III OSK 6616/21

III OSK 6616/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1369/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.58 par.1 pkt 6, art.141 par.4, art.147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1369/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1369/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1), a także zasądził od Rady [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta [...] (dalej: "Rada [...]") w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...] (dalej: "uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r."). Jako podstawę prawną ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."), oraz [...].
W § 1 ww. uchwały Rada [...] postanowiła, iż w Statucie miasta [...], stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...] ([...]) wprowadza się następujące zmiany:
1) w § 2 w pkt 20 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 21 i 22 w brzmieniu: "21) kodeksie postępowania administracyjnego - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196); 22) ustawie o petycjach - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870).";
2) w § 23 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a. W ramach organizowania prac Rady Miasta Przewodniczący Rady Miasta może dokonywać czynności określonych w art. 231, 232, 237 § 4 w związku z art. 36-37, a także art. 243 i 245 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 5 ust. 3, art. 6, z wyłączeniem rozpatrzenia petycji, jak również w art. 7 ustawy o petycjach.".
Rada [...] postanowiła nadto, że: "Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi [...]" (§ 2); "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (§ 3 ust. 1 i 2).
Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podzielił zawarte w skardze stanowisko Wojewody, że regulacje przyjęte przez Radę [...] w zaskarżonej uchwale naruszają w sposób istotny prawo, w tym przepisy art. 231, art. 232, art. 237 § 4 w związku z art. 36 – 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 243 i 245 k.p.a., a także art. 5 ust. 3, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870, zwana dalej: "ustawa o petycjach"). Motywując to stanowisko Wojewoda argumentował po pierwsze, że Rada [...] jest organem kolegialnym i podejmuje czynności w ramach swoich kompetencji określonych przepisami prawa w drodze uchwał (art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 14 i art. 18 u.s.g.), a po drugie, że do zadań Przewodniczącego Rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że wyłącznie organ, który nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, przekazuje skargę lub wniosek właściwemu organowi, przekazuje sprawę do załatwienia organowi niższego stopnia, przekazuje skargę na pracownika do załatwienia jego przełożonemu służbowemu, czy też zawiadamia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Analogiczne w ustawie o petycjach to adresat petycji (organ) zwraca się o potwierdzenie zgody, uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia petycji i przesyła ją do podmiotu właściwego, pozostawia ją bez rozpatrzenia, czy też wzywa do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji. We wszystkich wskazanych przypadkach przepisy posługują się pojęciem "organ", które należy definiować jednolicie. Oczywistym jest przy tym, że przedmiotowe regulacje są wiążące dla Rady [...]. A skoro tak, to działania określone w ww. przepisach mogą nastąpić tylko w formie uchwały Rady [...], a nie czynności Przewodniczącego Rady.
W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte przez Radę uprawniające Przewodniczącego Rady do wykonywania kompetencji Rady, jest rozwiązaniem sprzecznym z prawem. Brak jest też podstaw prawnych do rozszerzania zakresu zadań Przewodniczącego Rady wymienionych enumeratywnie w art. 19 ust. 2 u.s.g.
Sąd I instancji podkreślił, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że ustawodawca zawęził jego kompetencje do wskazanych powyżej, co wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu oraz użytego w nim słowa "wyłącznie". Przewodniczący rady nie jest organem administracji publicznej. Pełni on funkcję organizacyjną i obsługową organu kolegialnego, jakim jest rada. Organizując pracę rady wykonuje szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów. Jego rolą - w ramach ustawowych i statutowych zadań - jest takie organizowanie pracy rady, by była ona w stanie skutecznie podejmować decyzje. Przewodniczący reprezentuje radę wyłącznie w stosunkach wewnętrznych (por. wyroki: NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2672/12; WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 203/12; WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 749/18; publ. CBOSA). Uzasadnione jest zatem stanowisko, że zadania przewidziane dla Przewodniczącego Rady [...] w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (§ 23 ust. 2a Statutu [...]) nie mieszczą się w ustawowej kompetencji organizowania prac Rady, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.s.g.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa. Argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie podważają powyższej oceny. Sąd dostrzega to, że Rada [...] stanowiąc rozwiązania zaskarżonej uchwały kierowała się potrzebą zapewnienia szybkości i sprawności procedowania w sprawach wniosków, skargi i petycji skierowanych (błędnie) do Rady. Jednakże wprowadzane regulacje nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieodrzuceniu skargi Wojewody, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi jako "niedopuszczalnej z innych przyczyn", gdyż Wojewoda jako stronę przeciwną oznaczył Miasto [...], a nie Radę [...], a Sąd I instancji będąc z mocy art. 134 p.p.s.a. związany granicami sprawy także w zakresie oznaczenia stron postępowania nie mógł z urzędu dopuścić Rady Miasta do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze dodatkowej strony tego postępowania;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niedbały, bez dołożenia należytej staranności, czego przejawem było powołanie się na nieistniejącą podstawę prawną, tj. art. 12 pkt 1 u.s.g. (strona 8 uzasadnienia akapit trzeci) oraz brak wyjaśnienia przyczyn jakie legły u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał za wadliwy tylko § 1 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...];
3) art. 147 § 1 p.p.s.a. będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania ujętych w pkt 1.1) skargi kasacyjnej oraz prawa materialnego, tj. § 1 pkt 2 uchwały nr [...] poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż zaskarżona uchwała nie była dotknięta uchybieniami, które mogłyby stanowić przyczynę nieważności uchwały - w szczególności w całości, oraz konsekwentnie naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie w świetle ujawnionego stanu faktycznego i nieoddalenie skargi - choćby w części;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) § 1 pkt 2 uchwały nr [...] (§ 23 ust. 2a Statutu [...]) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z normą art. 231, art. 232, art. 237 § 4 w zw. z art. 36-37 oraz art. 243 i 245 k.p.a., a także art. 5 ust. 3, art. 6 i art. 7 ustawy o petycjach, podczas gdy przepis spornej uchwały powinien być odczytywany w ten sposób, że Rada Miasta, nie wyzbywając się swoich kompetencji, stworzyła Przewodniczącemu Rady jedynie możliwość działania w wyżej wymienionych sprawach i to w imieniu Rady [...], co jest równoznaczne z działaniem samego organu albowiem upoważnienie zawarte w Statucie powoduje, że Przewodniczący Rady staje się sui generis pełnomocnikiem Rady;
2) § 1 pkt 2 uchwały nr [...] (§ 23 ust. 2a Statutu [...]) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z normą art. 19 ust. 2 u.s.g. albowiem powoduje rozszerzenie zakresu zadań Przewodniczącego Rady, podczas gdy dokonywanie określonych kwestii wpadkowych, w ramach postępowania zawisłego przed Radą, mieści się w zakresie uprawnienia Przewodniczącego do "organizowania" prac Rady, gdyż pojęcie to należy rozumieć jako planowanie i koordynowanie poszczególnych etapów jakichś działań, bycie czynnikiem, od którego zależy układ i funkcjonowanie jakiejś całości.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie w całości wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie Rada wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako niezasadny ocenić należy najdalej idący zarzut tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie polegające na nieodrzuceniu skargi Wojewody, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi jako "niedopuszczalnej z innych przyczyn", gdyż Wojewoda jako stronę przeciwną oznaczył Miasto [...], a nie Radę [...]".
Statut jednostki samorządu terytorialnego, także miasta [...], jest aktem prawa miejscowego. Taki charakter mają również uchwały zmieniające statut jednostki samorządu terytorialnego. Nie budzi więc wątpliwości, że uchwała Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...] jest również aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego (prawo lokalne) stanowi jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje organy – przede wszystkim poprzez organ stanowiący – radę gminy. W myśl art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową mają zarówno osoba prawna (jaką jest Gmina [...]), jak i organ administracji publicznej (Rada [...]). Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Prawidłowo zatem organ nadzoru – Wojewoda [...] oznaczył w swojej skardze jako stronę postępowania sądowoadministracyjnego Gminą [...], precyzując jednocześnie, że przedmiotem zaskarżenia jest przejaw działalności jednego z jego organów tj. uchwała Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu miasta [...]. Co więcej na wezwanie Sądu I instancji organ nadzoru dodatkowo potwierdził, że skarżone jest działanie Rady [...] i tak też znalazło to swój wyraz w rubrum zaskarżonego wyroku.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podzielić wprawdzie należy konkluzję, iż Sąd I instancji powołał się na nieistniejącą podstawę prawną, tj. art. 12 pkt 1 u.s.g. (strona 8 uzasadnienia akapit trzeci)". Jest to niewątpliwy błąd Sądu I instancji. Ale zwrócić należy, że Sąd powołując ten przepis podniósł, iż został on wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, a nadto przywołał, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że chodziło tu o art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. ba taka jest treść tego przepisu i ten właśnie przepis został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Tym samym wskazany błąd Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.
Jako nie zasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Otóż przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest zawsze skutkiem stwierdzenia, że wystąpiło bądź nie wystąpiło takie naruszenie prawa materialnego bądź przepisów procesowych, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji, w niniejszej sprawie uznał, że takowe okoliczności zachodzą, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określając kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania mogą one stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała tego przepisu z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art. 151 p.p.s.a., to przepis ten nie stanowił podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji, a więc nie sposób zarzucić WSA w Warszawie, że naruszył przepis, którego nie stosował. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r.). Nawet dopuszczając możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna być szczególnie precyzyjna w konstruowaniu takiego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Tymczasem zarzut niezastosowania art. 151 p.p.s.a. podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie został powiązany z naruszeniem innych przepisów procesowych, a jak wskazano wyżej tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wprawdzie zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.), to jak wskazuje się w literaturze tylko pozornie problematyka kompetencji przewodniczącego rady gminy jest tu wyczerpująco uregulowana. Norma prawna zawarta w art. 19 ust. 2 u.s.g. niewątpliwie nie ma charakteru normy kompetencyjnej i nie zawiera konkretnie wskazanych przez ustawodawcę uprawnień przewodniczącego rady gminy. Jest to raczej norma o charakterze zadaniowym. Kompetencje przysługujące przewodniczącemu rady gminy zostały wskazane także w innych przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a także w innych ustawach. Niewątpliwie zatem zadania w zakresie organizowania pracy rady oraz prowadzenie obrad rady przez przewodniczącego rady gminy mogą być określane zarówno w ustawie, jak i w statucie gminy, a zwrot "wyłącznie" zawarty w art. 19 ust. 2 u.s.g. oznacza tyle, że związane z tym kompetencje nie mogą być przekazywane innemu organowi, poza odrębna regulacją (zob. szerzej K. Bandarzewski, Kompetencje przewodniczącego rady gminy, w: Acta Iuris Stetinensis, 2021 r., nr 4 s. 9 i nast.). Organizując pracę rady wykonuje szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów.
Jednak jak słusznie zauważył Sąd I instancji przewodniczący rady nie jest organem administracji publicznej. Pełni on funkcję organizacyjną i obsługową organu kolegialnego, jakim jest rada. Dodać także należy, że kreowanie kompetencji organu należy do tzw. materii ustawowej, a więc mogą być one zamieszczone tylko w ustawie. Tymczasem Rada [...] w punkcie drugim zaskarżonej uchwały, a więc w akcie podustawowym kreuje nowe kompetencje Przewodniczącego Rady wyposażając go w możliwość dokonywania "czynności określonych w art. 231, 232, 237 § 4 w związku z art. 36-37, a także art. 243 i 245 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 5 ust. 3, art. 6, z wyłączeniem rozpatrzenia petycji, jak również w art. 7 ustawy o petycjach." – do czego nie jest uprawniona. Czynności, co do wykonywania których na podstawie wskazanych wyżej przepisów, uprawniony jest wyłącznie organ administracyjny. W przypadku, gdy adresatem pisma jest rada gminy, to ona ma podjąć zadecydować o przekazaniu skargi, petycji itp. właściwemu organowi. Dla takiej oceny bez wpływu pozostaje fakt, że sama czynność przekazania pisma organowi właściwemu nie wymaga wydania aktu administracyjnego, a następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego takie pismo (np. skargę).
Przyznanie na mocy statutu gminy szerszych uprawnień niż dopuszczone przez ustawę powoduje, że statut staje się samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice samodzielności ustrojowej do autonomicznego kreowania swojej wewnętrznej struktury w ramach statutu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że "w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, czynności tego organu są dotknięte nieważnością. Przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych nie może wchodzić w rachubę (por. uchwała TK z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 211-212 i cytowane tam orzeczenia K. 5/86, P. 2/86, U. 6/87, K. 1/89, U 3/92, K. 11/93). Stanowisko to należy stosować także w odniesieniu do organu samorządu terytorialnego, którego kompetencje musi określać prawo, a w przypadku braku takiego określenia należy przyjąć brak takiej kompetencji.
Co więcej w sposób niedopuszczalny zmienia ustawowe regulacje zawarte w tych przepisach zastępując działania, które powinien podjąć organ (Rada [...]) działaniami podmiotu (Przewodniczącego Rady [...]), który nie jest organem i co więcej nie może działać w tym zakresie w imieniu organu. Kompetencje organu są bowiem nieprzenoszalne co wynika z zasady kompetencyjności. Jakiekolwiek możliwości przenoszenia kompetencji, umocowania do działania w imieniu organu muszą być przewidziane w akcie rangi ustawowej. Błędne jest zatem twierdzenie, że w drodze zaskarżonej uchwały Rada Miasta stworzyła swojemu Przewodniczącemu "jedynie możliwość działania w wyżej wymienionych sprawach i to w imieniu Rady [...], co jest równoznaczne z działaniem samego organu albowiem upoważnienie zawarte w Statucie powoduje, że Przewodniczący Rady staje się sui generis pełnomocnikiem Rady". Kto, kiedy, na jakich zasadach i w jakim zakresie może być pełnomocnikiem lub działać w imieniu organu musi być wyraźnie wskazane w ustawie. Dla ścisłości zauważyć należy, że z treści zakwestionowanej uchwały nie wynika, że czynności te Przewodniczący wykonuje, albo że organ stanowiący upoważnia go do działania "w imieniu" lub "w zastępstwie" Rady [...]. Posłużono się enigmatyczną formułą "w ramach organizowania prac Rady Miasta Przewodniczący może dokonywać czynności określonych w "...)".
Nie sposób także działań Przewodniczącego Rady wskazanych w § 1 pkt 2 uchwały nr [...] zakwalifikować jako mieszczących się w ramach "organizowania" prac Rady.
Podobne stanowisko przyjęły sądy administracyjne w wyrokach: z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 109/19; z 14 lutego 2019 r., sygn. III SA/Gd 1009/18; z 31 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Gl 749/18;
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.