisku, że ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zgodnie z wolą skarżącego, nie miałoby oparcia w prawie.
Wskazując na brzmienie § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA organ stwierdził, że wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należało obliczyć mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Szefa CBA.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że w pragmatyce policyjnej (a także w Straży Granicznej) datą progową ustalenia korzystniejszej dla funkcjonariusza metody naliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest 6 listopada 2018 r., natomiast w pragmatyce CBA tą datą jest wejście w życie ustawy nowelizującej uwzględniającej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Pomijając kwestię tego, czy przedmiotowe przepisy intertemporalne właściwie realizują powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, według Sądu pierwszej instancji, już proste zestawienie ust. 1 - 3 art. 9 ustawy nowelizującej, wskazuje na nierówne traktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na następstwa, które wywołał ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jego skutkiem była utrata z 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.
Jak podał Sąd pierwszej instancji, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa".
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z porządku prawnego wadliwej (sprzecznej z gwarancjami konstytucyjnymi) normy prawnej zakodowanej w konkretnym przepisie prawnym, w wymiarze praktycznym wywołuje ten skutek, że należy zakwestionować także tożsamą normę prawną zawartą w innym przepisie prawnym lecz nie objętym kontrolą Trybunału względem wzorca konstytucyjnego.
Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, stosunek służbowy skarżącego ustał 12 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15. Zatem w dacie wymagalności świadczenia ustalono skarżącemu jego wysokość na podstawie normy prawnej tożsamej (określającej współczynnik ekwiwalentu - 1/30) z normą prawną uznaną przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z wzorcem konstytucyjnym. Posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK stwierdził, że § 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
WSA w Warszawie podkreślił, że uprawnienie funkcjonariuszy CBA do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest - w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżącemu naliczono i wypłacono ekwiwalent pieniężny w zaniżonej wysokości, gdyż podstawę naliczenia świadczenia ustalono na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej zawartej w przepisie podstawowym, w sytuacji gdy tożsama norma prawna zawarta w innym akcie ustawowym została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za sprzeczną z przepisami Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rodzi to obowiązek naliczenia świadczenia według zasad podanych w ustawie o CBA (art. 96 ust. 1), w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, K 7/15. Ze względu na to, właściwy organ CBA powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z 1 października 2020 r. i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent - będący substytutem urlopu - powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Sąd wskazał ponadto, że jako wskazówka interpretacyjna może posłużyć przepis art. 96 ust. 1a ustawy o CBA, ponieważ wskazuje metodę ustalania wysokości świadczenia w sposób uwzględniający wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Na powyższe orzeczenie organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) art. 8 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu oceny konstytucyjności przepisu § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA, z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, a tym samym błędne przyjęcie, że Sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do 1 października 2020 r. i stanowił podstawę do obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy;
2) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do uchylenia decyzji wydanej w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu;
3) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o CBA w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do 1 października 2020 r.;
4) art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o CBA w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA, poprzez jego niezastosowanie przy ocenie istniejącego po stronie Szefa CBA obowiązku polegającego na wypłacie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przy wykorzystaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
5) art. 96 ust. 1a ustawy o CBA w związku z art. 9 ust. 3 oraz w związku z art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ powinien zastosować nowy stan prawny, zgodnie z którym, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się przy wykorzystaniu przelicznika w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia, podczas gdy taka regulacja prawna weszła w życie 1 października 2020 r. i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w rozpatrywanej przez Szefa CBA sprawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Kasator wniósł również o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na okoliczność, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (zob. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.; ponadto zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 344), w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest rozważenie, czy wniosek skarżącego o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być rozpoznany przez organ na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA w zw. z § 20 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania decyzji w sprawie (20 października 2020 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, została uznana za niezgodną z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Mając na uwadze istotę zaistniałego sporu wskazać po pierwsze należy, że art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy o Policji – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Z kolei mocą art. 5 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do art. 96 ustawy o CBA dodany został ust. 1a w brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 3 tej ustawy ustawodawca zapisał, że "Przepis art. 96 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakreślenie przez ustawodawcę cenzury czasowej stosowania nowych regulacji określających korzystniejsze zasady naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie zwalnia z konieczności zbadania, czy w dacie nabycia przez skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia, to świadczenie zostało ustalone w sposób respektujący określony porządek prawny. Jak wynika z akt sprawy, stosunek służbowy skarżącego ustał 12 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Zatem w dacie wymagalności świadczenia ustalono skarżącemu jego wysokość na podstawie normy prawnej tożsamej (określającej współczynnik ekwiwalentu - 1/30) z normą prawną uznaną przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z wzorcem konstytucyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny jeszcze przed rozwiązaniem ze skarżącym stosunku służbowego, niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, to jest § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należało przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) stanowi fundamentalną wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 20 ust.1 powołanego rozporządzenia. Posiłkując się argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, w zakresie w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, był a limine niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie mógł stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 7 maja 2024 r., III OSK 2320/22, który zapadł w sprawie dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dla funkcjonariusza Straży Granicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.
Trafność powyższego stwierdzenia - jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji, zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
Podkreślenia nadto wymaga, że art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi ogólną konstytucyjną podstawę wydawania rozporządzeń. Rozporządzenia mają charakter podustawowych aktów wykonawczych, dlatego ustrojodawca ustanowił w art. 92 ust. 1 Konstytucji szereg ograniczeń zarówno w ich stanowieniu, jak i kształtowaniu ich treści. Określił także warunki, które winno spełniać upoważnienie ustawowe. Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., K 47/07; publ. OTK-A 2009/5/68 oraz z 19 lutego 2002 r., U 3/01; publ. OTK-A 2002/1/3).
W świetle powyższych rozważań skonstatować należy, że rozporządzenie musi być wydane nie tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, lecz także w celu wykonania ustawy, który "musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może (...) być (...) rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. Niemożliwość ustalenia tak rozumianego celu musiałaby prowadzić do podważenia poprawności delegacji udzielonej do wydania aktu normatywnego" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 1999 r., SK 11/98; oubl. OTK ZU nr 2/1999, poz. 22). Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny. Ustawa nigdy nie może być bowiem interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzania regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji znaczy to, że przy wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi należy poszukiwać takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu. Brak stanowiska ustawodawcy w określonej sprawie musi być zaś interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Ponadto, rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględnienia ogólnego założenia wyłączności ustawowej w sferze praw i wolności. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż zasadnicza regulacja określonej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej.
W realiach rozpatrywanej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o CBA – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – determinował prawidłową konstatację, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jego uchylenia i konieczności rozpoznania sprawy przez organ ponownie, będący - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu.
Wskazać ponadto należy, że uprawnienie funkcjonariuszy CBA do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy. Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego. Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 84 ust. 1 i 6 ustawy o CBA, w dni służby (dni robocze), a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz CBA otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 20 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Ta kwestia w świetle dokonanych ustawą o szczególnych rozwiązaniach zmian w zakresie wprowadzenia jednakowego współczynnika ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w poszczególnych ustawach pragmatycznych, aktualnie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2021 r., II SA/Wa 2530/20).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł – jak w sentencji wyroku – o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.