III OSK 660/25

III OSK 660/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 424/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 424/24 w sprawie ze skargi J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 424/24 oddalił skargę J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2024 r. (złożonym za pośrednictwem poczty tradycyjnej) J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii skarg/wniosków/zawiadomień jakie wpłynęły do Biura Gospodarki Odpadami Urzędu m.st. Warszawy, które były podstawą do rozpoczęcia procedury naliczenia kary za brak odbioru odpadów z adresu: ul. [...], znak spraw/y: [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. poinformował wnioskodawczynię, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). Udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlega wyłącznie treść dokumentów urzędowych. Skargi i wnioski, które wpływają do urzędu, są dokumentami prywatnymi, nie stanowią zatem informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach danej sprawy. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości.
W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2024 r., skarżąca ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, ponownie zakwestionowała stanowisko organu, że jej wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 4 października 2024 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę podkreślając, że skargi i wnioski są dokumentami prywatnymi i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe jest stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że tak określony przedmiot wniosku nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając dany dokument, nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że fakt, że dokumenty takie trafiają do organu i mogą spowodować wszczęcie przez organ z urzędu postępowania wyjaśniającego, które może zakończyć się nałożeniem kary umownej na wykonawcę z tytułu braku odbioru odpadów z danej nieruchomości, nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Innymi słowy, skargi/wnioski/zawiadomienia skierowane do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Ponadto, dokumenty takie nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., bowiem zgłoszenie podmiotu prywatnego dotyczące braku odbioru odpadów z danej nieruchomości w określonym terminie, dotyczy indywidulanej sprawy, a nie spraw publicznych.
W ocenie Sądu nie można zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że skoro umowy na odbiór odpadów organ realizuje ze środków publicznych, a kary nakładane na wykonawców tych umów pozostają w związku z gospodarowaniem przez organ środkami publicznymi, to tym samym dokumenty pochodzące od podmiotów prywatnych, na podstawie których organ prowadzi czynności wyjaśniające, które mogą skończyć się nałożeniem kar umownych, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo zatem organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia 20 czerwca 2024 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że informacje objęte wnioskiem z dnia 3 czerwca 2024 r. nie stanowią informacji publicznej. Prawidłowo również organ zawiadomił o tym wnioskodawczynię w formie ww. pisma informacyjnego, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna. W takim bowiem przypadku jak rozpatrywany, prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego jest pisemne zawiadomienie i nie ma normatywnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Skoro w ustawowym terminie organ prawidłowo poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. (dawniej: J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...]), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że ewentualne skargi mieszkańców dotyczące braku odbioru odpadów nie są informacją publiczną.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełaniającym skargę kasacyjną z dnia 17 marca 2025 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także nieprzeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie (w odpowiedzi na skargę wręcz wyraźnie się jej zrzekła), to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzut skargi kasacyjnej opiera się wyłącznie na naruszeniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię upatrując ją w tym, że "ewentualne skargi mieszkańców (osób fizycznych) które wpłynęły do Organu a dotyczyły braku odbioru przez skarżącą odpadów (będące w istocie skargami na brak odbioru odpadów) nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (...) Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dokumenty prywatne (tj. wytworzone przez osoby / podmioty nie będące podmiotami publicznymi lub nie realizujących zadań publicznych) nie stanowią informacji publicznej nawet wtedy gdy znajdują się w posiadaniu podmiotów obowiązanych w myśl u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej."
Po pierwsze z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanego przepisu, lecz jego niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji przez przyjęcie, że "ewentualne skargi mieszkańców (osób fizycznych), które wpłynęły do Organu a dotyczyły braku odbioru przez skarżącą odpadów (...) nie są informacją publiczną". Jednak ta postać naruszenia prawa materialnego tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, nie została podniesiona w zarzucie skargi kasacyjnej.
Po drugie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Jak wskazano na wstępie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot zewnętrzny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). W tym kontekście podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie zawarte w zaskarżonym wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 424/24, że skargi/wnioski/ zawiadomienia skierowane do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie stają się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że zostały do tego organu złożone i znajdują się w jego posiadaniu (zob. także wyroki WSA w Szczecinie z dnai 27 kwietnia 2016 r., sygn. II SAB/Sz 37/16 oraz WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 75/17). Jak wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2018 r., sygn. II SAB/Kr 54/18 listy, wnioski, petycje czy skargi są dokumentami prywatnymi niepodlegającymi udostępnieniu. "Dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu co do treści i postaci (...) nie można więc domagać się wglądu do nich czy też ich kserokopii".
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.