III OSK 666/24

III OSK 666/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 627/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1114
art. 17 ust 1-2, ust 4-6, art 20 ust 1-2, 34, 36, 37 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 627/23 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 stycznia 2023 r. nr DKO-WOP.401.47.2022.km w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 5.400 ( pięć tysięcy czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejsze sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 roku, sygn. akt IV SA/Wa 672/23, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez B. spółka z ograniczoną odpowiedzialności z siedzibą w D. uchylona decyzję Głównego Inspektora ochrony Środowiska z dnia 11 stycznia 2023 roku w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2015 rok.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: DKO-WOP.401.47.2022.km (DKO.401.276.2022.km) Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ), działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 17 ust. 1-2, ust. 4-6, art. 20 ust. 1-2, art. 34, art. 36, art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, z późn. zm.) – dalej jako "ustawa" lub u.g.o.o.o.o., po rozpatrzeniu odwołania spółki B. sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr 81/17/OS z 8 listopada 2017 r., znak: OS-WO-II.7250.15.2017.AS, określającej dla spółki B. sp. z o.o. (ul. [...], [...]) – dalej także jako "Spółka" wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015 w kwocie 1 368 838 zł, uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr 81/17/OS z 8 listopada 2017 r. w całości i w tym zakresie określił dla spółki B. sp. z o.o. wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015 w kwocie 1 000 340 zł oraz zobowiązał spółkę B. Sp. z o.o. do wpłaty ww. kwoty wraz z odsetkami, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 1, § 3 i § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Marszałek Województwa Mazowieckiego w terminie od 22 czerwca do 22 lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę doraźną na terenie działalności prowadzonej przez spółkę, m.in. polegającej na produkcji piwa, sprzedaży hurtowej i detalicznej napojów alkoholowych, w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska w przedmiocie opłaty produktowej za lata 2014-2015. W toku kontroli ustalono kilka lokalizacji działalności spółki, tj. w Ł., C., L., B., T., D. Spółka wprowadziła po raz pierwszy na rynek krajowy w 2015 r. następujące masy opakowań: 110 908,83 kg opakowań z tworzyw sztucznych. 40 822,52 kg opakowań ze stali, w tym blachy stalowej, 25 597,64 kg opakowań z papieru i tektury oraz 1 889 550 kg opakowań ze szkła gospodarczego, lecz nie złożyła zawiadomienia do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wprowadzaniu na rynek krajowy opakowań lub produktów i nie poinformowała o podjętej współpracy z organizacją odzysku opakowań K. S.A. w K. w zakresie zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz realizacji obowiązku prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych. Spółka nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych, tj. dokumentów DPR, DPO, EDPR. EDPO obejmujących kontrolowany przedział czasowy. W okresie objętym kontrolą spółka nie wytwarzała opakowań, nie dokonywała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia opakowań oraz nie dokonywała eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy opakowań lub produktów w opakowaniach. Spółka nie nabywała nowych palet drewnianych, a wszystkie wykorzystywane palety zostały nabyte na rynku wtórnym, krajowym. Wskazane ustalenia, stwierdzone naruszenia oraz nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli z 22 lipca 2016 r. podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego 28 lipca 2016 r.
Spółka przy piśmie z 14 września 2016 r. przekazała zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wystosowanych przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w piśmie z 26 sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego w piśmie z 29 września 2016 r. odniósł się do zastrzeżeń spółki.
Następnie Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z 10 stycznia 2017 r. zwrócił się do Spółki o przedłożenie m.in. rocznego sprawozdania za 2015 r. w zakresie produktów w opakowaniach wprowadzonych na rynek krajowy po raz pierwszy w danym roku kalendarzowym, o których informacji nie przekazano organizacji odzysku opakowań. Spółka w piśmie z 1 lutego 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu złożenia rocznego sprawozdania za 2015 r. o 30 dni, motywując prośbę faktem wystąpienia do Ministra Środowiska z wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisów ochrony środowiska w przedmiocie opłaty produktowej, co stanowi kwestię bezpośrednio wpływającą na wykonanie zobowiązania nałożonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Marszałek Województwa Mazowieckiego przychylił się do wniosku spółki.
Brak odpowiedzi na wezwania dotyczące przedłożenia sprawozdania (pisma z 8 maja 2017 r., z 4 lipca 2017 r.), uzgodnienia kontroli, skutkowały wszczęciem przez Marszałka Województwa Mazowieckiego 7 sierpnia 2017 r. postępowania w sprawie wydania spółce decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2014-2015.
Decyzją Nr 81/17/OS z 8 listopada 2017 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego określił dla spółki B. sp. z o.o. w D. wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015 w kwocie 1 368 838 zł. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., znak: DKGO-420/842/2017/km, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy tę decyzję.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., IV SA/Wa 254/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że informacja o masie opakowań nie może być ustalona w sposób dowolny w oderwaniu od wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z tego względu niezwykle istotną okolicznością jest fakt, że GIOŚ w swoich rozważaniach całkowicie pominął wniosek dowodowy z 4 grudnia 2020 r., przy którym przedstawiono m.in. rozliczenie ilości butelek oraz skrzynek uprowadzonych po raz pierwszy do obrotu na podstawie remanentów w 2015 r., arkusze spisu z natury za 2015 r., faktury zakupu butelek w 2015 r., zestawienie ilości butelek, które zostały stłuczone podczas produkcji i w trakcie magazynowania na podstawie protokołów stłuczki w 2015 r., zestawienie pobrania wyrobów w opakowaniach i zwrotu pustych opakowań od odbiorców w 2015 r. na podstawie dokumentów obrotu opakowań, eksport dokumentu obrotu opakowań z systemu ewidencji przychodu i rozchodu opakowań za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2015 r. Faktem jest, że dokumenty tego rodzaju nie stanowią ewidencji w rozumieniu ustawy niemniej mogą być traktowane jako jedno z dostępnych źródeł informacji dla określenia szacunkowej masy opakowań. (...). W ocenie Sądu, nie można stracić z pola widzenia, że poszukiwanie wszelkich dostępnych informacji na temat masy opakowań jest nakazane przez ustawodawcę. Stwierdzenie dopiero bowiem braku takich danych uprawnia organ do szacunkowego ustalenia informacji o masie opakowań, co jest niezwykle istotne z uwagi na fakt, że opłata produktowa oblicza jest w oparciu o masy opakowań wprowadzone do obrotu w danym roku. Zauważyć również należy, że odpowiedzialności za braki postępowania odwoławczego GIOŚ nie może przerzucać na Spółkę, która sama miała podać błędne dane m.in. w tabeli pt. "Zestawienie mas opakowań po raz pierwszy wprowadzonych na rynek krajowy w latach 2014-2015". (...) GIOŚ ustosunkował się do wniosku dowodowego odwołującego dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, co ocenić należy nagannie." Sąd zalecił organowi odwoławczemu w uzasadnieniu tego wyroku ponowne przeprowadzenie postępowanie odwoławczego, w szczególności ustosunkowanie się do wniosków dowodowych złożonych przy piśmie z 4 grudnia 2020 r.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i wniosków dowodowych spółki złożonych przy piśmie z 4 grudnia 2020 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję reformatoryjną z dnia 11 stycznia 2023 r. uchylającą decyzję organu I instancji i określającą dla spółki wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015 w kwocie 1 000 340 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji przytoczył treść że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy i wskazał, że wydanie piwa wraz opakowaniami z magazynu produktów gotowych przy braku dowodów przeciwnych powinno być uznane za wprowadzenie do obrotu, nawet jeżeli dotyczy to opakowań wielokrotnego użytku. Z powyższego wynika, iż Marszałek Województwa nie musiał wskazywać zdarzenia powodującego wprowadzenie do obrotu, określając ilości wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach, gdyż z przepisów wynika, że jeżeli brak jest dowodów przeciwnych, to następuje to w momencie wydania piwa wraz z opakowaniami z magazynu strony. Następnie organ II instancji przywołał treść art. 17 ust. 1 – 3 ustawy oraz art. 20 ust. 1 ustawy oraz stwierdził, iż do strony będzie miał zastosowanie art. 17 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym do nowelizacji dokonanej przez ustawę z dnia 12 października 2017 r. przewidujący, iż w przypadku nieprzekazania organizacji odzysku opakowań danych, o których mowa w art. 17 ust. 5 ustawy, wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany do wniesienia opłaty produktowej obliczonej w odniesieniu do produktów w opakowaniach, jakie wprowadził do obrotu w danym roku kalendarzowym bez poinformowania organizacji odzysku opakowań.
GIOŚ powołując się na art. 22 ust. 1 i 2 ustawy podał, że jak wynika z akt postępowania strona nie prowadziła ewidencji w postaci papierowej albo elektronicznej, obejmującej informacje o masie opakowań, w których wprowadziła do obrotu produkty w danym roku kalendarzowym (2015 r.), gdyż prowadziła ona jedynie ewidencję zakupionych opakowań i inne rodzaje ewidencji, ale nie obejmujące bezpośrednio informacji o masie opakowań, w których wprowadziła do obrotu produkty w 2015 r. Dopiero w czasie kontroli przedstawiała dane dotyczące powyższych spraw.
Organ II instancji stwierdził w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy, że Marszałek Województwa miał więc prawo do ustalania informacji o masie opakowań, w których strona wprowadziła do obrotu produkty w 2015 r. na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku szacunkowo. Właśnie na takiej zasadzie dokonano ustaleń w tym zakresie w protokole kontroli. Organ ponadto stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu wynika, że strona nie wnioskowała do któregokolwiek podmiotu, któremu przekazała odpady opakowaniowe o wystawienie dokumentu DPR lub dokumentu DPO.
Organ podkreślił, że co do zasady, zgodnie z przepisami ustawy wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty. Obowiązek ten podmiot wprowadzający produkty w opakowaniach, którym w tym przypadku jest niewątpliwie strona, może wykonywać w dwojaki sposób: samodzielnie bądź za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie na podstawie zawartej umowy. Przy czym organizacje odzysku opakowań nie muszą fizycznie wchodzić w posiadanie odpadów opakowaniowych, aby wywiązać się z obowiązku zapewnienia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu, ponieważ wystarczy, że zawnioskują do podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku o wystawienie dokumentów DPR i dokumentów DPO, a następnie wejdą w posiadanie dokumentów DPR oraz dokumentów DPO, które potwierdzają zapewnienie ich odzysku i recyklingu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby strona wnioskowała do podmiotów prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych o wystawienie dokumentów DPR i dokumentów DPO, ani nie przedstawiła dokumentów DPR/DPO, na podstawie których można ustalić dla strony masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu. Brak zatem dokumentów DPO, DPR, EDPR i EDPO nie jest tylko i wyłącznie brakiem formalnym wynikającym z przepisów ustawy, ale przede wszystkim dowodem, iż strona nie finansowała odzysku odpadów opakowaniowych. Organ nie kwestionuje zatem, że określone odpady zostały przekazane przez stronę do recyklingu i poddane odzyskowi. W niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy oraz dyrektywą 94/62/WE istotne jest kto za ten recykling zapłacił. Jak wynika z akt postępowania strona za niego nie zapłaciła, bo nie posiada dokumentów DPO, DPR EDPR i EDPO.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy rozliczenie wykonania obowiązku zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty następuje na koniec roku kalendarzowego. Wskazać należy, że obowiązek wniesienia opłaty produktowej przez wprowadzających produkty w opakowaniach, którzy nie wykonali ww. obowiązku wynika wprost z art. 34 ust. 2 ustawy Ww. opłata obliczana jest oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Stosownie do art. 34 ust. 3 ustawy podstawę obliczenia opłaty produktowej stanowi masa w kilogramach opakowań danego rodzaju, w których produkty zostały wprowadzone do obrotu. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy sposób obliczania opłaty produktowej określa załącznik nr 2 do ustawy. Na art. 35 ust. 1 ustawy maksymalna stawka opłaty produktowej dla opakowań wynosi 4,50 zł za 1 kg. Natomiast szczegółowe stawki opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań określa w tym przypadku rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań (Dz. U. z 2014 r. poz. 1972), obowiązujące w chwili powstania zobowiązania strony z tytułu opłaty produktowej i było podstawą do obliczenia wysokości opłaty produktowej za 2015 rok.
W myśl art. 37 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, pomimo ciążącego obowiązku, nie wniósł opłaty produktowej albo wniósł opłatę niższą od należnej, marszałek województwa ustala, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej. Zgodnie z art. 40 ustawy w sprawach dotyczących opłat produktowych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Zgodnie z art. 51 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Biorąc pod uwagę, iż opłata produktowa powinna być wpłacona bez wezwania w terminie do dnia 15 marca 2016 r., a strona tego nie uczyniła zobowiązanie to stało się zaległością z tytułu opłaty produktowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie kwestionuje, iż dystrybuowała produkty przy pomocy opakowań takich jak butelki szklane, kartony tekturowe, etykiety papierowe, stalowe beczki typu KEG, kapsle stalowe, skrzynki z tworzywa sztucznego czy folia typu stretch. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy strona poprzez organizację zbiórki używanych opakowań wielokrotnego użytku prowadzi samodzielny odzysk odpadów opakowaniowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał na treść art. 8 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym "odpady opakowaniowe" to opakowania wycofane z użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań. Stosownie do art. 8 pkt 9 ustawy "opakowaniem wielokrotnego użytku" jest opakowanie posiadające właściwości fizyczne i charakterystykę pozwalające co najmniej na jego dwukrotne zastosowanie do tego samego celu, do którego opakowanie zostało pierwotnie przeznaczone, z pomocą lub bez pomocy wyrobów pomocniczych dostępnych na rynku umożliwiających powtórne wykorzystanie opakowania; opakowanie to staje się odpadem opakowaniowym z chwilą, gdy przestaje być wyrobem wielokrotnego użytku. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 18 ww. ustawy za "ponowne użycie" rozumie się działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone. W ocenie organu, odbierane przez spółkę opakowania po piwie, zgodnie z ustawy, są opakowaniami wielokrotnego użytku, a nie jak twierdzi spółka - odpadami opakowaniowymi. Natomiast mycie odebranych opakowań wielokrotnego użytku należy traktować jako ponowne użycie opakowań, a nie rodzaj przetwarzania odpadów. Zdaniem organu, strona, organizując zbiórkę używanych opakowań wielokrotnego użytku, nie prowadzi w ten sposób samodzielnego odzysku odpadów opakowaniowych. Nawet jeśliby przyjąć stanowisko strony za prawidłowe, tj. przyjąć, że zebrane opakowania należy uznać za odpady, co nie ma żadnego uzasadnienia, to mycie tych opakowań byłoby przygotowaniem do ponownego użycia w rozumieniu ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przygotowaniem do ponownego użycia jest odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Strona sama jednak wskazała w odwołaniu, że przy obliczaniu osiągniętych poziomów odzysku odpadów opakowaniowych, do odzysku zaliczane są procesy odzysku R1-R9. Należy wskazać, że zgodnie z ustawą o odpadach odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Natomiast w przedmiotowej sprawie, mycie zebranych opakowań, czyli przygotowanie do ponownego użycia jako proces odzysku, jest klasyfikowane jako proces R12, czyli wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Tak więc art. 21 ust. 1 ustawy nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem proces odzysku R12 nie zalicza się do procesów odzysku od R1 do R9.
Organ stwierdził, że zarówno przyporządkowanie zebranych opakowań jako opakowań wielokrotnego użytku - jak wynika z obowiązujących przepisów prawa, jak i przyporządkowanie zebranych opakowań do odpadów opakowaniowych - jak uważa strona, nie wskazuje, że strona przy obliczaniu osiągniętych poziomów odzysku odpadów opakowaniowych powinna i mogła wziąć pod uwagę masę zebranych opakowań wielokrotnego użytku. Zatem bezspornym jest, że organ I instancji, przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, nie powinien brać pod uwagę okoliczności na które wskazywała spółka, tj. że strona poprzez wielokrotne zbieranie tych samych opakowań zapewnia odzysk odpadów opakowaniowych, a także, że strona uzyskuje wymagane poziomy odzysku odpadów opakowaniowych, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że spółka nie uzyskuje wymaganych poziomów odzysku. Strona także sama wskazała, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie recyklingu i innych niż recykling procesów odzysku (zob. pismo z dnia 14 września 2016 r.). Odbieranie bowiem przez nią opakowań wielokrotnego użytku nie jest działaniem na odpadach, a więc nie powoduje odzysku odpadów, a zapobiega ich powstawaniu (art. 3 ust. 1 pkt art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach). Organ podkreślił, iż opakowanie wielokrotnego użytku po kilku cyklach stanie się odpadem. Dopiero wtedy powinno być poddane odzyskowi. Fakt, że strona wielokrotnie wykorzystała opakowania w zakresie wprowadzonych przez siebie do obrotu produktów w opakowaniach nie oznacza, iż opakowania te nie zostały po raz pierwszy wprowadzone do obrotu i muszą podlegać rozliczeniu na podstawie ustawy, gdyż w którymś momencie po kilku cyklach staną się odpadami. W takim razie strona powinna za te opakowania ponieść koszty gospodarowania tymi odpadami albo bezpośrednio poprzez finasowanie odzysku albo poprzez zapłatę opłaty produktowej zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Okoliczność że strona wykorzystywała w swojej działalności opakowania wielokrotnego użytku zmniejszała jej zobowiązania z tytułu ustawy, gdyż wprowadzenie takich opakowań podlega ustawie tylko w zakresie pierwszego udostępnienia, a nie jak chciałaby strona w ogóle (zob. w szczególności oparte na tym błędnym stanowisku wyjaśnienia strony zawarte w jej oświadczeniu z dnia 12 lipca 2016 r., str. 1094 akt kontrolnych). W niniejszej sprawie nie ulega także wątpliwości, iż Marszałek Województwa ustalając ilość opakowań wprowadzonych do obrotu w 2015 r. wziął tylko pod uwagę opakowania udostępnione przez stronę po raz pierwszy w tym roku. Powyższe wynika także z pisma strony z dnia 14 września 2016 r., gdzie strona wskazuje ilości ogólnie wprowadzonych opakowań oraz ilości po raz pierwszy wprowadzonych opakowań. Biorąc pod uwagę wszystkie opakowania udostępnione w 2015 r., jej zobowiązanie z tytułu ustawy byłoby wielokrotnie większe.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego GIOŚ stwierdził, że Marszałek Województwa Mazowieckiego określił w sposób nieprawidłowy wysokość zaległości strony z tytułu opłaty produktowej za rok 2015. Wprawdzie z akt postępowania wynika, iż strona wskazała, że w 2015 r. wprowadziła opakowań ogółem, a zatem wydała z magazynu, w ilości: opakowania z tworzywa sztucznego (skrzynka + folia) 1 872 010,9 kg, opakowania ze stali (kapsle+keg) 106 905,52 kg, opakowania z papieru i tektury (etykiety + karton) 25 597,64 kg, opakowania ze szkła (butelki) 4 912 283 kg, w związku ze sprzedażą przez stronę piwa (zob. str. 2 pisma z dnia 14.09.2016 r.). Strona jednak w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. przedstawiła dowody, które zdaniem GIOŚ mają wpływ na ostateczną masę opakowań wprowadzonych do obrotu wraz z produktem przez stronę w 2015 r. Organ przedstawił w decyzji szczegółowe dane dotyczące ustalonej masy opakowań poszczególnych rodzajów oraz sposób wyliczenia przedmiotowej opłaty. Łączna zaległość z tytułu opłaty produktowej za 2015 r. została ustalona w wysokości 1 000 340 zł. Podstawę prawną tej zaległości stanowił art. 37 ust. 1 w zw. z 34 ust. 2 ustawy.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka B. sp. z o.o. z siedzibą w D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
I. przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez:
a) wyznaczenie stronie jedynie 7 dni na ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego w sprawie prowadzonej przez organy od 2016 r., a nadto wydanie decyzji z pominięciem stanowiska skarżącej zgłoszonego w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. (złożonym w wyznaczonym przez organ terminie 7 dni);
b) powyższe naruszenie uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszeniem dowodów mających istotny wpływ na wynik postępowania, a wyznaczenie stronie 7 dniowego terminu należy uznać za jedynie pozorną realizację zasady wskazanej w art. 10 k.p.a.;
2) art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a tym samym naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało: nieprawidłowym ustaleniem ilości opakowań posiadanych przez B. sp. z o.o., zaniechaniem ustalenia ilości opakowań zwróconych przez kontrahentów spółki i ilości opakowań wprowadzanych na rynek drugi i kolejny raz, nieprawidłowym ustaleniem ilości opakowań wprowadzonych przez B. sp. z o.o. do obrotu po raz pierwszy a w konsekwencji nieprawidłowym wyliczeniem wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015;
3) art.15 k.p.a. przez nierozpoznanie przez organ spawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością;
4) art. 15 i 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie jedynie na wyliczeniach skarżącej, które miały obrazować skale naruszenia postępowania przez organ I instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego;
II. prawa materialnego, tj.:
5) art. 34 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 8 pkt 9, 21 oraz 24 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2013 r. poz. 888, dalej: ustawy) poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie mas opakowań podlegających opłacie;
6) art. 11 ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie i pominięcie celu ustawy jakim jest zapobieganie negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko poprzez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań;
7) art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie,
8) art. 15 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 20 grudnia 1994 r. Dz.U. Urz. EU nr 365) w związku z art. 34 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakresem regulacji przepisu art. 34 ust 2 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi objęte jest nałożenie opłaty produktowej z tytułu wprowadzenia opakowań wielokrotnego użytku, pomimo że zgodnie z art. 15 dyrektywy celem regulacji dotyczącej nałożenia instrumentu ekonomicznego" tj. opłaty produktowej w prawie krajowym było nałożenie opłaty jedynie w celu realizacji zasady "zanieczyszczający płaci".
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że stanowisko skarżącej zgłoszone w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. zawierało wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. F., W. M. oraz M. J. m.in. na okoliczność zasad wprowadzania opakowań wielokrotnego użytku do obrotu, sposobu wyliczenia stanów magazynowych spółki, sposobu wyliczenia ilości opakowań wprowadzonych na rynek pierwszy i kolejny raz, zasad sporządzania protokołów stłuczki, a nadto, że ilość sprzedanego w 2015 r. piwa czy zakupu opakowań nie odzwierciedlają wprowadzonych opakowań na rynek po raz pierwszy. Pozwoliłoby to na wyjaśnienie organowi, że dokonywanie wyliczeń z pominięciem zwrotów opakowań czy z pominięciem stanów magazynów wyrobów gotowych jest błędne.
Spółka podniosła, że posiadanie opakowań w magazynach nie jest równoznaczne z wprowadzeniem ich na rynek krajowy. Obowiązek recyklingu i odzysku w ogóle nie powstał w tym zakresie, co powoduje, że opłata produktowa jest wyliczona w oparciu o błędne założenia. Ponadto, organ nie ustalił, w jakiej dacie nastąpiło wprowadzenie opakowań na rynek w przypadku, gdy produkt w opakowaniu był wydawany z jednego magazynu skarżącej do innego magazynu (transport między magazynami różnych zakładów produkcyjnych).
W ocenie skarżącej wyliczenia dokonane przez organ II instancji są błędne. Wyliczenia organu opierały się na wartości zakupionych butelek w 2015 r. co jak wskazano wyżej już jest błędne bowiem powinno opierać się na ilości dostarczonych w 2015 r. do spółki butelek. Następnie do tej wartości organ dodał stany remanentowe na koniec 2014 r. i odjął stany remanentowe na koniec 2015 r. Jednak te stany remanentowe dotyczyły tylko i wyłącznie pustych opakowań, nie obejmowały stanów remanentowych magazynów z rozlanym już do butelek piwem (co obrazują spisy z natury). Spisy są sporządzane we wszystkich fazach produkcji piwa i obejmują też magazyn wyrobów gotowych.
Poszukiwanie wszelkich dostępnych informacji na temat masy opakowań jest nakazane przez ustawodawcę. Stwierdzenie dopiero bowiem braku takich danych uprawnia organ do szacunkowego ustalenia informacji o masie opakowań, co jest niezwykle istotne z uwagi na fakt, że opłata produktowa oblicza jest w oparciu o masy opakowań wprowadzone do obrotu w danym roku. GIOŚ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie dokonał żadnej analizy załączonych dokumentów, co wynika z lektury uzasadnienia decyzji.
Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił specyfiki branży piwowarskiej, a w szczególności podjętych przez skarżącą działań mających na celu ochronę środowiska. Organ w ogóle nie uwzględnił i tym samym nie wskazał, ile z wprowadzonych opakowań na rynek było opakowaniami wprowadzonymi drugi i kolejny raz. Przedsiębiorca prowadząc organizację zbiórki opakowań wielokrotnego użytku prowadzi samodzielny odzysk odpadów opakowaniowych, czyli przez wielokrotne używanie opakowań nie wprowadza do środowiska odpadów.
W ocenie skarżącej Spółki organ naruszył art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie. Ustawodawca dopuszcza, aby przedsiębiorca realizował obowiązek samodzielnie poprzez poddanie odzyskowi lub recyklingowi odpady opakowaniowe lub poużytkowe, zebrane poprzez zorganizowaną przez siebie sieć selektywnego zbierania (nie wytworzone przez siebie). Organ jednak ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie odzyskuje odpadów. Jednak art. 12 stanowi, że odpady z opakowań wielokrotnego użytku poddaje się odzyskowi w warunkach pozwalających na spełnienie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy. Odzysk to zatem wszelkie działania, nie stwarzające zagrożenia dla życia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania. Producent może zatem prowadzić odzysk swoich opakowań przez organizowanie punktów zbiórki zużytych opakowań (w każdym sklepie jest taki punkt, który przyjmuje na wymianę lub przy użyciu kaucji puste opakowania). Zatem skarżąca, wprowadzając swoje produkty w opakowaniach zwrotnych, prowadzi samodzielnie odzysk opakowań. Jest to naturalnie wpisane w działalność skarżącej. Żadna organizacja odzysku nie organizuje browarom zbierania pustych opakowań w celu ich przygotowania do ponownego użycia. Przepis zatem wskazuje kto faktycznie prowadzi odzysk, czyli istotne jest, kto fizycznie zbiera opakowania oraz dokonuje procesów odzysku opisanych w Załączniku nr 1 do ustawy o odpadach. Art. 18 ustawy o odpadach stanowi, że odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Przepis w ust. 3 wskazuje, że odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku. Tych okoliczności organ administracji nie uwzględnił w swojej decyzji. Skoro bowiem spółka uzyskuje poziomy odzysku i recyklingu przewidziane w ustawie, to nie ma podstaw do nałożenia na nią obowiązku zapłaty opłaty produktowej.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko spółki w sprawie. Wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dokument w postaci arkuszy spisu z natury, obrazujących stany magazynów wyrobów gotowych, nie miałby wpływu na wynik sprawy.
Zadaniem organu było w pierwszej kolejności zebranie tych danych, w tym danych o wszystkich stanach magazynowych spółki. Dokonanie ponownej analizy sprawy to także rozpoznanie tych zarzutów i wątpliwości, które zgłaszała skarżąca już w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych organu I instancji, czy w skardze od decyzji z 2021 r., a które do chwili obecnej organ nie rozważył, tj. w jakiej dacie nastąpiło wprowadzenie opakowań na rynek, biorąc pod uwagę specyfikę działalności skarżącej (produkt w opakowaniu był wydawany z jednego magazynu skarżącej do innego magazynu). Pełnomocnik spółki podkreślił, że posiadanie opakowań w magazynach nie jest równoznaczne z wprowadzeniem ich na rynek krajowy. Należy przyjąć, że obowiązek recyklingu i odzysku w ogóle nie powstał w zakresie tych opakowań, które na koniec 2015 r. znajdowały się w magazynie wyrobów gotowych, a to prowadzi do wniosku, że opłata produktowa jest wyliczona w oparciu o błędne założenia i dane.
Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 627/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ i wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1114 ze zm. - "ustawa") w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2151) do opłat produktowych oraz wpływów z opłat produktowych należnych do dnia 31 grudnia 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem stanowiska skarżącej spółki zgłoszonego w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. za zasadny. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. organ II instancji na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania tego zawiadomienia. Zawiadomienie to zostało doręczone spółce w dniu 3 stycznia 2023 r. W ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. 10 stycznia 2023 r. spółka wniosła pismo procesowe, żądając udostępnienia jej akt sprawy i zakreślenia 30-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2023 r. i w tym samym dniu organ wydał zaskarżoną decyzję. Organ nie ustosunkował się do treści pisma spółki z dnia 10 stycznia 2023 r. w uzasadnieniu decyzji, lecz w dodatkowym piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r., doręczonym spółce już po jej wydaniu. Zatem organ wydał decyzję, pomimo zakreślenia stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie czekając aż strona skorzysta z tego uprawnienia procesowego. W ocenie Sądu, to uchybienie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ strona wskazała na nowe okoliczności faktyczne i złożyła wniosek o przeprowadzenie dodatkowych dowodów na te okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla ustalenia wysokości przedmiotowej zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2015 r.
W ocenie Sądu I instancji nie jest natomiast zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ wyznaczył spółce termin 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Akta sprawy zostały zwrócone organowi II instancji przez Sąd w dniu 7 marca 2022 r. Kilkukrotnie strona była informowana o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ostatnio pismem organu z dnia 25 sierpnia 2022 r. o przesunięciu terminu do dnia 30 grudnia 2022 r. Był to długi okres, w którym na spółka miała możliwość w dowolnym momencie zapoznania się z aktami sprawy, zwłaszcza, że organ II instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, lecz oparł się na dokumentach znajdujących się już w aktach sprawy.
Za uzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie, co mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej. Organ II instancji dokonał ustaleń dotyczących ilości opakowań, które spółka wprowadziła do obrotu w oparciu o dokumenty i wyliczenia przedstawione przez spółkę wraz z wnioskiem dowodowym z dnia 4 grudnia 2020 r., przy którym przedstawiono m.in. rozliczenie ilości butelek oraz skrzynek wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu na podstawie remanentów w 2015 r. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ podjął własne, dodatkowe ustalenia dotyczące ilości wprowadzonych do obrotu opakowań w 2015 r. Strona skarżąca zasadnie podniosła, że organ nie ustalił stanów magazynów wyrobów gotowych, a swoje wyliczenia oparł wyłącznie na podstawie stanów magazynów opakowań pustych. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy organ ma ustalić masę opakowań wprowadzonych do obrotu wraz z produktami, a zatem konieczne jest ustalenie nie tyle ilości opakowań zakupionych w danym roku, co ilości opakowań wprowadzonych wraz z produktem do obrotu. Istotne w sprawie było więc ustalenie nie tyle stanów magazynowych pustych opakowań, ale ilości opakowań z już rozlanym piwem, które w 2015 r. zostały wprowadzone do obrotu. Poza tym - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - wprowadzenie do obrotu opakowań lub produktów w opakowaniach następuje w dniu ich wydania z magazynu albo przekazania osobie trzeciej, w przypadku opakowań i produktów w opakowaniach wytworzonych na terytorium kraju. Samo posiadanie opakowań w magazynach nie jest równoznaczne z wprowadzeniem ich do obrotu. Należy więc ustalić w oparciu o wszystkie dostępne informacje, jaka ilość opakowań poszczególnych rodzajów została wydana z magazynu spółki albo przekazana osobie trzeciej w 2015 r. celem wprowadzenia ich do obrotu. Organ nie uwzględnił ponadto okoliczności związanych z wydaniem produktów w opakowaniach z magazynu wyrobów gotowych do innego magazynu wyrobów gotowych spółki przed wprowadzeniem ich do dystrybucji. Organ powinien w tym zakresie dokonać ponownej, wszechstronnej analizy sprawy, a w razie konieczności zażądać od strony wyjaśnień i informacji. Organ powinien wziąć pod uwagę dokumenty załączone do skargi (spisy z natury), które obrazują stany magazynowe wyrobów gotowych, powinien ewentualnie rozważyć przesłuchanie świadków wskazanych w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r., jeżeli przyczyni się to do dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. przez nierozpoznanie przez organ II instancji sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością. Organ rozpoznał sprawę merytorycznie w II instancji, aczkolwiek nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, opierając się jedynie na wyliczeniach skarżącej spółki.
Ponadto Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia prawa materialnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie. W ocenie Sądu, skoro przepisy ustawy wyraźnie przewidują sytuację wykorzystywania opakowań wielokrotnego użytku przez wprowadzającego produkty w opakowaniach do obrotu, to nie można uznać, że wykorzystywanie przez dany podmiot tego rodzaju opakowań stanowi samo w sobie ich odzysk. Odzysk tego rodzaju opakowań jest możliwy dopiero po tym jak staną się one odpadami, po ich zużyciu. Sąd podziela stanowisko organu, że fakt, że strona wielokrotnie wykorzystała te same opakowania (butelki) w zakresie wprowadzonych przez siebie do obrotu produktów w opakowaniach nie oznacza, iż opakowania te nie zostały po raz pierwszy wprowadzone do obrotu i muszą podlegać rozliczeniu na podstawie ustawy, gdyż w którymś momencie po kilkunastu cyklach użycia staną się odpadami. W takim razie strona powinna za te opakowania ponieść koszty gospodarowania odpadami albo bezpośrednio poprzez finasowanie odzysku albo poprzez zapłatę opłaty produktowej zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Organ prawidłowo uznał, że odbierane przez spółkę opakowania po piwie, zgodnie z art. 8 pkt 9 ustawy, są opakowaniami wielokrotnego użytku, a nie jak twierdzi spółka - odpadami opakowaniowymi. Natomiast mycie odebranych opakowań wielokrotnego użytku (butelek) i ich ponowne napełnianie należy traktować jako ponowne użycie opakowań, a nie rodzaj przetwarzania odpadów. Zatem niezasadne jest stanowisko spółki, że wykorzystując opakowania wielokrotnego użytku, prowadzi ona samodzielny recykling odpadów opakowaniowych w rozumieniu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Odbieranie bowiem przez spółkę opakowań wielokrotnego użytku nie jest działaniem na odpadach, a więc nie powoduje odzysku odpadów, a zapobiega ich powstawaniu (art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach). GIOŚ słusznie wielokrotnie podkreślił, że w przypadku opakowań wielokrotnego użytku wprowadzenie takich opakowań do obrotu podlega ustawie tylko w zakresie pierwszego wprowadzenia do obrotu. Zmniejsza to zobowiązanie strony z tytułu opłaty produktowej, lecz nie zwalnia strony całkowicie z tego obowiązku.
Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy wprowadzający opakowania jest obowiązany wprowadzać do obrotu opakowania projektowane i wykonane w sposób umożliwiający: 1) ich wielokrotne użycie i późniejszy recykling albo 2) przynajmniej ich recykling, jeżeli nie jest możliwe ich wielokrotne użycie, albo 3) inną niż recykling formę ich odzysku, jeżeli nie jest możliwy ich recykling. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organ naruszył ten przepis poprzez pominięcie celu ustawy, jakim jest zapobieganie negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko poprzez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań. Należy pozytywnie ocenić działania skarżącej spółki polegające na wykorzystywaniu w prowadzonej działalności opakowań wielokrotnego użytku, lecz opakowania te po ich zużyciu staną się również odpadami, zatem ich jednokrotne wprowadzenie do obrotu rodzi obowiązek wskazany w art. 17 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 15 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 20 grudnia 1994 r. Dz.U. Urz. EU nr 365) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakresem regulacji przepisu art. 34 ust. 2 ustawy objęte jest nałożenie opłaty produktowej z tytułu wprowadzenia opakowań wielokrotnego użytku, pomimo że zgodnie z art. 15 dyrektywy celem regulacji dotyczącej nałożenia instrumentu ekonomicznego, tj. opłaty produktowej w prawie krajowym było nałożenie opłaty jedynie w celu realizacji zasady "zanieczyszczający płaci". Jak już wskazano powyżej, wykorzystywanie w prowadzonej działalności gospodarczej opakowań wielokrotnego użytku, które finalnie staną się odpadami, nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność całkowicie z odpowiedzialności za zanieczyszczanie środowiska tego rodzaju odpadami.
W związku z powyższym za nietrafny Sąd I instancji uznał również zarzut skargi naruszenia przez organ art. 34 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 8 pkt 9, 21 i 24 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i zaliczenie do mas opakowań podlegających opłacie również opakowań wielokrotnie wprowadzonych do użytku. Jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, przy obliczaniu opakowań ze szkła (butelki szklane) oraz opakowań z tworzywa sztucznego (skrzynki) wzięto pod uwagę wyłącznie opakowania wprowadzone wraz z produktem po raz pierwszy, z uwagi na fakt, że są to opakowania wielokrotnego użytku.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł GIOŚ, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, 77 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie przeanalizował wszystkich zgromadzonych dowodów,
– art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 10 § l k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ naruszył przepis procedury w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że organ odwoławczy w postępowaniu oparł się na materiale dowodowym zebranym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, jak i z obszernych dokumentów przekazanych przez Spółkę dnia 4 grudnia 2020 r. GIOŚ wskazał, jakie dane wziął pod uwagę, odnosząc się nawet do konkretnych numerów stron akt postępowania. Podkreślił, że przy obliczaniu opakowań ze szkła (butelki szklane) oraz opakowań z tworzywa sztucznego (skrzynki) wzięto pod uwagę wyłącznie opakowania wprowadzone wraz z produktem po raz pierwszy - z uwagi na fakt, że są to opakowania wielokrotnego użytku. W związku z tym, że Spółka nie prowadziła ewidencji, powyższe wartości (dot. butelek szklanych oraz skrzynek z tworzywa sztucznego) należało oszacować. Przy wykonywaniu ww. obliczeń GIOŚ nie wziął pod uwagę danych dotyczących zwrotów opakowań. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zbieranie ww. opakowań
przez Stronę nie należy traktować jako samodzielnego prowadzenia odzysku. Organ nie wziął pod uwagę jako liczby opakowań wprowadzonych po raz pierwszy liczby kupionych opakowań butelek (czyli 6 150 144). By oszacować ww. wartości organ II instancji przyjął, że należy do stanu remanentowego z końca 2014 r. dodać liczbę zakupionych opakowań i od tego odjąć stan remanentowy z końca 2015 r. Wynikiem powyższego działania była liczba 5 934 927, czyli organ przyjął najbardziej sprawiedliwy z możliwych sposobów oszacowania ww. wartości. Dlatego organ przy obliczaniu opłaty produktowej nie wziął pod uwagę ogólnej liczby wprowadzonych opakowań (sprzedanych butelek), ale oszacowaną ww. sposobem liczbę. Niemożliwe jest bowiem ustalenie, które ze sprzedanych w 2015 r. produktów znajdują się w opakowaniu nowym, a które w opakowaniu już raz użytym. Organ od powyższej wartości nie mógł odjąć liczby zwróconych butelek w 2015 r. (ok. 11,8 min), ponieważ w ten sposób Strona uniknęłaby w ogóle obowiązku zapewnienia odzysku ww. opakowań, a jak wyżej wspomniano Strona powinna "rozliczać się" z liczby wprowadzonych opakowań po raz pierwszy. Strona wielokrotnie uzupełniała materiał dowodowy, na każdym etapie przesyłając nowe dokumenty, które jej zdaniem miałyby znaczenie w sprawie. Ponadto na każdym etapie znacząco wydłużała postępowanie. GIOŚ wydał decyzję na podstawie obszernego materiału dowodowego (2448 stron akt postępowania). Materiał ten, zdaniem organu, był wystarczający do wydania wskazanego orzeczenia. Domniemywać można, że Strona jeszcze wielokrotnie przekazywałaby kolejne "nowe" stany magazynowe/dokumenty zwrotów/faktury, które jej zdaniem były znaczące w sprawie. Oparcie w sprawie ustaleń na dowodach zebranych w toku przedmiotowego postępowania, nie może być uznane za niewystarczające. Nieuprawniony jest bowiem pogląd, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu z przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że brak było podstaw do wymierzenia opłaty produktowej. Biorąc pod uwagę powyższe organ nie zgadza się z zarzutami Sądu w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., z uwagi na przeprowadzenie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy akt posiadanych w niniejszej sprawie, na podstawie której stwierdzono odpowiedzialność przedsiębiorcy. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższe skutkowało brakiem przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji brakiem podstaw do uchylenie decyzji.
Odnosząc się do zarzutu nr 2 skarżący kasacyjnie wskazał, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W opinii tut. organu nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona już kilkukrotnie zapoznawała się z zebranym materiałem dowodowym (również przy postępowaniu dot. opłaty produktowej za 2014 r.). Materiał dowodowy nie uległ rozszerzeniu w porównaniu do postępowania GIOS zakończonego decyzją z dnia 15.01.2021 r., znak: DKGO[?]420/842/2017/km. Nie można uznać, że Strona nie znała materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz że uzupełnienie postępowania dowodowego i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków miałoby wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu Spółki, GIOS nie uznał, że liczba sprzedanego w 2015 r. piwa czy zakupu opakowań odzwierciedla liczbę wprowadzonych opakowań po raz pierwszy - co zostało opisane w decyzji z dnia 11.01.2023 r., znak: DKO[?]WOP.401.47.2022.km (DKO.401.276.2022.km).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka B. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od GIOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Strona nie zgodziła się z zarzutami skargi kasacyjnej i podniosła, że wyjaśnienia organu, że nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. wydając decyzję przed zapoznaniem się ze stanowiskiem strony i rozpoznaniem wniosków dowodowych ponieważ jego zdaniem strona znała materiał dowodowy świadczy o pozornym zrealizowaniu obowiązków z art. 10 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez organ na argumenty, że skarżąca znała materiał dowodowy jest niewystarczające także z tego powodu, że sprawa jest złożona, wielowątkowa i dotyczy okresu, kiedy to opłata produktowa była dla spółki nowością (wprowadzona od 1 stycznia 2014 r.; kontrola organu I instancji objęła lata 2014 i 2015). Przepis ten obliguje bowiem organ do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, a nie tylko wysłanie zawiadomienia o możliwości takiego wypowiedzenia się. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Spółka, w wyznaczonym terminie przedstawiła swoje stanowisko oraz zgłosiła wniosku dowodowe. Powyższe naruszenie pozbawiło Spółkę możliwości podjęcia takich inicjatyw procesowych, które mogły skutkować rozstrzygnięciem przez GIOS odwołania skarżącej od decyzji Marszałka w inny sposób, niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji.
Spółka ponadto podniosła, że w ponownym postępowaniu odwoławczym organ ograniczył się do podstawienie nowych liczb bez wskazania na dokumenty źródłowe. Nadto, oparł się na własnych szacunkach, pomimo, że Sąd w swoim wyroku wskazywał, że organ może się na nich oprzeć, ale dopiero po podjęciu próby zgromadzenia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ miał możliwość zgromadzenia materiału dowodowego. Przez kilka lat prowadzonego przez GIOŚ postępowania, nie wystąpił on do spółki o złożenie dokumentów, które obrazowałyby stany magazynów wyrobów gotowych. A przecież w odpowiedzi na skargę spółki skierowaną do WSA organ wskazał, że wydanie piwa wraz z opakowaniami z magazynów produktów gotowych powinno być uznane za wprowadzenie do obrotu, nawet jeżeli dotyczy to opakowań wielokrotnego użytku. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przy obliczaniu opłaty produktowej przyjął najbardziej sprawiedliwy z możliwych sposobów oszacowania wartości.
Wskazał, że do stanu remanentowego z końca 2014 r. dodał liczbę zakupionych opakowań i od tego odjął stan remanentowy z końca 2015 r. Jednak w stanach remanentowych z 2014 r. były także opakowania, które wróciły z rynku, czyli te, które nie powinny być uwzględnione w wyliczeniach organu i od których organ wyliczył zaległość z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. Nadto, organ był zobligowany do rozpoznania tych zarzutów i wątpliwości, które zgłaszała skarżąca już w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych organu I instancji, co pozwoliłoby na dostrzeżenie, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na dokonanie wyliczeń. Gdyby organ, przed wydaniem decyzji, rozważył w jakiej dacie nastąpiło wprowadzenie opakowań na rynek biorąc pod uwagę specyfikę działalności skarżącej, dostrzegłby, że ustalenia na podstawie tylko pustych opakowań i to wielokrotnego użytku jest obarczone błędem.
Organ miał dokonać ponownej, wszechstronnej analizy sprawy, a w razie konieczności zażądać od strony wyjaśnień i informacji. To organ jest specjalistą w zakresie opłaty produktowej Nadto organ, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, a także zasady informowania stron winien ustalić, ile opakowań wprowadzonych ogółem stanowiło opakowania pochodzące ze zwrotów. Organ zaniechał dokonania takich ustaleń, a przyjęcie założenia, że dane dotyczące zwrotów opakowań nie mają znaczenia, przeczy w/w zasadom. Skoro organ dostrzega, że opakowanie wielokrotnego użytku zmniejsza zobowiązanie skarżącej, bo opłacie podlega tylko jego pierwsze udostępnienie, to należałoby ustalić ile z opakowań wprowadzono w danym roku po raz drugi i następny. Pominięcie przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji ilości zwrotów opakowań może zawyżać ilość opakowań wprowadzonych na rynek po raz pierwszy.
Organ naruszył także inne przepisy tj. art. 6, 8 i 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie a tym samym naruszenie zasady praworządności czy zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa. Wszystkie te naruszenia skutkowały nieprawidłowym ustaleniem ilości opakowań posiadanych przez skarżącą spółkę, nieprawidłowym ustaleniem ilości opakowań wprowadzonych przez skarżącą spółkę do obrotu.
W ocenie Spółki GIOŚ ustalił ilość opakowań wprowadzonych wraz z produktami do obrotu w 2015 r. nie podejmując próby ustalenia, czy wśród tych opakowań byty także opakowania wielokrotnego użytku, pochodzące ze zwrotów, a tym samym przy określaniu wartości parametru istotnego dla rozstrzygnięcia spawy, GIOŚ oparł się na szacunkach. Powyższe nastąpiło pomimo konsekwentnego twierdzenia skarżącej, że ilość opakowań wprowadzonych drugi raz i kolejny ma znaczenie w kontekście ustalenia wysokości opłaty produktowej oraz że ustalenie momentu wprowadzenia opakowań do obrotu po raz pierwszy ma kluczowe znaczenie biorąc pod uwagę, że organ dokonał wyliczeń z pominięciem ilości opakowań znajdujących się w magazynie wyrobów gotowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej w ramach wyżej określonych przypomnieć należy, że podstawą uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu ustaleń ilości masy opakowań wielokrotnego użycia wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu w 2015 roku na niekompletnych danych dotyczących stanów magazynów opakowań pustych za ten rok, nieuwzględniających jednocześnie stanu magazynów wyrobów gotowych, co jest istotne z uwagi na definicję wprowadzenia opakowania wielokrotnego użycia z produktem do obrotu po raz pierwszy. Drugą przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie pominięcia stanowiska skarżącej spółki zawartego w piśmie noszącym datę 10 stycznia 2023 r., w którym wnosiła nie tylko o zakreślenie nowego 30 dniowego terminu do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale także wnosiła o uzupełnienie postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków wskazanych z imienia i nazwiska na okoliczności związane między innymi z sposobem - metodą wyliczenia ilości opakowań wprowadzonych na rynek po raz pierwszy ( organ nie ustosunkował się do powyższego pisma w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , a jedynie w dodatkowym piśmie z dnia 30 stycznia 2023 roku doręczonym spółce już po wydaniu decyzji).
Ustosunkowując się do pierwszego z podniesionych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że stosownie do art. 23 ust. 2 u.g.o.o.o. , w przypadku , gdy wprowadzający produkty w opakowaniach wielokrotnego użycia na rynek nie prowadzi ewidencji, o której mowa w art. 22 ust. 1 , albo prowadzi ją nierzetelnie, informacje o masie opakowań , w których wprowadził do obrotu produkty, marszałek województwa lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustalają na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku – szacunku. Mimo, że ustawodawca w u.g.o.o.o. nie zdefiniował pojęcia "szacunkowo" oraz trudno w innych ustawach znaleźć definicję takiego pojęcia, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że słowo to oznacza "przybliżone określenie wartości, wielkości lub ilości czegoś". Z kolei słowo "przybliżony" oznacza "niezupełnie dokładny, ale bardzo bliski rzeczywistemu". Wykładnia językowa wspomnianego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że organ ochrony środowiska powinien dążyć do ustalenia określonego w przepisie stanu faktycznego mimo braku w tym zakresie wymaganych dokumentów. Nie powinien dokonywać ustaleń w żadnej mierze w oparciu o dowolne ustalenia, nie znajdujące potwierdzenie lub wymaganego uprawdopodobnienia w zgromadzonym materiale dowodowy. Zatem dane dotyczące masy opakowań wprowadzonych wraz z produktem do obrotu, mające bezpośredni wpływ na ustalenie opłaty produktywnej nie mogą być ustalane, w oderwaniu od wszelkich dokumentów zgromadzonych w sprawie a pozwalających na dokonanie ustaleń z tym związanych. Dokonując tych ustaleń organ winien jednocześnie uwzględnić, iż przepis art. 9 ust. 1 u.g.o.o.o. wymienia sytuacje, w jakich uznaje się, że nastąpiło wprowadzenie do obrotu opakowań lub produktów w opakowaniach. W niniejszej sprawie jak to stwierdził sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadzenie do obrotu nastąpiło w momencie wydania produktu finalnego jakim jest piwo wraz z opakowaniem z magazynu produktów gotowych. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji co trafnie zauważył Sąd I instancji, wynika, że ustalając masę opakowań wielokrotnego użycia wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu w 2015 roku organ odwoławczy oparł się na danych inwentaryzacyjnych dotyczących stanu magazynu opakowań pustych, uwzględniając ilość danego rodzaju opakowań na koniec 2014 roku i na koniec 2015 roku oraz ilość opakowań zakupionych w tym roku. Z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności przez skarżącą spółkę wprowadza ona do obrotu uprzednio zakupione opakowania wraz z produktem finalnym swojej produkcji – piwem. Istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie nie tyle stanu magazynów opakowań pustych, ale ilości opakowań z już rozlanym piwem , które w 2015 roku zostały wprowadzone do obrotu po raz pierwszy czyli wydanych z magazynów produktów gotowych, które to dane organ całkowicie pominął w swojej ocenie. Nadto organ nie ustosunkował się do podnoszonej przez skarżącą spółkę okoliczności dotyczącej przekazywania z jednego do drugiego magazynu wyrobów gotowych należących do tej spółki przed wprowadzeniem ich do obrotu. Wydaje się także trafne spostrzeżenie spółki, że przedstawiony przez organ sposób wyliczenia masy opakowań wprowadzonych po raz pierwszy do obrotu w oparciu o dane dotyczące stanu magazynów opakowań pustych nie uwzględnia faktu, że napełnione opakowania są przekazywane do magazynów produktów gotowych i dopiero w późniejszym okresie podlegają dalszej dystrybucji, co wymaga co najmniej oceny przy szacunkowym ustaleniu wysokości opłaty produktowej. W niniejszej sprawie wymaga to tym bardziej rozważenia z uwagi na podnoszoną przez spółkę okoliczność, że w 2015 roku dokonano zakupu większej ilości opakowań z uwagi na planowane nowe inwestycje, które jednak nie zostały zrealizowane, a tym samym opakowania te zalegały w magazynach. Wymaga także rozważenia podnoszona okoliczność dotycząca ponownego wykorzystania danego opakowania przy wprowadzaniu produkty do obrotu, które nie podlega już opłacie produktowej. Jest także rzeczą oczywistą, że powyższe nie oznacza , że w całości obowiązek dokonania tych ustaleń nie obciąża tylko i wyłącznie organu. Spółka jest obowiązana współdziałać z organem w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Nie może bowiem ujść uwadze, że konieczność szacunkowego ustalenia opłaty produktowej jest następstwem braku rzetelnego prowadzenia wymaganej dokumentacji przez spółkę, a nawet jej braku mimo obciążających ją w tym zakresie obowiązków. Nie można zatem wykluczyć i takiej sytuacji, że dane dotyczące stanu magazynu opakowań pustych mogą stać się podstawowymi danymi przy szacunkowym ustalaniu wysokości spornej opłaty. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu wnoszącego skargę kasacyjna, że jest nie możliwe ustalenie, które ze sprzedanych w 2015 roku produktów znajdowało się w opakowaniu nowym, a które w opakowaniu już co najmniej poprzednio raz użytym. Jest jednak niewątpliwym, że takie sytuacje miały miejsce, skoro spółka prowadziła ich zbiórkę. Organ nie zobowiązał skarżącej spółki do wykazania tej okoliczności poprzez przedłożenie stosownych dokumentów i nie odniósł tych danych do wykazanej ilości wprowadzonych produktu finalnego do obrotu. Poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że nie jest to możliwe do ustalenia. Obowiązkiem spółki będzie przedstawienie posiadanych na tą okoliczność dowodów, a organu dokonanie ich oceny pod kątem przydatności do dokonania ustaleń związanych z szacunkowym ustaleniem wysokości opłaty produktywnej i co istotne przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji.
Zatem zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zasadności drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych, podnieść należy, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji upatruje w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska skarżącej spółki zawartego w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 roku, będącego odpowiedzią na zawiadomienie organy w trybie tegoż przepisu o zakończeniu postępowania. Świadczy o tym brak ustosunkowanie się do treści tego pisma w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz dopiero w dodatkowym piśmie z dnia 30 stycznia 2023 roku, czyli już po wydaniu tej decyzji. Taka praktyka nie znajduje uzasadnienia w regulacjach zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wyczerpujące stanowisko organu do zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanych ustaleń faktycznych, oceny zgromadzonego materiału dowodowego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości uzupełnienia stwierdzonych przez organ ewentualnych braków uzasadnienia wydanej decyzji, czy też uzupełnienia argumentacji mającej przemawiać za jej zasadnością. Mając na uwadze, że piśmie tym spółka nie tylko wnosiła o zakreślenie 30 dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale także wnioskowała o przeprowadzenie wskazanych dowodów, w tym zeznań świadków na okoliczności związane ustaleniem okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości spornej opłaty produktowej ( np. zakupienie znacznej ilości opakowań w związku z planowanymi nowymi inwestycjami, które nie zostały w 2015 roku zrealizowane, a tym samym zalegały one w magazynie), należy uznać, przy uwzględnieniu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć w realiach niniejszej sprawy istotny wpływ na jej wynik. Wobec powyższego także drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Nie może stanowić usprawiedliwienia do takiego działania organu fakt, że uprzednio strona z uwagi na okres przez który postępowanie było prowadzone kilkakrotnie zapoznawała się z zebranym materiałem dowodowym i materiał ten nie uległ rozszerzeniu w stosunku do postępowania zakończonego wydana przez GIOŚ decyzją z dnia 15 stycznia 2021 roku. Obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. winien być realizowany przez organ, przed wydaniem decyzji bez względu na fakt, czy dotyczy to decyzji wydawanej przez organ I czy II instancji oraz czy jest to kolejna decyzja w sprawie w związku z uchyleniem poprzedniej w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu wnoszącego skargę kasacyjna na rzecz skarżącej spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego tj. kwotę 5400 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z § 2 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie ( t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).