III OSK 6654/21

III OSK 6654/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 20/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-04-29
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 20/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 20/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej jako "wnioskodawca", "Stowarzyszenie" albo "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt" albo "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
- umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt I);
- stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II);
- zasądził od Wójta na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z przedstawionej dokumentacji, w dniu 7 września 2020 r. Stowarzyszenie wysłało drogą elektroniczną do Wójta, na adres e-mail Gminy [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
a) udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 oraz 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego;
b) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2020 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa, w tym nieuprawnionego udostępnienia danych osobowych;
c) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2019 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa, w tym nieuprawnionego udostępnienia danych osobowych.
Dalsza wymiana korespondencji pomiędzy stronami zakończyła się wydaniem przez organ decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. znak: OSOiO.1431.93.2020, którą Wójt odmówił udostępnienia informacji publicznej, sprecyzowanej przez wnioskodawcę w mailu z dnia 9 listopada 2020 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w tego typu sprawach nie jest więc określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego został ostatecznie rozpatrzony w całości przez wydanie decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie określonym we wniosku. Tym samym zawarte w skardze żądanie dotyczące zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenia wpłynął do organu w dniu 7 września 2020 r.
W piśmie z dnia 21 września 2020 r. organ wskazał, że wniosek powyższy w zakresie punktu a) nie został precyzyjnie sformułowany i nie można ustalić treści żądania. Wnioskodawca winien sprecyzować, czy wniosek dotyczy wszystkich osób zatrudnionych na terenie Gminy [...], które posiadają status pracowników samorządowych, czy też wnioskodawca domaga się informacji w innym zakresie, a jeśli tak to w jakim.
W odpowiedzi z dnia 22 września 2020 r. skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w rozumieniu przepisów "każdy z pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych zaliczany jest do funkcjonariuszy publicznych".
Odnosząc się do powyższego, pismem z dnia 24 września 2020 r. organ ponownie zarzucił, że wniosek nie został precyzyjnie sformułowany i raz jeszcze zażądał sprecyzowania okoliczności, o których była mowa w piśmie z dnia 21 września 2020 r. Podniósł ponadto, że wniosek skierowany został do Gminy [...], a w mailu z dnia 22 września 2020 r. wnioskodawca wskazuje, że pytania zostały skierowane do "Wójta Gminy [...]", co z wniosku z dnia 7 września 2020 r. nie wynika.
W mailu z 29 września 2020 r. Stowarzyszenie wskazało, że zakres pytania zawartego we wniosku dotyczył pracowników samorządowych podległych Wójtowi Gminy [...], co do których Wójt ma kompetencje do przyznania premii, nagrody, dodatku.
Pismem z dnia 6 listopada 2020 r. organ poinformował, że informacja publiczna wskazana we wniosku, w postaci "listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 oraz 2020 r. otrzymali nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii dodatku – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego", nie znajduje się w posiadaniu organu, albowiem informacja taka nie została wytworzona. W związku z powyższym nie jest też możliwe udzielenie odpowiedzi na pkt b i c wniosku.
W wiadomości mailowej z dnia 9 listopada 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że działania organu mają znamiona działań obstrukcyjnych. Sformułowało też ostateczne wezwanie do podania informacji:
a) kto z imienia i nazwiska oraz stanowiska w 2019 oraz 2020 r. otrzymał nagrodę/nagrody, premię/premie, dodatek/dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/nagród, premii, dodatku/dodatków – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego;
b) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2020 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa;
c) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2019 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa.
Stowarzyszenie wezwało do realizacji wniosku do dnia 13 listopada 2020 r. informując, że po tym terminie zostanie skierowana skarga do WSA.
13 listopada 2020 r. organ skierował do strony skarżącej pismo, w którym wskazał, że wniosek z dnia 7 września 2020 r. został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy, tj. poinformowano wnioskodawcę, że żądana informacja nie została wytworzona. Natomiast pismo (e-mail) z dnia 10 listopada 2020 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] na podstawie pieczęci) zawiera, zdaniem organu, nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy treść przedstawionego żądania, które jest w swoim literalnym brzmieniu odmienne od tego zawartego we wniosku z dnia 7 września. Organ ponownie wezwał o doprecyzowanie, czy chodzi o wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych na terenie Gminy [...], tj. we wszystkich jednostkach organizacyjnych Gminy, czy jedynie zatrudnionych w konkretnych podmiotach, a jeżeli tak, to w jakich. Organ wyznaczył też, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nowy termin na rozpatrzenie wniosku tj. 8 stycznia 2021 r. wskazując na konieczność weryfikacji znacznej ilości danych. Wezwał również o wykazanie zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem "już tylko ze wstępnej analizy treści wniosku wynika, iż dotyczy on informacji przetworzonej".
W wiadomości mailowej z dnia 23 listopada 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że przyjęcie, że wnioskowane informacje nie są tożsame z informacjami, jakie chciało pozyskać, ma na celu przeciągnięcie w czasie udzielenia odpowiedzi. Odnosząc się do wezwania do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego wnioskodawca wskazał, że dokonywanie prostych czynności technicznych nie powoduje przekształcenia informacji w informację przetworzoną. Organ nie wskazał, jakie szczególne czynności musiałby podjąć, aby udzielić odpowiedzi, kto oraz w jakiej wysokości premie, nagrody, dodatki otrzymał we wskazanym we wniosku okresie. Ponadto szczególny interes publiczny został jasno określony w art. 61 Konstytucji.
W piśmie z 26 listopada 2020 r. organ podniósł, że dopiero przedstawione wyjaśnienie pozwala na określenie "kręgu podmiotowego" osób, co do których można podjąć czynności wynikające z przepisów ustawy. Ponownie wezwał też o wykazanie zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. (doręczonym wnioskodawcy w formie papierowej w dniu 11 stycznia 2021 r.) Wójt, na podstawie art. 64 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", wezwał do usunięcia braku formalnego wniesionego podania poprzez jego własnoręczne podpisanie, imieniem i nazwiskiem, przez organ uprawniony do reprezentacji Stowarzyszenia.
W dniu 20 stycznia 2021 r. do organu wpłynęła korespondencja zawierająca podpisany wniosek (mail z 9 listopada 2020 r.).
Decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. znak OSOiO.1431.93.2020 organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji opisane powyżej okoliczności nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawie nie tylko doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia, ale również do jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy, co przekłada się na ocenę, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O ile sformułowane w mailu z dnia 21 września 2020 r. wezwanie o sprecyzowanie wniosku może zostać uznane za zasadne, albowiem określenie zakresu podmiotowego wniosku jako "pracowników samorządowych" nie pozwalało na precyzyjne wskazanie, o jakie dane Stowarzyszenie wnioskowało (zwłaszcza w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy), to już udzielenie stosownych wyjaśnień w korespondencji mailowej z dnia 9 listopada 2020 r. pozwalało na rozstrzygnięcie wniosku. Sad meriti podkreślił, że przyjęcie przez organ w piśmie z dnia 6 listopada 2020 r., że nie została wytworzona informacja publiczna w postaci "listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych..." i co za tym idzie organ nie jest w jej posiadaniu, nie może zostać uznane za skuteczne załatwienie wniosku z dnia 7 września 2020 r., jak twierdzi Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę, gdyż wnioskodawca faktycznie żądał wskazania imion i nazwisk pracowników, a nie ich "listy" w ścisłym tego słowa znaczeniu. Udzielenie informacji tego rodzaju zazwyczaj ma postać listy, ale przecież nie forma udostępnienia informacji była istotą tego wniosku, lecz jego zawartość merytoryczna, dotycząca wskazania osób, którym udzielono określonych gratyfikacji finansowych ze środków publicznych w 2019 i 2020 r. W związku z powyższym przyjęcie, że wiadomość e-mail z 9 listopada 2020 r. stanowi nowy wniosek, albowiem wnioskodawca inaczej sformułował swoje żądanie, tj. nie użył słowa "lista", a sformułowania "kto z imienia i nazwiska oraz stanowiska...", nie może powodować, że terminy do rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia otworzyły się na nowo. Przedmiotem postępowania wciąż pozostawał wniosek z dnia 7 września 2020 r. Szczególnie istotne pozostaje, że po skierowaniu do wnioskodawcy pisma z 26 listopada 2020 r. o ponowne wykazanie zakresu, w jakim wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ do dnia 7 stycznia 2021 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie, po czym wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Wniosek składany w trybie ustawy nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 450/20). Brak więc było podstaw do wzywania Stowarzyszenia do podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 3 k.p.a., skoro wniosek został złożony za pośrednictwem poczty e-mail, a nie w formie pisemnej, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r.; sygn. akt II SA/Wa 595/18). Ponadto przez 4 miesiące brak podpisu pod wnioskiem nie stanowił dla organu przeszkody do prowadzenia mailowej korespondencji z wnioskodawcą. Dopiero po 4 miesiącach od złożenia wniosku organ skierował tego rodzaju, niezasadne zresztą wezwanie, przedłużając w sposób nieuprawniony termin załatwienia sprawy. Pomimo braku stosownego obowiązku skarżące Stowarzyszenie nadesłało wniosek podpisany własnoręcznie przez P.K. Korespondencja wpłynęła do organu 20 stycznia 2021 r., zaś decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej zapadła w dniu 11 lutego 2021 r., a więc po 21 dniach i ponad miesiąc od wyznaczonej przez sam organ pismem z 13 listopada 2020 r. daty - 8 stycznia 2021 r. jako termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było także niezbędne dla rozstrzygnięcia wniosku, ponowne wzywanie Stowarzyszenia do wykazania, w jakim zakresie pozyskanie danych ma istotne znaczenie dla interesu publicznego (pismo z 26 listopada 2020 r.), połączone z polemiką wobec stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę w mailu z 23 listopada 2020 r. Wystarczającym dla rozpoznania sprawy było bowiem jedno wezwanie w tym zakresie, zawarte w piśmie z 13 listopada 2020 r. Wskazane wyżej okoliczności w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kierowana do skarżącego Stowarzyszenia korespondencja nosi charakter czynności pozornych, mających na celu nie tylko próbę odwleczenia załatwienia sprawy, ale także zniechęcenie wnioskodawcy. Zauważyć należy, że decyzję z dnia 11 lutego 2021 r. organ wydał w oparciu o informacje, które posiadał już w listopadzie 2021 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt, zaskarżając go w zakresie punkt II, to jest w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Wójt podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1-3 a k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawiła się niewłaściwym odczytaniem znaczenia brzmienia tychże przepisów, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem ich w procesie subsumcji. Przyjęta przez Sąd sprowadziła się do przyjęcia, iż Wójt Gminy [...] bezpodstawnie wezwał wnioskodawcę do podpisania wniosku, pomimo zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W następstwie tak zrozumianego przez Sąd przedmiotowego zapisu normatywnego nastąpiło wadliwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, iż w związku załatwieniem wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1- 3 a k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wezwanie wnioskodawcy do podpisania wniosku.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wójt podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 149 § 1a P.p.s.a. poprzez orzeczenie w punkcie II wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie ww. przepisu polega na prostym przyjęciu Sądu, że działania organu miały charakter pozorny, bez jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznej i szczegółowej argumentacji organu jednoznacznie wskazującej, iż jego postępowanie wynikało z silnego przekonania o prawidłowości podejmowanych czynności w kontekście zdecydowanie nieprecyzyjnych żądań wysuwanych przez wnioskodawcę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co o istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w przypadku braku usprawiedliwionych podstaw, ale także w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lutego 2011 r.; sygn. akt II GSK 221/10 oraz z dnia 16 listopada 2023 r.; sygn. akt III OSK 2773/21).
Ponadto należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, determinując zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II OSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13 oraz z dnia 13 listopada 2014 r.; sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
W odniesieniu do zarzutu "naruszenia prawa materialnego", a mianowicie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1-3 a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podnieść należy, że jest on wadliwie skonstruowany. Wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w danym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że w ramach opisywanej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów k.p.a. (a zatem regulacji o charakterze proceduralnym) w powiązaniu z art. 16 ust.1 u.d.i.p. W istocie podniesiony zarzut nie jest zarzutem - jak wskazuje autor skargi kasacyjnej - naruszenia "przepisów prawa materialnego" lecz zarzutem mającym za przedmiot "naruszenie przepisów postępowania". Abstrahując od tego, w jaki sposób autor skargi kasacyjnej określił charakter danych regulacji uznać należy, że organ w niniejszej sprawie przepisów tych nie naruszył, niemniej za prawidłową uznać należy konkluzję dokonaną przez Sąd pierwszej instancji na tle wszystkich okoliczności faktycznych związanych z wymianą korespondencji pomiędzy stronami odnośnie tego, że bezczynność organu miała w realiach rozpatrywanej sprawy charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.)
Na tle spornej kwestii, to jest wymogu usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego podpisanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 2667/17 oraz z dnia 10 grudnia 2018 r.; sygn. akt I OSK 1574/18). Należy zatem przyjąć, że jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem interesu prawnego. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu. Art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowią, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z odstępstwami dotyczącymi terminu rozpoznania odwołania od decyzji i określonych wymogów uzasadnienia decyzji. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Konkludując, we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać należy własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
W kontekście powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w realiach sprawy brak było a limine podstaw do zastosowania art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1-3a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wezwanie wnioskodawcy do podpisania wniosku. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może być zatem wiążące, bo w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe.
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ, uzasadniając ten zarzut, nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do bezczynności w stopniu rażącym.
W odniesieniu do tego zarzutu wymaga podkreślenia, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu "rażącego naruszenia prawa", a dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości jak "rażącej" pozostawiono każdorazowo uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to winno opierać się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego – zdaniem składu orzekającego - należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował postępowanie przed organem i wszystkie przedsięwzięte czynności i w sposób prawidłowy, w trybie art. 149 § 1a P.p.s.a., dokonał finalnej oceny, że zaistniała bezczynność niewątpliwie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego Stowarzyszenia wpłynął do organu w dniu 7 września 2020 r. Po 4 miesiącach i kilkakrotnej wymianie korespondencji pomiędzy stronami w dniu 11 lutego 2021 r. organ wydał decyzję, mocą której odmówił finalnie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawie nie tylko doszło do przekroczenia ustawowych terminów na załatwienie wniosku strony skarżącej, ale również do jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób w pełni zasadny skonstatował, że o ile sformułowane w wiadomości e - mail z dnia 21 września 2020 r. wezwanie o sprecyzowanie wniosku może zostać uznane za zasadne, albowiem określenie zakresu podmiotowego wniosku jako "pracowników samorządowych" nie pozwalało na precyzyjne wskazanie, o jakie dane Stowarzyszenie wnioskowało, to już udzielenie stosownych wyjaśnień w korespondencji e - mail z dnia 9 listopada 2020 r. pozwalało organowi na rozstrzygnięcie wniosku. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że kierowana do strony skarżącej korespondencja nosiła charakter czynności pozornych. Zapatrywanie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe również iż tej przyczyny, że postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej winno być prowadzone z założenia sprawnie i szybko. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a P.p.s.a. ani uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie może podważyć prawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy skarżący kasacyjnie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.