III OSK 659/23

III OSK 659/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 213/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-07
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 53
art. 7 § 1
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1a i art. 154 § 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 213/21 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 213/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia, stwierdził bezczynność organu (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa (pkt 2); zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. R.S., przebywający w Zakładzie Karnym w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w związku z jego wnioskiem z dnia 26 października 2021 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) czy składał prośby o wydanie papieru i kopert do korespondencji urzędowej; 2) o jaką ilość kopert i papieru prosił; 3) jaką ilość kartek i kopert otrzymał od Administracji Zakładu w okresie od złożenia prośby do dnia wydania zaświadczenia z podziałem na poszczególne dni; 4) jaką ilość korespondencji skierował do Dyrektora za w/w okres. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zaświadczenie jest mu niezbędne do złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w [...] poinformował stronę, iż prośby osadzonych są załatwiane na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 647, dalej w skrócie "rozporządzenie"), nie wymagają archiwizacji i nie są ewidencjonowane. Po wniesieniu ponaglenia, skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc – z powołaniem się na postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SAB/GL 203/20 – iż skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego co do załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, co nie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej organ alternatywnie wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na fakt, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez niego zaświadczenia, ani nie wykazał interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści, który musi mieć uzasadnienie w przepisach materialnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że treść wniosku skarżącego z dnia 26 października 2021 r. dotyczy sfery faktów, a nie działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (działalności organu). Wniosek ten odnosi się do potwierdzenia faktu dokonania przez skarżącego określonej czynności, brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa skarga odnosi się jedynie – jak wskazał Dyrektor Zakładu Karnego w [...] – do sposobu wykonywania czynności przez Zakład Karny w [...], jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń – postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż skarga dotyczy w istocie sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący w swoim wniosku wyartykułował to, czego żąda oraz wskazał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do przesłania do sądu administracyjnego, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. WSA w Gliwicach zauważył, że we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący podał, iż jego uzyskanie jest niezbędne celem przedłożenia w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Organ dopuścił się zatem bezczynności, bowiem w wyznaczonym terminie nie wydał zaświadczenia, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było jednak wynikiem złej woli organu, lecz odmiennej, podważonej później, interpretacji przepisów prawa. Organ działał bowiem w przekonaniu, że wniosek podlega załatwieniu w trybie przepisów rozporządzenia. Wniosek skarżącego został załatwiony niezwłocznie, a zatem nie można mówić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
WSA w Gliwicach oddalił natomiast skargę w zakresie żądania ukarania organu grzywną czy też zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Wskazał, że są to dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.S.. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i pkt 4, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącemu od organu żądanej sumy pieniężnej, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł także, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność wykazania możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 217 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2023 r., zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną", organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej R.S. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w analogicznych sprawach ze skarg R.S. sąd administracyjny odrzucał skargi jako niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2628/22 (w sprawie ze skargi kasacyjnej R.S.), według którego kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Zgodnie zaś z art. 7 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 53 ze zm., dalej w skrócie "k.k.w."), skarżący ma prawo do zaskarżenia decyzji organu postępowania wykonawczego. Podzielenie stanowiska wyrażonego w powołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało rozważenia zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. Według bowiem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), dopuszczalne jest zastosowanie przez sąd odwoławczy z urzędu art. 189 p.p.s.a., polegające na uchyleniu orzeczenia sądu pierwszej instancji i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Jednocześnie w judykaturze wyrażono pogląd, który należy zaakceptować, zgodnie z którym orzeczenie zaskarżone w części, tylko w tej zaskarżonej części może zostać uchylone i w konsekwencji w tym zakresie może nastąpić odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt II CKN 41/98, Transformacje Prawa Prywatnego 2000, nr 3, s. 105). Skoro w niniejszej sprawie skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok tylko w części, to rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 189 p.p.s.a mogłoby obejmować tylko zaskarżony zakres wyroku Sądu pierwszej instancji, co z kolei powodowałoby ostatecznie niespójność (sprzeczność) podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jako całości. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie było dopuszczalne zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej i mając na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że niewydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było wynikiem złej woli organu, lecz jego odmiennej interpretacji przepisów prawa. Organ uznał bowiem, że wniosek podlega załatwieniu w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ponadto wniosek skarżącego został załatwiony niezwłocznie.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powyższa możliwość ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to jedyny cel tego unormowania. Przepis ten ma za zadanie kompensować, doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Przy czym stwarza on jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga on zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Jak już wspomniano, zwłoka organu wynikała z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa w zakresie wydawania zaświadczeń osadzonym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych w skardze kasacyjnej dokumentów. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie zaistniały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w "odpowiedzi na skargę kasacyjną" wniosku Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, gdy zostanie to dokonane w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony organowi w dniu 22 lutego 2023 r. Pismo pełnomocnika organu z dnia 17 sierpnia 2023 r., zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną" (data wpływu do Sądu – 21 sierpnia 2023 r.), wniesione zostało zatem po upływie w/w terminu i w konsekwencji nie stanowiło odpowiedzi na skargę kasacyjną. W sprawie brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł ponadto o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.